Введение

Актуальность темы исследования. В настоящее время институт госу­дарственной гражданской службы Российской Федерации, являясь ключевым элементом системы государственного управления, находится на очередном этапе реформирования, который осложнён внешне-политическими и социаль­но-экономическими обстоятельствами.

Достижение этих целей будет возможным при условии исследования ис­торического опыта законодательного регулирования правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в Российской империи, включающего в себя совокупность прав, обязанностей, гарантий, ограничений, запретов, юридической ответственности. Изучение практики нормативного обеспечения правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в Российской империи имеет сегодня как теоретическую, так и прак­тическую значимость в контексте сложной финансово-экономической ситуа­ции, в связи с которой Президентом Российской Федерации В.В. Путиным по­ставлена задача по оптимизации работы кадрового состава субъектов государ­ственного управления, в том числе по обеспечению их отлаженной внутренней работы, совершенствованию управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации и повышению качества его фор- мирования^[1].

В связи с этим представляется своевременным, актуальным, научно и общественно значимым исследование особенностей правового положения (ста­туса) государственных служащих гражданского ведомства в Российской импе­рии в XIX - начале XX века, поскольку именно данный этап развития институ­та отечественной государственной службы во многом был взят за основу при разработке подходов и отправных начал института государственной службы как в советской, так и современной России.

Хронологические рамки исследования ограничены периодом с 1802 по 1917 год. Определение начальной даты исследования вызвано реформами Александра I в сфере государственного управления, активным упорядочением законодательства о государственной службе, изданием указов, определяющих статус государственных служащих^[2], формированием в дальнейшем законода­тельства на основе инкорпорации (Полное собрание законов Российской импе­рии), консолидации отдельных его частей (Свод законов Российской империи), планового кодифицирования отдельных правовых отраслей, в результате чего был подготовлен первый в истории Российского государства и Европы «Свод уставов о службе гражданской». Конечная дата исследования соотносится с прекращением существования монархии в России и отменой ранее действо­вавшей системы нормативных правовых актов.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные со сферой государственного управления в Российской империи в начале XIX - начале XX века.

Предмет исследования составляет институт государственной службы в Рос­сийской империи в начале ХІХ - начале XX века, его юридическая природа, право­вой механизм регламентации статуса государственных гражданских служащих.

Методологической основой исследования являются методы изучения государственно-правовых явлений и процессов. Используется принцип исто­ризма, целью которого является всесторонний, последовательный анализ кон­кретных исторических событий. В исследовании применяются методы: диалек­тический, логический, сравнительного правоведения, системный, структурно­функциональный, статистический, прогностический, формально-юридический.

Источниковую базу исследования составляют источники, которые представ­ляется возможным подразделить на пять подгрупп, отличающихся между собой по содержанию, источникам происхождения, а также правовой природой.

В состав первой группы входит массив законодательных актов, памятники оте­чественного права, создавшие фундамент для становления и развития института гос­ударственной гражданской службы, например, Свод уставов о службе граждан­ской, «Устав о Службе Гражданской по определению от Правительства», Указ «О расписании должностей гражданской службы по классам, от XIV до V включительно», Указ «О непризнании прав действительной службы за почет­ными придворными должностями», Указ «Об устройстве училищ», Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, Устав уголовного судопроизводства. Большую научную и историческую ценность представляют документы, объ­единенные в Полное собрание законов Российской империи.

Вторая группа источниковой базы исследования состоит их материалов судеб­ной практики уголовного кассационного департамента Правительствующего Сена­та, которые были посвящены спорным вопросам, касающимся служебной дея­тельности чиновников гражданского ведомства, в том числе единообразного применения мер юридической ответственности должностными лицами граж­данского ведомства и судами.

Третью группу источниковой базы исследования составляют тексты законо­проектов, подготовленных в рамках поэтапного реформирования института отече­ственной государственной службы. Их подробный анализ позволяет определить ос­новные этапы становления и развития подходов, концепций совершенствования ин­ститута государственной службы и, в частности, института государственной граж­данской службы. В Российской империи в XIX - начале XX века разработки М.М. Сперанского, П.О. Бобровского были посвящены именно вопросам со­

вершенствования института государственной службы как с позиции отече­ственного опыта правового регулирования, так и с учётом опыта нормативного закрепления ведущих государств Европы.

