Демографическая функция в системе функций государства

Вначале рассмотрения вынесенной в заголовок проблемы продуктивно заметить, что природа государства, его роль в системе регулирования общественных отношений, назначение и формы государства во многом определяются его структурно-функциональными элементами, основными среди которых выступают публичная власть, территория и население.

Население - атрибутивный признак государства, без которого невозможно его существование. С целью обеспечения устойчивого развития и сохранения собственной национальной и территориальной целостности государство может использовать свое монопольное право на применение публичного принуждения и создание юридических норм в сфере воспроизводства и миграции населения.

Цели, к которым стремится государство на каждом этапе своего исторического развития и конкретные задачи, которые оно решает, находят отражение в различных направлениях деятельности государства. В юридической науке данное явление называется функциями государства. Деятельность в области воспроизводства и миграции населения характеризует особенности функционирования государства и выступает как его функция.

В отечественной науке проблематика функций государства является достаточно хорошо исследованной^[55]. В юридической литературе даже отмечается тенденция к ослаблению научного интереса к функциям государства^[56].

Однако, применительно к предмету настоящего исследования, следует возразить против данного утверждения, поскольку связь с вопросом о функциях государства обнаруживается при исследовании практически любого аспекта политико-правовой действительности: пока существует государство, его воздействие затрагивает практически любую сферу общественных отношений и, следовательно, теория функций государства будет постоянно пополняться новыми научными разработками.

По нашему мнению, в современных условиях в рамках теории функций государства актуальна постановка новых научно-исследовательских задач, решение которых должно базироваться на традиционных научных подходах в сочетании с новыми разработками.

В целях создания теоретических и методологических основ познания демографической функции государства (сущности, содержания), обоснования механизма ее реализации, выявления факторов и условий ее оптимизации, представляется необходимым изучить основные

закономерности возникновения и развития фундаментальных положений отечественной теории функций государства.

Функция (от лат. functio - осуществление, выполнение) - способ поведения, присущий какому-либо объекту и способствующий сохранению существования этого объекта или той системы, в которую он входит в качестве элемента^[58].

Функции государства определяются учеными как:

- деятельность государства, взятого в своей целостности, с единой политической, структурной, территориальной организацией^[59];

- основные направления деятельности государства, обусловленные его главными задачами и назначением в обществе^[60];

- основные направления деятельности государства, обусловленные объективной потребностью объединенных обменными отношениями людей решать общие дела, содержание которых задано характером исторически определенного общества^[61];

- особый механизм государственного воздействия на общественные процессы и отношения, определяющий (механизм) главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом^[62].

- объективно необходимое, целенаправленное основное направление (сторона) деятельности государства, осуществляемое в жизненно важной сфере общественных отношений, выражающее его сущность и социальное назначение в обществе и имеющее законодательную регламентацию^[63];

- наиболее существенные направления деятельности государства, обусловленные его назначением и ориентированные на создание и обеспечение эффективного развития существующих социальных,

политических, правовых и иных институтов, формирование желаемого (с точки зрения конституционного регулирования) поведения субъектов общественных отношений^[64] и другие.

Обобщение имеющихся в отечественной юридической науке взглядов на функции государства позволяет выделить следующие основные подходы к их пониманию:

- деятельностный подход (В.С. Афанасьев, М.И. Байтин, Л.И. Загайнов, Г.Н. Манов, Т.Н. Радько, Ф.Н. Фаткуллин, Н.В. Черноголовкин, В.Е. Чиркин), при котором функции государства определяются через понятие «деятельность»;

- предметно-политический подход (А.Б. Венгеров, А.И. Денисов, Л.А. Морозова, В.С. Петров), согласно которому функции государства составляют предмет (направления) и содержание политики государства, а также обеспечивающие ее средства и способы (механизм);

- социально-телеологический подход (А.П. Глебов, Л.И. Каск, Л.В. Николаева, И.С. Самощенко), где функции государства рассматриваются как проявление социального назначения государства и обусловлены его телеологией;

- интегративный подход (В.К. Бабаев, С.В. Бабаев, В.М. Корельский, В.В. Оксамытный, В.М. Сырых), в соответствии с которым в содержание функций государства включаются деятельностные свойства (включая методы, формы и средства), а также социально-телеологические элементы (цель, задачи, социальное назначение).

