Контроль за деятельностью Комиссии и институт ответственности

По мере эволюции институтов Европейских сообществ и Европейского Союза наблюдается тенденция к расширению форм публичного контроля за деятельностью Европейской комиссии. Наиболее подробно регламентирован учредительными актами и нормами вторичного права парламентский контроль за деятельностью Комиссии.

Традиционной формой контроля и информирования парламента о деятельности администрации является право депутатского запроса. Наиболее известны из них устный и письменный вопросы, к которым примыкает в ряде стран интерпелляция. Соответствующие формы контроля за деятельностью Комиссии практикуются и в ЕС. Порядок подачи вопросов и их рассмотрение регулируется Регламентом Европейского парламента (в частности, ст.ст. 42, 43, и 44)\

Вопросы, которые одобрены Конференцией Председателей^{[68] [69], сообщаются непосредственно Комиссии и должны быть переданы ей не позднее чем за 1 неделю до их рассмотрения на заседании Парламента. Один из авторов рассматриваемого вопроса имеет право на устное выступление, обосновывающее заданный вопрос, длительностью не более 5 минут. Ответ, даваемый от имени Комиссии, носит устный характер и по времени специально не регламентируется. Действующие нормативные акты, в частности, регламент Парламента, допускают возможность внесения резолюции по содержанию полученного ответа.}

Решение о рассмотрении такой резолюции выносится самими парламентариями. Практика работы Европейского парламента показывает, что в большинстве случаев устные вопросы, вносимые депутатами, касаются, как правило, второстепенных тем. Они не привлекают особого внимания парламентариев, зал нередко остается почти совершенно пустым, а заседания не освещаются средствами массовой информации.

возможно также по решению Конференции Председателей проведение специального часа «вопросов и ответов», в ходе которого рассматриваются вопросы особой важности. Эти вопросы также подаются в письменном виде на имя Председателя, который и решает вопрос об их включении в повестку дня.

Несколько более обстоятельный характер носят письменные вопросы, задаваемые депутатами, в этом случае право задать такой вопрос предоставляется всем депутатам Европейского парламента (а не группе, как это имеет место при устном вопросе). Вопросы направляются Председателем Парламента Комиссии, которая обязана дать письменный ответ в предусмотренные сроки. В случае если вопрос, поданный депутатом, объявлен срочным, то ответ должен быть дан в течение трех недель, если такая срочность не установлена или отсутствует (каждый депутат может воспользоваться срочной процедурой не более одного раза за сессию), то в этом случае ответ дается в течение шести недель. Вопрос и ответ на него публикуются в Официальном вестнике Европейского Союза.

Устные и письменные вопросы, задаваемые депутатами, относятся к категории информационных запросов. Путем их использования Парламент заставляет Комиссию (как равно и Совет) представлять интересующую парламентариев информацию. Такого рода вопросы и ответы не могут влечь за собой принятие резолюции об одобрении или неодобрении деятельности Комиссии. Это значит, что институт интерпелляции, существующий во многих государствах-членах ЕС, в рамках Европейского парламента не применяется. Тем не менее, регламент Парламента вводит еще одну процедуру, которая в какой-то мере сближает ее с практикой интерпелляции в национальных парламентах. Дело в том, что в случаях, если принят к рассмотрению срочный, актуальный и особой важности вопрос, внесенный депутатами, то соответственно по просьбе одной из политических групп или не менее чем 32 депутатов может быть проведена дискуссия по поднятой проблеме.

В силу постановлений, содержащихся в нормативно-правовых актах ЕС, Комиссия обязана ежегодно представлять Парламенту годичный отчет о деятельности Сообществ, а равно специальный Доклад о применении права ЕС в государствах-членах. Доклад об итогах деятельности Европейских сообществ за прошедший год передается на изучение постоянным парламентским комиссиям. Заключение каждой из постоянных комиссий докладываются затем на пленарном заседании Парламента. Примерно та же процедура применяется и при изучении Доклада о применении права. В этом случае, однако, доклад передается на изучение только тем комиссиям, которые непосредственно связаны с рассматриваемой проблематикой. И в этом случае итогом является обсуждение вопроса на пленарном заседании Парламента. Принятые по итогам обсуждения документы (заключения, резолюции) направляются Комиссии, Совету и правительствам государств-членов.

Европейская комиссия сама может выступать инициатором обсуждения в Евро парламенте вопросов, затрагивающих ее деятельность. Причины тому могут быть самые разные. Пожалуй, главная из них состоит в стремлении Еврокомиссии придать намечаемым ею проектам и актам максимальную легитимность, которая основывается на поддержке Европейского парламента. Члены Комиссии (как равно и члены Совета или Европейского Совета) могут в любое время просить Председателя Парламента предоставить им слово для специального заявления. В этой просьбе им не может быть отказано. Председатель Парламента только решает вопрос о времени, которое будет отведено для заслушивания такого заявления. Причем в этом случае может быть принято либо решение о всестороннем и глубоком обсуждении, либо кратком обсуждении заявления в течение не более 30 минут путем постановки кратких и точных вопросов со стороны депутатов. Такого рода обсуждение может повлечь за собой принятие резолюции, проект которой вносит либо парламентская комиссия, либо политическая группа, либо не менее 32 депутатов. Вносимые в этом случае резолюции ставятся на голосование в течение того же дня, когда состоялись соответствующие дебаты.

Помимо заявлений, которые делаются по инициативе самой Комиссии, возможна также постановка вопроса по инициативе Парламента. В этом случае Председатель Парламента после консультации с Конференцией председателей может пригласить Председателя Комиссии, члена Комиссии, ответственного за связи с Парламентом или по соглашению с Комиссией иного ее члена выступить с заявлением перед Парламентом. Чаще всего речь идет о просьбе Парламента проинформировать его о решениях, принятых Комиссией на последнем заседании, и дать в случае необходимости соответствующие пояснения. Такого рода заявление со стороны Комиссии может сопровождаться дискуссией, но весьма ограниченной по времени (она не должна превышать 30 минут), причем регламент требует, чтобы вопросы, которые задавались в ходе этой дискуссии, были краткими и точными.

Одной из самых действенных форм контроля за исполнительной властью в национальных государствах принято считать постановку вопроса о доверии правительству. Договор о ЕС также содержит постановления, предусматривающие возможность выражения недоверия Европейской комиссии. Ни учредительные акты, ни акты вторичного права не устанавливают жестко основания для внесения резолюции порицания. Они по общему правилу ограничиваются указанием на определенные процедурные аспекты внесения проекта резолюции и ее

по

рассмотрения. В соответствии с этими правилами резолюция порицания Комиссии может быть внесена группой, составляющей не менее десятой части всех членов списочного состава Европейского парламента. Единственное указание по существу сводится к формулировке, согласно которой эта резолюция должна находится «в связи с деятельностью Комиссии». Резолюция должна носить мотивированный характер и излагать причины, влекущие за собой необходимость замены Комиссии. Текст вынесенной резолюции передается Председателем Парламента непосредственно самой Комиссии. Дебаты по поводу этого проекта могут иметь место не ранее, чем через 24 часа после сообщения о ее внесении. Голосование по проекту проводится не ранее чем через 48 часов после открытия дебатов. Голосование является открытым. Применяется процедура поименного голосования. Резолюция порицания считается принятой, если за ее утверждение проголосовало 2/3 участвующих в голосовании депутатов и при условии, что они составляют большинство депутатов. Требование такого "двойного" большинства может лишь усложнить принятие резолюции порицания.

Согласно действующему учредительному договору, в случае принятия резолюции порицания Европейская комиссия должна коллективно уйти в отставку. Договор предусматривает, что члены Комиссии должны продолжать исполнение своих обязанностей до тех пор, пока не будет сформирован новый состав Комиссии, и эта последняя не приступит к исполнению своих обязанностей. При замене Комиссии действует общее правило, в соответствии с которым, вакансия замещается на оставшийся срок полномочий.

Ill

в порядке исключения это правило было пересмотрено, однако, последующие учредительные акты такого рода изменения не содержат.

В связи с формулой, которая приведена в учредительном акте о замещении на оставшийся срок полномочий, профессор Т.К.Хартли высказывает мнение, что при сравнительно небольшом сроке, оставшемся для замещения вполне может статься, что решение Парламента практически не приведет к замене Комиссии. В этом случае, если не будут назначены новые члены, не будет сформирована новая Комиссия, сроки формирования которой не определены, Комиссия, даже получившая вотум недоверия, может продолжить свою работу в прежнем составе вплоть до истечения срока ее полномочий. То же самое, по его мнению, будет иметь место, если Парламент не утвердит предложенный Советом новый состав Комиссии, особенно, если он не будет практически отличаться от того, который получил вотум недоверия. «Комиссия может выполнять свои обязанности, - пишет Т.К.Хартли - сколь угодно долго. В результате это полномочие имеет ограниченное значение и реально пока не использовалось, частично потому, что Комиссия и Парламент являются самыми проевропейскими из всех политических институтов и обычно действуют вместе»^[70]. За период, прошедший после выхода книги британского профессора, появились некоторые новые фактические обстоятельства, которые позволяют говорить о том, что угроза выражения недоверия может тем не менее оказать весьма существенное воздействие. Это подтверждает, в частности, кризис, возникший в 1999 году, в связи с выявившимися упущениями в работе Комиссии. Для проведения проверки этих обвинений Парламент принял решение создать специальный комитет из независимых экспертов. Не дожидаясь принятия формального решения, шансы на одобрение которого были более чем велики, Комиссия

коллективно подала в отставку¹. Эти события свидетельствуют о том, что хотя институт парламентской ответственности Комиссии в данном конкретном случае не был приведен в действие, тем не менее, реальность угрозы принятия резолюции порицания оказала определенное воздействие на судьбу Европейской комиссии. Угроза вотума недоверия - одно из сравнительно действенных средств, позволяющих осуществлять контроль или, во всяком случае, создавать угрозу применения реальных контрольных мер в связи с деятельностью Комиссии со стороны Парламента.