Четвёртую группу составляют отчёты Министерства юстиции, содержа­щие сводные данные о привлечении к ответственности государственных слу­жащих гражданских ведомств. Указанная информация предоставляет возмож­ность дать оценку эффективности работы государственного аппарата в профи­лактике должностных правонарушений и борьбе с ними.

В особую группу можно объединить материалы периодической печати, ком­ментарии, энциклопедические словари. Достаточную ценность представляют мемуа­ры, записки современников^[3], непосредственная деятельность которых была связана со службой в гражданских ведомствах.

Основу неопубликованной источниковой базы составили архивные мате­риалы фондов Российского государственного исторического архива (Ф. «Комитета министров № 1263. Приложение к журналу Комитета министров за май 1847 г.» ч. III, д. 1869; Ф. «Комитета министров № 1263. Приложение к журналу Ко­митета министров за май 1847 г.» ч. III, д. 1861; Ф. «Комитета министров», д. 1776), Государственного архива Российской Федерации (Ф. III «О деле губернатора Псковской губернии Г.М. Бартоломея», отд., 1 экспл., 1845 г., д. 95), Отдела ру­кописей Государственной Публичной библиотеки (Ф. М.П. Веселовского, Ф-ГУ, д. 861).

Исследование проведено с привлечением значительного количества как совре­менных нормативных правовых актов, так и нормативно-исторического материала Российской империи, что позволяет сформировать достаточно полное представление о становлении и развитии правового положения (статуса) государственных граждан­ских служащих в XIX - начале XX века, определить проблемы правового регулиро­вания, требующие дополнительного анализа, а также достоинства, которые можно

использовать при реформировании института государственной гражданской службы в настоящее время.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе изучения нормативных правовых актов, эмпирического материала, документов, теоретико-правовых и ис­торико-правовых научных исследований проанализировать эволюционирование правового положения (статуса) государственных гражданских служащих в XIX - начале XX века.

Для достижения указанной цели в исследовании определены следующие за­дачи:

- проанализировать теоретико-правовые вопросы развития института госу­дарственной гражданской службы в Российской империи;

- определить в соответствующем историко-правовом контексте содержатель­ное наполнение категорий права: «правовое положение (статус) государственных служащих гражданского ведомства», «обязанности государственных служащих гражданского ведомства», «институт юридической ответственности государствен­ных служащих гражданского ведомства»;

- исследовать содержательный аспект становления и развития института гос­ударственной службы в Российском государстве;

- исследовать состояние правового регулирования статуса государственных служащих в Российской империи;

- определить концептуальные направления выработки механизмов правовой регламентации элементов правового статуса государственных служащих граждан­ского ведомства, регулирования их публичных прав и обязанностей, ограничений, запретов, ответственности;

- исследовать эффективность применения мер института юридической ответ­ственности государственных служащих гражданского ведомства в Российской им­перии.

Степень научной разработанности проблемы. Необходимо отметить, что вопросам исследования правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства уделено недостаточно внимания, несмотря на их важность.

Внимание дореволюционных авторов было сконцентрировано на истории и работе центральных учреждений России: Сената¹, Верховного Тайного совета и Кабинета^[4][5], Государственного совета^[6], института местного управления^[7]. Авто­рами анализировалась организация работы указанных учреждений (их кадровый состав, порядок служебной деятельности чиновников, их контрольные полно­мочия).