На основании вышеназванных подходов можно сформулировать следующие основные признаки функций государства и дать им авторское определение, предварительно заметив, что функции государства, как представляется, формируются в соответствии с задачами, встающими перед обществом в его историческом развитии, и приоритетами, определяемыми

государством в конкретно-исторический период, и поэтому обладают следующими признаками:

Во-первых, функции государства являются устойчиво сложившейся предметной деятельностью государства в важнейших сферах общественной жизни, то есть функции государства осуществляются в определенных сферах и в рамках этой сферы направлены на определенный объект.

Так, еще Аристотель в своем трактате «Политика» свойством основных областей государственного попечения наделял: религию, военное дело, приходы и расходы, городскую площадь, город, гавани, территорию государства, суд, регистрацию контрактов, приведение в исполнение приговоров, охрану в местах заключения, принятие и проверку отчетов, контроль над должностными лицами, совещание касательно государственных дел^[65].

В теории права, по мнению Н.В. Черноголовкина, следует двигаться «от функций государства к сферам его деятельности, а не наоборот»^[66]. Как представляется, функции государства лишь преимущественно связаны с той или иной сферой социума, то есть в одной сфере могут проявляться несколько функций государства, и, наоборот, одна функция государства может реализовываться в нескольких сферах.

Во-вторых, функции государства отражают непосредственную связь между сущностной характеристикой государства и его социальным назначением.

Категория «функция государства» относится к числу тех понятийных элементов юридической науки, в которых происходит конкретизация фундаментального понятия «сущность государства», при этом, как точно отмечает Т.Н. Радько, анализ системы функций не «размельчает» сущность

государства, а напротив, показывает ее сложность, богатство, многообразие проявлений^[67].

Функции государства, очевидно, не должны выводиться только из сущности государства, их система и содержание обусловлены не только сущностью, но и иными социально- экономическими и политическими факторами (чрезвычайные обстоятельства, коренные реформы и т.п.)^[68]. В то же время именно функции - основной показатель сущности государства на определенном историческом этапе развития.

В-третьих, функции государства свидетельствуют о направленности деятельности государства на выполнение крупных задач и достижение целей, встающих на каждом историческом этапе развития общества.

В-четвертых, функции государства имеют различные формы реализации, важнейшие из которых (чаще всего правовые), связаны с применением особых, в том числе властно-принудительных, методов.

Суммируя вышесказанное, можно определить функции государства как законодательно регламентированные основные направления деятельности государства, осуществляемые в основных сферах общественных отношений, обусловленные целями и задачами государства, в которых выражается его сущность и социальное назначение.

Какое же место занимает демографическая функция в системе функций российского государства? Ответить на данный вопрос, полагаем, может помочь изучение научной классификации функций государства.

В общем плане классификация (от лат. classis - разряд и facere - делать) - это такая система знания, понятия которой означают упорядоченные группы, по коим распределены объекты некоторой предметной области на основании их сходства в определенных свойствах. Классификация призвана решать две основные задачи: представлять в

надежном и удобном для обозрения и распознавания виде все объекты этой предметной области и содержать как можно больше существенной информации о них^[69].

В свою очередь, классификация функций государства, несомненно, имеет важное значение не только для упорядочения соответствующей системы, но и позволяет систематизировать весь объем классифицируемого материала и тем самым избежать односторонности их научного толкования. И, главное, по верному выражению С.С. Алексеева, «классификация дает возможность при определении ее критериев выявить новые черты, качественные особенности данных явлений»^[70].

Разнообразные функции государства могут быть классифицированы по различным критериям (основаниям):

а) по сфере государственной деятельности: внутренние

(охранительная, экономическая, социальная, демографическая, культурная, экологическая и другие) и внешние (функция обороны страны, функция сотрудничества с другими государствами, функция обеспечения мира и поддержания мирового порядка и др.).

Это наиболее распространенная классификация функций государства, долгое время остававшаяся единственной в отечественной юридической науке. М.И. Байтин, в этой связи, отмечает: «Классификация государственных функций на внутренние и внешние, по-видимому, не случайно получила широкое распространение в литературе социалистических стран. Думается, что это связано с адекватным выражением ею, хотя, разумеется, лишь в общих чертах, объективно сложившейся системы функций в государствах мирового социалистического

3

содружества»^[71].

В то же время есть все основания согласиться с высказываниями отдельных авторов о том, что в настоящее время, в условиях мировой интеграции и глобализации, данная классификация приобретает условный характер, поскольку деятельность любого государства уже не может ограничиваться только рамками его границ: внутренняя политика все больше и больше зависит от внешнеполитических, прежде всего экономических условий (мировые цены на природные ресурсы, деятельность транснациональных корпораций, международные миграционные потоки и т.п.)^[72].

