ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

1. Конституция Российской Федерации, конструируя модель Российского государства как правового, формирует правовые основы внесудебного разрешения административного спора.

2. Эффективный механизм разрешения административных споров можно рассматривать как один из признаков правовой государственности, который опосредован эффективностью административно-правовых норм, закрепляющих механизм внесудебного разрешения административного спора, в том числе деятельность уполномоченных органов и их должностных лиц, осуществляющих реализацию соответствующих административно-правовых норм и законность такой деятельности. Такого рода механизм призван обеспечить адекватное соотношение частного и публичного интереса в публичном управлении, обратную связь государства с обществом, а также возможность самозащиты граждан в сфере деятельности публичной администрации по поводу действий (решений) субъектов государственного и муниципального управления, нарушающих права и свободы граждан.

3. В юридической литературе отсутствует единообразный подход к определению понятия и содержания административного спора, а равно отсутствует и его легальное определение.

Как представляется, общим понятием является категория «споры в сфере управления», которая охватывает широкий круг противоречивых ситуаций, связанных с деятельностью исполнительной власти.

4. Административно-правовой (административный) спор - это правовой конфликт, основанный на разногласии, возникающем между субъектом административного и (или) административно-процессуального правоотношения, наделенным публично-властными полномочиями (в том числе в порядке делегирования), либо обеспечивающим исполнение публично-значимых функций, с одной стороны, и гражданином (или организацией), участвующими в этих отношениях - с другой стороны, по поводу реализации, предоставления, защиты или восстановления прав, свобод и законных интересов гражданина (или организации), возложения на них юридических обязанностей, привлечения их к юридической ответственности в сфере публичного управления, которое может быть разрешено в судебном и (или) во внесудебном порядке в рамках соответствующих административно-процессуальных отношений.

5. Внесудебные административные споры могут быть определенным образом систематизированы и классифицированы на основе ряда критериев: в зависимости от содержания спорного правоотношения; в зависимости от сферы реализации административных правоотношений, вследствие которых возникает спор; в зависимости от субъекта, уполномоченного разрешать административные споры; в соответствии с содержанием затрагиваемых спором общественных отношений.

6. Внесудебное разрешение административного спора - это основанная на нормах административно-процессуального права деятельность органов исполнительной власти и иных уполномоченных субъектов, направленная на преодоление разногласий, вытекающих из административных правоотношений, вне (без) судебного производства. Соответственно, внесудебное разрешение административного спора представляет собой процессуальную форму деятельности органов исполнительной власти и иных уполномоченных субъектов, в том числе с применением соответствующих альтернативных процедур (примирение сторон, медиация).

7. Можно говорить о различных формах разрешения административных споров во внесудебном порядке: внесудебное разрешение административного спора государственными или муниципальными органами и их должностными лицами, административную юстицию, медиацию (посредничество), деятельность омбудсмена, процедуру примирения сторон.

8. Принципы разрешения административного спора можно представить как обусловленные социально-экономическими и политическими устоями Российского государства и общества, закрепленные непосредственно в нормах административного права или вытекающие из его содержания руководящие начала, отражающие его сущность и характерные черты.

Обоснована система принципов административно-процессуального

института внесудебного разрешения административных споров: общеправовые

(законность, справедливость, публичность, компетенционность, равенство лиц перед законом, ответственность государственного органа и лиц, участвующих в деле); отраслевые организационные (сочетание начал единоличности и коллегиальности при рассмотрении административных дел, независимость административно-юрисдикционного органа и подчинение его только закону); отраслевые функциональные (процессуальное равноправие сторон, презумпция невиновности, принцип государственного языка, прозрачность рассмотрения административного дела, принцип процессуальной истины, оперативность, непосредственность рассмотрения дела, процессуальная экономия, процессуальное руководство органа административной юрисдикции).

9. Разрешение административного спора предполагает использование различных правовых способов. Одним из них является реализация права жалобы в общей системе права на обращение.

Соответственно, жалоба является просьбой материально-правового характера, которая вытекает из спорного правоотношения и обращена к государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу. При этом административная жалоба одновременно выступает как просьба и как обращение: процедурная составляющая жалоба выражается в форме обращения в компетентный орган или к должностному лицу, уполномоченному его рассматривать, материальная - в форме просьбы о защите или восстановлении нарушенного права.

Жалоба опосредует уже состоявшуюся неправомерную реализацию права, поскольку правовой акт или юридически значимое действие по реализации права являются проявлением одностороннего волеизъявления, приобретают юридическую силу и свойство обязательности независимо от волеизъявления их адресатов. Соответственно, адресат приобретает признаки потерпевшего и приобретает право на жалобу уже состоявшегося акта с целью защиты или восстановления нарушенного права. Федеральный закон об обращениях не дает четких критериев идентификации жалобщика. По сути, системное толкование норм указанного Закона позволяет установить только субъективный критерий такой идентификации - представление самого гражданина о состоявшемся нарушении права. Объективно гражданин может быть идентифицирован как жалобщик только при фактическом наличии неправомерного правового акта или действия, т.е. нельзя обжаловать не имевший место правовой акт или не совершенное действие. При этом субъективная идентификация может быть оценена только на стадии разрешения жалобы.

10. В законодательстве и практике до настоящего времени не выработано твердой позиции в отношении требований к жалобе, что не соответствует критериям эффективности взаимодействия гражданина и государства в лице уполномоченных субъектов по поводу разрешения разногласий.

11. Для повышения эффективности реализации права жалобы и

производства по жалобе видится актуальным дополнить часть 2 статьи 8 Федерального закона № 59-ФЗ об обращениях граждан следующим

предложением и обозначить как ч. 2.1 ст. 8:

«В случаях, когда электронное обращение направлено на осуществление законных прав гражданина или исполнения им своих обязанностей, либо рассмотрение заявления может затронуть права и интересы других лиц, электронное обращение должно подаваться способом, позволяющим достоверно установить личность обратившегося гражданина. Порядок предъявления таких электронных обращений, в том числе требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования сайтами, посредством которых подаются электронные обращения граждан, устанавливаются Правительством Российской Федерации».

В ч. 2 ст. 12 того же закона указать конкретные случаи, при которых руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения.

Ст. 19.3 КоАП РФ дополнить частью второй: «Подача заведомо ложного обращения в органы исполнительной власти, их должностным лицам, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения и иные организации наказывается...».

12. Допустимость примирительных процедур в рамках внесудебного разбирательства на сегодняшний день представляется спорной и вызывает ряд вопросов. В то же время векторы развития общественных отношений подталкивают появление соответствующих процедур и правовых норм в сфере внесудебного регулирования административных споров.

Полагаем целесообразным внесение изменений как в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», так и в процессуальное законодательство, с целью последовательно завершить формирование норм о примирении сторон, направленное на создание целостного института.

Общие нормы можно разделить на две группы: нормы, которые имеют значение для всего процесса и располагаются в общих положениях нормативного акта; нормы, регулирующие вопросы, связанные с примирением сторон.

Возможно закрепление расширенного и открытого перечня примирительных процедур, в который могут быть включены внесудебная процедура разрешения жалоб, заявления, медиация, судебное примирение.

Конструкция примирительных процедур должна исключать возможность их использования в качестве способа затягивания административного процесса. Эта ситуация может быть обеспечена посредством включения в конструкцию охранительных норм об ответственности виновной стороны, которая может быть как административной, так и гражданско-правовой в порядке возмещения вреда в

связи со злоупотреблением правом.

Полагаем целесообразным дополнить Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» статьей 4.1 «Задачи рассмотрения обращения»:

«Задачами рассмотрения обращений граждан являются:

1) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций;

2) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение обращений;

3) укрепление законности и предупреждение нарушений;

4) содействие примирению и применению процедуры примирения сторон».

13. Медиация - это процедура активного участия в конфликте нейтральной незаинтересованной стороны, которая имеет авторитет у всех конфликтующих участников и прилагает усилия для взаимовыгодного урегулирования спора. В этой связи видится актуальным создать систему, аналогичную французской, с внедрением элементов голландской системы, в которой медиатор будет назначаться судом, ограничить полномочия судьи в таких категориях дел или предоставить полномочия назначения медиатора вышестоящему должностному лицу; посредник (медиатор) будет подотчетен суду или вышестоящему должностному лицу, но при этом процесс примирения с участием посредника будет урегулирован во внесудебной форме.

14. Законодательство о медиации нуждается в корректировке в контексте его распространения на отношения по внесудебному рассмотрению административных споров.

Предлагаем внести следующие изменения в Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»:

п. 2. ст.1 представить в следующей редакции: «Настоящим Федеральным законом регулируются отношения, связанные с применением процедуры медиации к спорам, возникающим из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также спорам, возникающим из административных, трудовых и семейных правоотношений»;

дополнить ст. 10 пунктом 3 со следующим содержанием: «Оплата деятельности по проведению процедуры медиации медиатора, медиаторов и организации, осуществляющей деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации, если одной из сторон выступает орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, или их должностное лицо, осуществляется в равных долях за счет средств федерального бюджета в своей доле»;

а также пунктом 4: «В случаях, установленных федеральным законодательством, оказание услуг по примирению (медиации) предоставляются только на бесплатной основе»;

внести изменения в ст. 17 и представить в следующей редакции: «Медиаторы и организации, осуществляющие деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации, несут ответственность перед сторонами за вред, причиненный сторонам вследствие осуществления указанной деятельности в порядке, установленном гражданским и административным законодательством».

Последнее изменение должно повлечь за собой создание специальных норм, в соответствии с которыми медиатор, организация, предоставляющая услуги медиации, а также стороны урегулирования спора в лице физических, юридических и должностных лиц будут нести ответственность.

Актуальным видится также внесение дополнений в КоАП РФ и ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»:

дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ статьей 29.14 «Примирение по делу об административном правонарушении», в которой закрепить право органа, должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении и лица, в отношении которого ведется данное производство, на заключение соглашения о примирении при возникновении спора о законности привлечения указанного лица к административной ответственности; право должностного лица приостанавливать производство по делу об административном правонарушении на срок, необходимый для реализации процедуры примирения; возможные условия, а также форму и содержание соглашения о примирении; порядок утверждения соглашения о примирении; форму процессуального документа, составляемого должностным лицом административно-юрисдикционного органа по результатам рассмотрения вопроса об утверждении соглашения о примирении; порядок, сроки обжалования и исполнения соглашения о примирении. К числу возможных условий, на которых может быть заключено соглашение о примирении по делу об административном правонарушении могут быть отнесены, например, устранение в согласованный срок допущенных нарушений законодательства, образующих событие и состав административного правонарушения, исключение из протокола об административном правонарушении отдельных нарушений законодательства, не подтвержденных достаточным объемом доказательств, с наличием которых лицо не согласно, добровольная уплата лицом в бюджет денежной суммы, соответствующей минимальному размеру предусмотренного за совершенное административное правонарушение административного штрафа без вынесения постановления о назначении административного наказания.

дополнить ст. 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» подп. 7 в следующей редакции:

«7) Стороны могут урегулировать спор, заключив мировое соглашение или применить процедуру медиации, если это не противоречит федеральному закону».

Как представляется, указанные предложения могут способствовать развитию института медиации в целом, а равно медиации в части разрешения административных споров во внесудебном порядке, в частности.