В работах Н.М. Коркуно^[8], Н.К. Нелидов^[9], В.О. Ключевского^[10], А.Д. Гра- довского^[11], Н.И. Лазаревского^[12], В.В. Ивановского^[13][14] и других исследованы от­дельные аспекты правового обеспечения статуса чиновников гражданского ве­домства. При этом превалирующая часть научных трудов была посвящена либо вопросам ответственности чиновников, либо вопросам их правомочий. Отсут­ствовали работы, исследующие статус чиновников с позиции его комплексного характера. Особенного внимания заслуживает работа «Русское государственное право», автором которой является В.В. Ивановский¹¹. В указанном исследова­нии впервые в истории отечественной правовой науки институт государствен­

ной службы выделен как обособленная, самостоятельная часть публичного пра­ва.

В послереволюционный период (в 20-х годах ХХ века) проблемы рефор­мирования института отечественной государственной службы и такого его ком­понента, как государственные служащие, в литературе достаточно длительный период не анализировались. В некоторых работах М. Ольминског¹, М.В. Дов- нар-Запольского^[15][16] были предприняты попытки исследовать правовую природу института государственной службы.

Советский период отечественной историографии не характеризовался изобилием научных работ, посвящённых реформированию института отече­ственной государственной службы.

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года было поло­жено начало зарождению нового научного направления, посвящённого иссле­дованию института отечественной государственной службы. В многочисленных научных статьях, монографиях, диссертационных исследованиях предпринима­лись попытки сформировать различные видения реформирования института государственной службы^[23]. При этом лишь в некоторых работах представителей

научной доктрины исследовался исторический опыт правового регулирования статуса государственных служащих. Среди подобных работ особенно выделяет­ся диссертационное исследование «Бюрократия в Российском государстве: ис­торико-теоретический аспект» А.А. Воротникова¹, в котором проведён анализ правового обеспечения работы государственно-служебного аппарата в дорево­люционной России вплоть до февраля 1917 года.

В современной отечественной юридической литературе вопросы законо­дательного регулирования статуса чиновников в дореволюционный период изу­чены в недостаточной мере. В целом ряде диссертационных исследований ана­лизируются лишь некоторые аспекты нормативного обеспечения правового по­ложения (статуса) чиновников гражданского ведомства в Российской империи, при этом одни работы строго ограничены временными рамками, в других же рассматриваются отдельные элементы правового положения (статуса) государ­ственных служащих гражданского ведомства^[24][25][26]. При этом заслуживают особого внимания такие работы, как диссертационное исследование Д.Б. Миннигуло- вой: «Административно-правовой статус государственных гражданских служа­щих и проблемы его реализации»^[27]; Т.И. Метушевской: «Правовой статус госу­

дарственного служащего в России в XVIII первой половине XIX вв.»¹; М.Е. Во­лочковой: «Институт государственной гражданской службы Российской импе- рии»^[28][29].

В научных исследованиях Ю.Н. Старилова ^[30] , В.Д. Граждан ^[31] , М.Б. Добробабы ^[32] , А.Ф. Ноздрачёва ^[33] , Г.В. Атаманчука ^[34] , И.Н. Барцица ^[35] , Ю.И. Верхотурова^[36] анализируются современное правовое регулирование стату­са государственных гражданских служащих, эффективность его реализации, перспективы развития.

Вопросам юридической ответственности как элемента правового поло­жения (статуса) государственных служащих посвящены работы Ю.Н. Старило- ва^[37] и Е.В. Охотского¹. Учёные-административисты в своих работах справедли-

ливо отмечали, что ответственность государственных служащих является цен­тральным элементом их правового статуса.

Вместе с тем исследование правового положения (статуса) государствен­ных служащих гражданского ведомства в Российской империи в большинстве случаев происходит ограничено, используется нормативный материал и от­дельные материалы практики. В редких случаях авторами фрагментарно анали­зируются акты высших судебных инстанций, отчётов профильных органов гос­ударственной службы о состоянии законности в сфере государственного управления, ещё реже анализируются архивные сведения, касающиеся право­вого обеспечения статуса государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи.

Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что с учётом новых подходов предпринята попытка комплексного исследования норма­тивного положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи в начале ХІХ - начале XX века, которая ранее в разрезе по­добного историко-правового периода не предпринималась.

В ходе исследования автором:

- с новых позиций проведён анализ правового положения (статуса) государ­ственных гражданских служащих в Российской империи;

- по-новому определены закономерности нормативного регулирования ста­туса государственных служащих гражданского ведомства в Российской империи.