Утверждение о полном стирании грани между внутренними и внешними функциями, таким образом, является излишне категоричным (некоторые функции, в большей степени, реализуются внутри страны, другие - за ее пределами), а, следовательно, данный классификационный критерий без соответствующих пояснений применять нельзя.

б) по социальной значимости (по степени важности решаемых задач и приоритетов государственного строительства): основные (функция охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности, функция охраны общественного порядка и др.) и неосновные (производные) (планирование социального и экономического развития общества, исполнение наказания) функции государства.

Деление функций государства по степени важности решаемых задач и приоритетов государственного строительства на основные (главные) и неосновные (неглавные) также, по нашему мнению, небесспорно, и вот почему.

Так, по М.И. Байтину, основные функции государства обусловлены коренными стратегическими задачами и целями, стоящими перед государством в определенный исторический период. В них наиболее выпукло проявляется классовая сущность и социальная роль социалистического

государства. В отличие от многочисленных государственных функций, осуществляемых, как правило, специально предназначенными для этого органами, основные функции относятся к деятельности социалистического государства в целом. С точки зрения своего содержания и структуры всякая основная функция социалистического государства носит комплексный, собирательный характер и требует системного анализа^[73]. По мнению ученого, с которым мы полностью согласны, термин «неосновные функции» является условным, его применение не посягает на противопоставление основных функций неосновным с точки зрения их важности, социальной значимости и т.п. Употребление этого термина правомерно и полезно лишь потому, что оно помогает выделить из огромного числа различных государственных функций более широкие по объему и общие по содержанию основные функции государства. Будучи составными частями основных функций, неосновные функции представляют собой существенные направления, стороны деятельности государства по выполнению его задач в конкретной и в этом смысле более узкой сфере общественной жизни^[74].

Более подробное обоснование данной классификации (с опорой на нормативные источники) мы находим у А.В. Сим, где отнесение той или иной функции к категории основных связывается с наличием определенных признаков, главными из которых являются: 1) обусловленность функции важностью соответствующей государственной задачи; 2) постоянство, стабильность и перспективность функции; 3) осуществление функции не отдельными частями, а всем механизмом государства в целом; 4) собирательность функции в смысле охвата ею отдельных направлений государственной деятельности (не основных функций); 5) закрепление соответствующей функции в Конституции (Основном законе) государства^[75]. С данной позицией, в целом, можно согласиться, но с той оговоркой, что

функции государства не всегда закреплены на конституционном уровне (к примеру, если буквально толковать положение ст. 13 Конституции Российской Федерации, то получается, что государство не может осуществлять идеологическую деятельность, следовательно, отрицается идеологическая функция государства).

В то же время, несмотря на широкое распространение рассматриваемой нами классификации в отечественной науке, некоторыми учеными она ставится под сомнение^[76]. Г.Н. Манов, в частности, отмечает, что выделение основных и неосновных функций на уровне государства вообще либо в рамках определенного исторического типа «представляет собой малосодержательную абстракцию, которая не отражает сущности государства, его классовой природы. В таком крупном плане все неосновные функции государства поглощаются его основными функциями, и вследствие этого их логические границы установить нельзя. Но при исследовании конкретного государства или разновидности государств, находящихся в примерно одинаковых исторических условиях, понятие неосновных функций несет заметную полезную нагрузку»^[77].

С нашей точки зрения, научное обоснование основных функций государства способствует формированию комплексного представления о закономерностях тех или иных функций государства и тем самым выявлению перспектив и основных направлений оптимизации процесса государственного управления обществом. При исследовании же вопроса о составе неосновных функций целесообразно рассматривать их в качестве подфункций в составе основных функций^[78] во избежание их необоснованного дробления.

в) по продолжительности действия: функции делятся на постоянные (функция охраны прав и свобод человека и гражданина, функция обеспечения правопорядка, экономическая функция, функция налогообложения, функция социальной защиты, экологическая функция, культурная функция и др.) и временные (функция устранения последствий глобальных стихийных бедствий и катаклизмов, восстановление разрушенного хозяйства в послевоенный период).

Критерий для данной классификации - «действие во времени» - был впервые предложен Н.В. Черноголовкиным^[79], по мнению которого постоянные функции - это такие направления деятельности государства, которые осуществляются на всем протяжении его существования, тогда как временные функции - это направления деятельности государства, осуществляемые на определенном историческом этапе^[80].

Данное обоснование применимо и в современных условиях, оно используется в юридической литературе в большей степени при изучении функций государства, существующего в конкретных историко-политических условиях, но нуждается, с нашей точки зрения, в некоторых пояснениях.

Полагаем, что классификация функций государства на постоянные и временные является достаточно условным методологическим приемом, не отражающим в полной мере закономерности функционирования государства, если последнее рассматривается в его непрерывном историческом развитии. Например, функция защиты от внешней агрессии, выполнявшаяся государством и его народом в период с 1941 по 1945 г.^[81] в конкретный исторический период существования Советского государства была постоянной, а применимо к самому Советскому государству, как организации политической власти на определенной территории, - временной.

Если же вообще рассматривать государство как постоянно развивающуюся систему, то изменению подвергаются и цели, задачи и функциональная составляющая системы; поэтому предлагаем рассматривать постоянное и временное в функциях государства применительно к конкретному этапу его исторического развития.

Представив в самом общем виде классификацию функций государства и свою точку зрения на основные подходы к ней, перейдем к рассмотрению места демографической функции в системе функций российского государства.

Вначале заметим, что в современных демократических государствах, к которым без сомнения относится и Россия, смысл в делении функций на основные, выражающие классовую сущность, и неосновные, вытекающие из необходимости осуществления общих дел^[82], утрачивается. Внутренние функции как стратегические, кардинальные направления деятельности являются основными и одновременно все они вытекают из природы общих дел, ориентированы на снятие противоречий, конфликтов, отыскание равновесия и благополучия общества.

Конкретизации в данном случае подлежит лишь «набор» внутренних функций Российского государства. Это, согласно сложившейся в юридической науке традиции, экономическая, социальная, политическая, правоохранительная (охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, правопорядка и всех форм собственности), экологическая.

Относительно демографической функции Российского государства часть ученых ограничивается лишь упоминанием об одноименной деятельности государства в социальной сфере (в рамках социальной функции)^[83] и констатацией необходимости пересмотра устаревшей,

доставшейся современной российской юридической науке от советской, классификации функций государства^[84].

Вместе с тем, справедливости ради следует отметить и те исследования, в которых речь идет о существовании самостоятельной демографической функции государства. Так, Г.А. Борисов и Е.Е. Тонков, конкретизируя «набор» внутренних функций государства, их субординационный ряд выстраивают следующим образом: функция всемерного обеспечения реализации основных прав и свобод человека и гражданина; социальная функция; функция экономического регулирования; функция упрочения режима законности и укрепления правопорядка; экологическая функция; демографическая функция^[85] (курсив наш - авт.), однако данная функции лишь именуется, но фактически не рассматривается. В другом случае, В.Н. Протасов, раскрывая содержание глобальных функций государства (как направлений деятельности государства, необходимых для решения общепланетарных проблем), в ряду последних выделяет функцию «решения демографических, сырьевых и энергетических проблем»^[86] (по существу, называется демографическая функция -авт.).

С нашей точки зрения, на современном этапе развития Российского государства есть все объективные предпосылки и условия выделения демографической функции в качестве самостоятельного стратегического направления деятельности государства, ориентированного на потребности формирующегося гражданского общества и вызовы времени (депопуляция населения, кризис семьи, падение рождаемости, рост смертности на фоне экономических кризисов и т.д.).

Это направление государственной деятельности формируется по сущности и содержанию именно как функция государства, поскольку:

- приобретает общегосударственное значение, о чем, например, свидетельствует выработка государственной политики в демографической сфере (Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»); указание на нее в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ в качестве стратегического направления развития Российского государства; постановка целей, задач, сосредоточение ресурсов (управленческих, административных, материальных, финансовых) на их реализацию;

- решение поставленных в сфере демографии задач призвано обеспечить получение результата, удовлетворяющего интересы и потребности всего общества.

Наряду с этим, содержание демографической деятельности государства, как уже отмечалось ранее, не вписывается в объем социальной функции государства, в рамках которой в демографической сфере перед государством стоит важная управленческая задача - поддерживать определенные пропорции между населением, ресурсами и окружающей средой^[87]. Как известно, социальная функция в большей степени направлена на обеспечение достойных условий существования для каждого человека, создания равных и справедливых возможностей для развития личности^[88].

Реализация социальной функции государства - это обеспечение сотрудничества различных слоев общества, реализация принципа социальной справедливости, защита интересов тех категорий граждан, которые в силу объективных причин не могут самостоятельно обеспечить достойный уровень жизни, поддержка жилищного строительства, здравоохранения, системы общественного транспорта¹.

В отличие от социальной, демографическая функция имеет свою сферу реализации:

а) сохранение высокого/низкого уровня естественного воспроизводства населения в странах с низким/высоким уровнем рождаемости;

б) сокращение уровня смертности граждан, прежде всего в трудоспособном возрасте;

в) сокращение уровня материнской и младенческой смертности, укрепление репродуктивного здоровья населения, здоровья детей и подростков;

г) укрепление института семьи, возрождение и сохранение духовно­нравственных традиций семейных отношений;

д) регулирование внутренней и внешней миграции, привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально­экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации

и интеграции, преодоление сложившихся негативных тенденций демографического развития и т. п.

Данные направления деятельности государства в демографической сфере свидетельствуют о комплексном характере анализируемого направления и необходимости его выделения в качестве самостоятельного феномена.

Еще одним доказательством необходимости обособления демографической деятельности (политики государства) в самостоятельную государственную функцию является тот факт (нелишне сказать, что факты - лучшие доказательства, они и прекращают спор), что на протяжении всего периода существования государства демографическая сфера всегда входила в орбиту государственно-правового регулирования в той или иной мере, в зависимости от конкретно-исторических условий, о чем речь пойдет в следующей главе нашего исследования.

По итогам проведенного исследования демографической функции как самостоятельной функции государства можно сделать следующие основные выводы:

1. В юридической науке, несмотря на наличие значительного количества работ по отдельным аспектам демографической сферы, нет единства мнений относительно понятия, сущности, содержания, целей, механизма реализации демографической функции; практически на не выделяется в качестве автономной (самостоятельной) деятельности. Достаточно часто наблюдается смешение понятий социальной, миграционной, демографической и семейной политики, что является причиной дублирования функций различных звеньев управленческой системы и, как следствие, неэффективности всей государственной деятельности в данном направлении в целом.

2. Функции государства и государственная политика - понятия соотносимые, взаимосвязанные и взаимообусловленные, но не тождественные. Функции государства, как объективно обусловленные

природой и социальным назначением государства основные направления его деятельности, имеют определяющее значение по отношению к государственной политике, служат основой ее формирования и практического осуществления в тех или иных сферах общественных отношений (в том числе и демографической). Политика, как субъективный фактор, способна оказывать существенное позитивное или негативное воздействие на осуществление функций государства. Она, в решающей степени, определяет общую направленность деятельности государства по осуществлению тех или иных функций (цели, задачи, приоритеты), а также ее методы, формы, средства. Следовательно, демографическая политика выступает способом реализации демографической функции государства, а демографическая функция государства, в свою очередь, служит основой (источником) демографической государственно-правовой политики.

3. Функции государства есть законодательно регламентированные основные направления деятельности государства, осуществляемые в основных сферах общественных отношений, обусловленные целями и задачами государства, в которых выражается его сущность и социальное назначение.

4. В юридической науке на монографическом уровне учеными термин «демографическая функция государства» не выделяется, он отсутствует как понятие, в научный оборот не введен. В то же время теории права и государства знакомо понятие «демографическая функция права», она занимает свое относительно самостоятельное, автономное место в системе правовых функций. Это обусловлено характером тех задач, которые решаются с помощью данной функции: управление демографическими процессами, регулирование режима воспроизводства и численности населения, его социального и национального состава и других.

Следовательно, функции государства и права взаимосвязаны и взаимообусловлены, если имеется демографическая функция права, то есть

объективные предпосылки для того, чтобы вести речь о существовании и демографической функции государства.

5. На современном этапе развития Российского государства оправданно выделить демографическую функцию в качестве самостоятельного стратегического направления деятельности государства, ориентированного на потребности формирующегося гражданского общества и вызовы времени (депопуляция населения, кризис семьи, падение рождаемости, рост смертности на фоне экономических кризисов и т.д.). Это направление государственной деятельности формируется по сущности и содержанию именно как функция государства, поскольку: приобретает

общегосударственное значение, о чем, например, свидетельствует выработка государственной политики в демографической сфере (Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»); указание на нее в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ в качестве стратегического направления развития Российского государства; постановка целей, задач, сосредоточение ресурсов (управленческих, административных, материальных, финансовых) на их реализацию; решение поставленных задач призвано обеспечить получение результата, удовлетворяющего интересы и потребности всего общества.