В работе впервые:

- дана характеристика основным направлениям правотворческой политики в сфере государственной службы в Российской империи в начале ХІ\ - начале XX века, определена специфика содержания нормативных правовых актов, регла­ментирующих нормативную основу правового положения (статуса) государствен­ных служащих;

- дана характеристика кадровому обеспечению института государственной службы в Российской империи;

- определён механизм реализации антикоррупционной политики на государ­ственной службе;

- подробно раскрыто содержание основных элементов правового положения (статуса) государственных служащих гражданского ведомства в Российской импе­рии в ХІХ - начале XX века: публичных прав, обязанностей, законных интере­сов, гарантий, поощрений, ограничений, запретов, юридической ответственно­сти;

- раскрыты отдельные аспекты должностных правонарушений соответству­ющего периода, определены причины и условия их возникновения.

В результате исследования разработаны основные положения, которые выносятся автором на защиту:

1. Государственная служба в Российской империи XIX - начала ХХ века - это особый, комплексный, публично-правовой институт, осуществляющий нормативную регламентацию правового статуса лиц, обеспечивающих реали­зацию полномочий государственных органов, основываясь на профессиона­лизме, компетентности и открытости деятельности.

2. Правовой положение (статус) государственных служащих гражданско­го ведомства в Российской империи XIX - начала ХХ века представляет собой упорядоченную совокупность публичных прав, обязанностей, гарантий, поощ­рений, ограничений, запретов, юридической ответственности.

3. В Российской империи отсутствовало легальное определение термина «государственная должность». Данное обстоятельство указывает на низкий уровень нормотворческой техники. Кроме того, отсутствие надлежащего дефи­нитивного обеспечения рассматриваемой категории права создавало ситуацию двоякого толкования и, как следствие, неоднозначного применения на практи­ке. Примером может служить институт совместительства на государственной службе, порочную практику реализации которого неоднократно пытались пре­кратить. Очевидно, что совместительство, будучи запрещённым на норматив­ном уровне, оказывало негативное влияние на состояние законности в сфере государственного управления в XIX - начале ХХ века.

4. Исследовав генезис института отечественной государственной службы предлагается выделить следующие этапы его становления и развития:

1) формирование и развитие института государственной службы в Древ­нерусском государстве и Московской Руси;

2) развитие института государственной службы в Российской империи;

3) советский этап развития государственно-служебных отношений (1917 - 1993 годы);

4) развитие института государственной службы в постсоветский период развития Российского государства (1993 год - по настоящее время).

5. Важнейшим основанием института государственной службы Россий­ского дореволюционного государства выступало правовое положение (статус) служащего. Законодательство содержало отдельные пробелы в правовом регу­лировании статуса государственных служащих гражданского ведомства. В первую очередь, это проявлялось в недостаточно высоком уровне законода­тельной техники правовых актов, устанавливающих правовое положение (ста­тус) служащих. Отсутствовало легальное определение многих центральных по­нятий, применяемых в правовом регулировании статуса чиновников. Часть элементов правового положения (статуса) не была в достаточной мере дорабо­тана как на нормативном уровне, так и на уровне практического применения. Многие нормы носили декларативный характер, отсутствовал контроль за их реализацией.

6. Нормативный институт прав и обязанностей государственных служа­щих гражданского ведомства в рассматриваемый период претерпел значитель­ные изменения, в частности, был разработан унифицированный перечень прав и обязанностей гражданских чиновников, установлена система дополнитель­ных гарантий обеспечения их статуса. Была сформирована качественно новая нормативная основа правового положения (статуса) государственных служа­щих. В Уставе «о службе Гражданской» определены основные права и обязан­ности гражданских служащих. При этом специальные права и обязанности служащих устанавливались в ведомственных, локальных и иных подзаконных актах.

7. Разработанная система наград за добросовестную службу являлась од­ним из достижений законодательства о государственной гражданской службе Российской империи в XIX - начале XX века. Самой распространенной формой поощрения являлось право на получение награды. Награды были следующих видов: Высочайшее благоволение; чины; ордена; пожалование земель; подарки от Высочайшего имени; единовременные денежные выдачи; звания личного или потомственного почетного гражданина; медали; кафтаны; зачет в действи­тельную государственную службу времени, проведенного в частных занятиях в правительственных и общественных установлениях; представление прав госу­дарственного служащего лицам этими правами не пользующимися; случаи, ко­гда судимость не считалась препятствием к наградам и другим преимуществам по службе; арендные деньги; прибавочное жалование; признательность началь­ства, объявленная с Высочайшего дозволения; звания Камергеров и Камер- юнкеров Двора Его Императорского Величества.

Исторический опыт прошлого может быть использован при введении наград в систему государственной службы России и в наше время. Кроме того, основываясь на опыте дореволюционных законодателей представляется целе­сообразным в правовом положении (статусе) государственного гражданского служащего Российской Федерации закрепить его право на поощрение.

8. Сформированная система ограничений и запретов государственных служащих гражданского ведомства не позволяла чиновникам получать иные должности в коммерческих организациях, совмещая их со своими. Очевидно, что подобная правовая позиция законодателей заслуживает положительной оценки. В настоящее время данный запрет нашёл свою интерпретацию в нор­мах Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[38].

9. В начале XIX века в законодательстве должностные преступления отождествлялись с иными видами противоправных деяний. Подобная правовая позиция во второй половине XIX века была ликвидирована в связи с проведе­

нием Судебной реформы 1864 года и изданием Устава уголовного судопроиз­водства, в результате чего были законодательно определены следующие виды юридической ответственности, применяемые к государственным служащим гражданского ведомства за совершение противоправных деяний при исполне­нии служебных обязанностей: уголовная, дисциплинарная, гражданско­правовая.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы, положения, вынесенные на защиту, материалы судебной практики в достаточной мере обеспечивают развитие историко-правовой науки исследуемого периода.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использо­ваны при преподавании следующих курсов: «История государства и права», «Ис­тория отечественной государственной службы», «Административное право», «Служебное право», а также при дальнейшем исследовании проблем нормативного регулирования статуса государственных служащих.

Практическая значимость исследования состоит в том, что проанализиро­ванные материалы могут представлять интерес как непосредственно для федераль­ных государственных гражданских служащих Российской Федерации, так и для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, осу­ществляющих свою служебную деятельность в соответствии с Федеральным зако­ном от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в контексте реализации своих полномочий. Кроме то­го, материалы исследования могут быть использованы федеральными органами законодательной и исполнительной власти в целях совершенствования норма­тивно-правовой базы, обеспечивающей их служебную деятельность.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечива­ются:

- использованием научных методов познания, позволившим достичь каче­ственного совпадения авторских результатов с отдельными данными и выводами, опубликованных в научных и иных работах, выполненных в науке теории и исто­рии государства и права, а также других науках государственно-правового цикла по вопросам правового положения (статуса) государственных гражданских служа­щих в Российской империи (в начале XIX века - 1917 год);

- соответствием авторской позиции, рекомендаций и предложений по совер­шенствованию служебного законодательства;

- эмпирической базой исследования, выразившейся в изучении материалов судебной практики дореволюционного периода, архивных данных.

Апробация научных результатов. Основные положения диссертационного исследования апробированы на заседаниях кафедр теории и истории государства и права юридического факультета ФГБОУ ВО «Кубанский государственный агарный университет имени И.Т. Трубилина» и ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет»; внедрены и используются в процессе нормотворческой деятельности Законодательного Собрания Краснодарского края (акт о внедрении от 6 февраля 2017 года); получили освещение в публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях, а также в ходе проведения семинарских и практических занятий в рамках преподавания дисциплины «Теория государства и права», «История отече­ственного государства и права».

Структура диссертации определена исходя из характера и специфики исследуемой темы, степени научной разработанности рассматриваемых в ней аспектов. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять пара­графов, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложения.