2.1. Юридична характеристика і співставлення правового положення органів місцевої міліції з органами внутрішніх справ

Одним із напрямів правового регулювання є реалізація правоохоронної функції держави. Держава реалізує свої функції через певну систему органів, які здійснюють діяльність з метою виконання покладених на них завдань.

Правоохоронна система – це державно-правовий механізм реалізації правоохоронної функції [158, с. 6]. Складовою частиною державно-правового механізму правоохоронної функції є механізм адміністративно-правового регулювання діяльності правоохоронних суб’єктів. До цих суб’єктів відносяться правоохоронні органи, серед яких важливе місце займають органи внутрішніх справ.

Правоохоронну систему можна розглядати як компонент найбільшої суб’єктивно-об’єктивної системи – суспільства, яке прагне до досягнення певної мети (виживання, прискорений розвиток тощо). Кожен компонент правоохоронної системи має свої завдання, і функціонування всіх компонентів системи, є засобом досягнення спільної мети [159, с. 303].

Центральним органом управління в правоохоронній системі є Міністерство внутрішніх справ України. П.Б. Коптєв визначає систему МВС України як “сукупність органів, підрозділів і служб та їх працівників, що виконують завдання з охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, охорони прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, боротьби з правопорушеннями, виконують інші функції, у тому числі і забезпечувального характеру (фінансового, матеріального, медичного тощо)” [160, с. 77].

В Україні система МВС ототожнюється з міліцією (крім міліції систему доповнюють лише внутрішні війська та підрозділи забезпечення). Тому, на сьогоднішній день, інститут місцевої міліції став одним з наріжних каменів процесу реформування ОВС.

Переосмислення соціальної функції “силового органу” стало об’єктивною реальністю та знайшло своє правове закріплення в цілому ряді правових актів.

Правовим підґрунтям укріплення правопорядку на місцевому рівні є Конституція України, Закони України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, рішення місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування з питань охорони громадського порядку, правові рішення громадських об’єднань.

Указ Президента України “Про утворення місцевої міліції” [71] визначив окремий напрям реформи системи МВС України. Передбачалося, що реформування правового статусу ОВС в Україні мало здійснюватися у тісному взаємозв’язку з оновленням конституційного, адміністративного та фінансово-правового статусу органів місцевого самоврядування. Звичайно, адміністративна реформа здійснюється і в сучасних умовах, але на сьогодні не досягла очікуваних результатів через відсутність політичної волі щодо послідовного та глибокого реформування в т.ч. правоохоронних органів. В зв’язку з цим реформа системи МВС назріла навіть за умов незавершених адміністративно-територіальної, фінансової, податкової та інших реформ. Кроком до цього стало створення місцевої міліції. Але невирішені проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності ОММ створюють враження, що держава не знає що з ними робити.

Запровадження інституту місцевої міліції, не означало виведення її з-під юрисдикції МВС України. Наголос було зроблено на оновлення механізмів матеріально-фінансового забезпечення, взаємодії з органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Важливим аспектом реформування органів внутрішніх справ стало те, що місцева міліція має утримуватися за рахунок коштів місцевого бюджету.

Розвиваючи ініціативу Президента України щодо утворення місцевої міліції, народними депутатами було розроблено ряд цікавих законодавчих ініціатив щодо правового регулювання статусу органів місцевої міліції [161-164].^[2] Специфіка предмету правового регулювання зазначених законопроектів сприяла тому, що Верховна Рада України так і не зуміла прийняти відповідний закон про місцеву міліцію, а більшість законодавчих новел і надалі залишилися предметом парламентських дебатів.

Правовою основою для реформування міліції став Закон України від 4 березня 2004 р. “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” [74]. Завдяки ньому Закон України “Про міліцію” було доповнено статтею 7-1 “Місцева міліція”, яка визначила процесуальний порядок утворення місцевої міліції, її завдання та систему організаційно-правових внутрішньоструктурних відносин.

У подальшому, зміст цієї статті зумовив перегляд окремих положень Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Зокрема, стаття 26 цього Закону передбачила право міських рад на створення, згідно з законом, міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету і могла б виконувати завдання щодо охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки.

Окрім вище зазначеного, стаття 7-1 Закону України “Про міліцію” визначила на основі яких структурних підрозділів формується місцева міліція. Відтепер до її складу мають входити підрозділи дорожньо-патрульної служби, патрульно-постової служби міліції, служби дільничних інспекторів міліції, а також приймальники-розподільники для неповнолітніх, приймальники-розподільники для осіб затриманих за бродяжництво, спеціальні приймальники для осіб підданих адміністративному арешту. Закон передбачає, що до складу місцевої міліції можуть входити й інші підрозділи.

Проте, невдовзі ст. 73 Закону України “Про Державний бюджет України на 2005 рік” [165] припинила дію вищезазначеного законодавчого акта. Наказом МВС України за № 29 від 13 січня 2005 року було ліквідовано підрозділи організації діяльності місцевої міліції [166]. Ці заходи призупинили поступальний розвиток процесу формування підрозділів місцевої міліції. В подальшому законодавство про Державний бюджет на 2006-2008 роки теж не дозволило впроваджувати в життя практику створення підрозділів місцевої міліції [167-169]. Це знову доводить той факт, що сучасний стан адміністративно-правового регулювання статусу ОММ є недосконалим і не дозволяє належним чином реалізувати наявні правові положення.

Практичний досвід функціонування місцевої міліції, яка була створена в експериментальному порядку в деяких містах України, дозволяє говорити, що ці органи лише утримуються за кошти місцевого самоврядування, а підпорядковуються по вертикалі МВС України. Отже, запровадивши поняття “міліція” та “місцева міліція”, законодавець не розмежував їх правову природу.

Таблиця 2.1

Порівняльна таблиця структури місцевої міліції, визначеної в нормативно-правових актах

Кардинально новий підхід у тлумаченні поняття “міліція місцевого самоврядування” пропонувався у проекті депутатів В.

Таке бачення статусу місцевої міліції має протиріччя із Законом “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” [74]. Крім цього, на наш погляд, в зв’язку з переосмисленням сутності органів місцевої міліції, недоцільним є використання у визначенні її поняття терміну “озброєний”.

Ще однією з причин, чому на сьогодні ще не створено органи місцевої міліції, на наш погляд, є процес пошуку достатньої кількості коштів на державне фінансування органів МВС. Зміст ст. 2 Закону України “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ” визначає загальну чисельність МВС України (за винятком чисельності внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ України, що визначається статтею 3 цього Закону) у кількості 324400 осіб, у тому числі 240200 осіб рядового і начальницького складу. За рахунок Державного бюджету України утримуються 190500 працівників органів внутрішніх справ [72]. Тобто держава здійснює планомірний процес скорочення штатної чисельності службовців МВС України.

Фінансування місцевої міліції здійснюється у частині виконання повноважень органів місцевого самоврядування із відповідного місцевого бюджету, щодо повноважень, делегованих державою – із Державного бюджету України. Таким чином, матеріально-технічне забезпечення здійснюється паралельно місцевим та Державним бюджетом України.

З положень статті 119 Конституції України випливає, що органи місцевого самоуправління мають право самостійно здійснювати охорону громадського порядку.

Проте, сучасне нормативно-правове регулювання питання фінансування та матеріально-технічного забезпечення місцевої міліції не дає змоги вирішити ці проблеми.

Повноцінне місцеве самоврядування має задовольняти потреби населення в належному громадському порядку. Проте, механізм реалізації конституційного права органів місцевого самоврядування на самостійне здійснення охорони громадського порядку не має закріплення на законодавчому рівні. Насамперед, це стосується проблеми підпорядкування. На даний момент основну роль в охороні громадського порядку на місцевому рівні відіграє міліція громадської безпеки міських, районних відділів внутрішніх справ, яка, відповідно до Закону України “Про міліцію” є складовою частиною та підпорядковується МВС України.

Представники органів місцевої влади виступають за те, щоб місцева міліція підпорядковувалася керівництву місцевої влади, небезпідставно мотивуючи це тим, що приналежність міліції системі органів виконавчої влади значно обмежує повноваження органів місцевого самоврядування в організації та забезпеченні охорони громадського порядку, позбавляє їх можливості організовувати діяльність місцевої міліції, а також дає підстави знімати з себе відповідальність за стан правопорядку на місцях. Централізована структурна побудова системи МВС України фактично ігнорує наявність однієї з конституційних форм організації публічної влади – місцевого самоврядування. Ця позиція була оприлюднена у Рішенні правління Асоціації міст України від 14.02.2001 року “Про Указ Президента України “Про місцеву міліцію” [170].

Інша точка зору на зазначену проблему, яка лежить в основі змін, викладених у ст. 7-1 Закону України “Про міліцію”, полягає в тому, щоб створювати міліцію місцевого самоврядування на базі вже існуючих підрозділів міліції, тобто дорожньо-патрульної служби, патрульної служби міліції, служби дільничних інспекторів, спецустанов МВС тощо. До того ж, місцева міліція перебуває під контролем прокуратури, суду, внутрішньої безпеки, що повинно усувати можливість проявів корупції та зловживань. Ця позиція базується на думці, що підпорядкування міліції органам місцевого самоврядування може призвести до того, що вони не будуть в змозі утримувати сили охорони громадського порядку та до неминучої появи “кишенькового” органу, який повністю залежатиме від голови місцевої ради. А це, в свою чергу, потягне за собою дублювання функцій та виникнення конфліктів, особливо, якщо це стосуватиметься взаємодії міліції з іншими правоохоронними підрозділами на міжрегіональному рівні.

Для вирішення цього спірного питання існує кілька шляхів. З одного боку, через розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо управління місцевою міліцією, яка утримуватиметься за рахунок місцевих бюджетів. З іншого, шляхом передачі частини підрозділів міліції громадської безпеки в органи місцевого самоврядування з поетапним формуванням місцевої поліції поза системою МВС.

З цього приводу О.В. Негодченко вважає, що розвиток органів внутрішніх справ має базуватися на таких основних принципах:

- єдність системи МВС України, її максимальна економічність, простота і гнучкість структурної побудови;

- першочергове забезпечення діяльності й розвитку низових ланок органів внутрішніх справ як системи МВС України;

- наступність, поетапність та гласність у здійсненні всіх перетворень, недопущення (або мінімізація) можливих утисків законних інтересів працівників органів внутрішніх справ [171, с. 169].

С.В. Лихачов та Г.А. Данильченко, зважаючи на складність процесу реорганізації міліції, вважають за доцільне здійснити поетапний перехід до повноцінної двоступеневої системи (республіканський і місцевий рівні) в період з 2006 по 2013 рр. На першому етапі передбачається:

- створення Координаційних Рад при обласних держадміністраціях із залученням представників УМВС України в областях, науковців та представників громадськості для вироблення Програм створення місцевих міліцій на рівні регіонів з урахуванням особливостей економічного та соціального їх розвитку;

- переведення фінансування підрозділів місцевої міліції з державного до місцевих бюджетів;

- початок перепідготовки кадрів для місцевої міліції на базі навчальних закладів МВС України;

- організація часткового переходу служби дільничних інспекторів, патрульно-постової служби міліції, ДПС, приймальників-розподільників до місцевої міліції в системі МВС України (до 50 %).

Другий етап передбачає:

- створення організаційної структури та системи матеріально-технічного забезпечення місцевої міліції;

- переведення служби дільничних інспекторів, патрульно-постової служби міліції, ДПС, приймальників-розподільників та спецприймальників до місцевої міліції в системі МВС України (до 70 %).

Третій етап передбачає:

- створення кадрового резерву та системи професійної підготовки працівників місцевої міліції;

- забезпечення повного фінансування потреб місцевої міліції за рахунок місцевих бюджетів;

- переведення місцевої міліції до нової управлінської моделі (100 %) [116, с. 112].

Погоджуючись в цілому з необхідністю поетапного процесу формування місцевої міліції, ми частково не згідні з позицією С.В. Лихачова та Г.А. Данильченка, оскільки вважаємо, що:

- процес створення місцевої міліції на рівні регіонів можливий (на першому етапі) лише за умов державного фінансування;

- процес часткового переходу служб МГБ, за умов фінансування з бюджетів органів місцевого самоврядування, не може обчислюватись у відсотковому відношенні, оскільки держава не може нав’язувати місцевим громадам обов’язку організації ОГП та фінансування витрат на правоохоронну діяльність, а повинна лише задовольняти реалізацію конституційного права цих громад;

- процес формування місцевої міліції повинен починатись з ініціативи місцевого населення;

- у зазначених етапах не враховано комплексного підходу до реформування систем державного управління і місцевого самоврядування.

Тому, на наш погляд, на першому етапі процесу формування місцевої міліції в Україні необхідно здійснити:

- реформування галузі внутрішніх справ через розширення її змісту та зміну системи правоохоронних органів, шляхом прийняття відповідних законів України та підзаконних нормативно-правових актів;

- розмежування функцій органів внутрішніх справ, з метою уникнення дублювань повноважень та сфери їх компетенції (зокрема, розмежування функцій між місцевою міліцією та міліцією громадської безпеки);

- утворення, на базі підрозділів служб дільничних інспекторів міліції, патрульної та дорожньо-патрульної служб, спецприймальників, приймальників-розподільників та інших служб органів місцевої міліції, які фінансувалась би за рахунок коштів Державного бюджету України;

- налагодження взаємодії та координації між всіма органами внутрішніх справ за новою системою, шляхом напрацювання галузевої нормативно-правової бази, на підставі досвіду функціонування;

- створення можливості переведення окремих органів місцевої міліції, за умов фінансової, матеріально-технічної спроможності ОМС та за їх рішенням, на фінансування, за рахунок коштів місцевих бюджетів;

- розширення повноважень місцевої влади та виведення ОММ з прямого підпорядкування начальнику регіонального управління, із залишенням місцевої міліції в системі МВС України.

На другому етапі необхідно провести адміністративно-територіальну, бюджетну, податкову та інші реформи в Україні, зі зміщенням акцентів на зростання ролі місцевого самоврядування та розширення кола повноважень його органів.

На третьому етапі необхідно завершити формування поліції місцевого самоврядування в системі ОМС та передати функції охорони громадського порядку на місця.

Слід зауважити, що наше дослідження спрямоване, насамперед, на реалізацію першого етапу реформування та вирішення проблем адміністративно-правового регулювання діяльності ОММ. На цьому етапі мова не повинна йти лише про механічне підпорядкування органів місцевої міліції органам місцевого самоврядування. В ситуації, яка склалася, очевидно, що для реалізації конституційного права ОМС на самостійне здійснення охорони громадського порядку необхідні додаткові організаційно-практичні заходи, які включали б розробку дієвої правової бази, визначення статусу працівників місцевої міліції, вирішення кадрового, матеріального та фінансового їх забезпечення, інших напрямів реформування всіх органів, що здійснюють правоохоронну функцію. Насамперед, для цього необхідно визначитись із правовим положення органів місцевої міліції, їх завданнями та функціями.

Сьогодні, об’єм завдань органів міліції визначається Законом України “Про міліцію”. Так, відповідно до статті 2 цього Закону, основними завданнями міліції є: “забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків” [3].

Концепція реформування системи Міністерства внутрішніх справ України визначає, що головним завданням системи МВС України є забезпечення внутрішнього правопорядку в державі, яке передбачає виконання органами внутрішніх справ ряду функцій, серед яких основними в діяльності ОММ є:

- виявлення, припинення, розкриття і попередження злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;

- забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів;

- охорона і забезпечення громадського порядку та громадської безпеки;

- нагляд за особами з антисоціальною поведінкою, які перебувають на обліку;

- забезпечення безпеки дорожнього руху;

- участь у поданні соціально-правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам у виконанні покладених на них законом обов’язків тощо [8].

Концепція певною мірою асимілює поняття основних завдань та основних функцій, в зв’язку з необхідністю розширення системи ОВС. Проте, на нашу думку, цей перелік не є повним. Наприклад, він не відображає окремих функцій внутрішніх військ. Хоча внутрішні війська створюються, насамперед, для підтримання громадського порядку, вони виконують й інші, передбачені законодавством, спеціальні функції [172]. На думку М.В. Корнієнка: “…найбільше їм підходить назва “Сили оперативного або швидкого реагування” [173, с. 7].

У 2004 році, з прийняттям змін до Закону України “Про міліцію”, окреслено відносно вузьке коло завдань, виконання яких покладається на місцеву міліцію. До них віднесено: забезпечення захисту життя, здоров’я, прав, свобод і законних інтересів громадян та охорони громадського порядку на відповідній території [74].

Серед завдань місцевої міліції, перелічених вище, нема жодного, яке б вирізняло її від звичайної (загальнодержавної) міліції. На жаль, в законі так і не одержали закріплення суто самоврядні функції місцевої міліції, як-то примусове виконання рішень органів місцевого самоврядування, охорона органів та посадових осіб місцевого самоврядування, підтримання правопорядку під час здійснення місцевих форм безпосередньої демократії (як-то місцеві вибори, референдуми, збори членів територіальної громади, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо) [174].

Нове розуміння завдань місцевої міліції було закладене в проектах законів про місцеву міліцію. Наприклад, перелік завдань, окреслений проектом Закону України “Про міліцію місцевого самоврядування міста” внесений народними депутатами України: В.Д. Бондаренком, Ю.А. Кармазіним та іншими, крім основних, визначав такі завдання міліції місцевого самоврядування, як: охорона підприємств, установ та організацій, а також квартир громадян на договірній основі; забезпечення громадського порядку при здійсненні контролю за додержанням правил санітарії та благоустрою; охорона державних символів, символів територіальної громади та пам’яток культури; забезпечення в межах визначених повноважень виконання загальнообов’язкових рішень органів місцевого самоврядування з питань охорони громадського порядку і правил торгівлі та громадського харчування; забезпечення в порядку, встановленому законодавством, безпеки посадових осіб органів місцевого самоврядування; забезпечення громадського порядку при проведенні карантинних заходів під час епідемій та епізоотій; у межах своїх повноважень прийняття участі у забезпеченні військового та надзвичайного стану; сприяння установам, що надають допомогу безпритульним, жебракам, іншим особам, що потребують соціального захисту з боку публічної влади; сприяння органам внутрішніх справ у виконанні покладених на них законодавством завдань [175].

Отже, як бачимо, необхідність законодавчого закріплення нового кола завдань, обумовлює потребу у визначенні нових правоохоронних функцій держави, функцій органів внутрішніх справ, міліції та місцевої міліції, вдосконалення чинних механізмів правозастосування.

Проте, слід звернути увагу на те, що функції держави не можна ототожнювати з функціями її окремих органів, які є частиною апарату держави і відбиваються у компетенції, предметі ведення, правах і обов’язках (повноваженнях), закріплених за ними [123, с. 47].

Цікавою позицією є перелік правоохоронних функцій, який запропоновано М.І. Мельником та М.І. Хавронюком, які розподіляють усі правоохоронні функції на головні, другорядні та допоміжні.

До головних правоохоронних функцій відносять: профілактичну (профілактика правопорушень, які тягнуть за собою юридичну відповідальність у сфері публічного права); захисну (захист життя, здоров’я, прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб); охорони громадського порядку, громадської безпеки і власності; оперативно-розшукову; розслідування злочинів; судового розгляду справ; розгляду справ про адміністративні правопорушення; розгляду справ про фінансові та адміністративно-господарські правопорушення (іншими словами, розгляд справ про адміністративні правопорушення вчинені юридичними особами або громадянами-підприємцями); виконання вироків, рішень, ухвал і постанов органів дізнання і досудового слідства та прокурорів.

До другорядних та допоміжних функцій відносяться: контрольна (наглядова); дозвільна (надання дозволів на здійснення певної підприємницької діяльності, у тому числі підприємницької, або вчинення певних дій); правороз’яснювальна (у тому числі функція подання правової допомоги); аналітична та/або методична; інформаційна (інформування інших державних органів, у тому числі правоохоронних); нормотворча (з правом видання актів міжвідомчого характеру; координаційна [176, с. 14].

З числа функцій держави по забезпеченню правопорядку необхідно виокремити функції міліції. Наразі ці функції визначені Законом України “Про міліцію” як: адміністративна; оперативно-розшукова; кримінально-процесуальна; профілактична; виконавча; охоронна [3].

Щодо діяльності підрозділів міліції громадської безпеки, на базі яких буде формуватись місцева міліція, то у її складі служба охорони громадського порядку має спеціальні завдання, що характеризують її діяльність як наглядову у всіх встановлених законом правових формах і здійснювану відповідними методами [177, с. 11].

На нашу думку, органом міліції слід вважати спеціальний уповноважений орган внутрішніх справ, на який покладено міліцейські (поліцейські) функції. Вони є суттєво вужчими від функцій державного управління в галузі внутрішніх справ. Крім цього, підрозділи міліції є основною частиною органів внутрішніх справ, через яку держава здійснює управління громадським порядком.

Існуючий перелік завдань та функцій ОВС визначено ще станом на 1990 рік. Лише з початком процесу створення місцевої міліції розпочалися зміни у розподілі функцій та повноважень органів міліції. Проте, сьогодні законодавець визначив лише порядок утворення органів місцевої міліції та неповною мірою визначив їх структуру, залишаючи багато невирішених проблем. Причому вони пов’язані з незавершеністю всіх етапів адміністративної реформи.

Правовий статус органів місцевої міліції підлягає конкретизації. Із вирішенням питань розподілу повноважень органів державного управління та місцевого самоврядування в галузі охорони громадського порядку, слід вирішити багато проблемних питань, таких як визначення статусу органу місцевої міліції, статусу керівника та службовця органу місцевої міліції тощо.

Вказані функції органів внутрішніх справ на місцевому рівні реалізуються в сукупності з їх тактичними діями, які полягають у застосуванні певних форм і методів безпосередньої охорони громадського порядку і безпеки, запобіганні і припиненні правопорушень, забезпеченні надійного захисту життя, здоров’я, прав та свобод громадян, інтересів суспільства і держави від злочинних чи інших антигромадських посягань. [178, с. 57].

За умов сучасного нормативно-правового регулювання, місцева міліція є в єдиній системі МВС України. Тому, крім основних завдань, завдань з надання послуг місцевому населенню, було б доцільно визначити додаткові завдання та функції місцевої міліції.

Отже, на нашу думку, доцільно віднести до переліку основних завдань місцевої міліції та формально закріпити на нормативному рівні завдання з надання соціальних послуг на договірній основі. Вони повинні реалізовуватись шляхом здійснення функцій поліцейського сервісу. Такі функції теж повинні бути визначені в нормативно-правових актах (наприклад, забезпечення охорони громадського порядку під час культурно-масових заходів, охорона установ, охорона громадського порядку і відповідних правил в місцях торгівлі та громадського харчування тощо). Проте їх коло не повинно бути вичерпним. Специфіка місцевості, населення та їх потреб можуть вимагати отримання різних послуг збоку ОММ. Тому, на наш погляд, в Законі України “Про поліцію” доцільно визначити лише в загальному поняття функцій поліцейського сервісу, а їх перелік встановлювати на договірній основі між ОМС та МВС України.

Аналізуючи правове положення органів місцевої міліції, необхідно зупинитись на проблемах, які ускладнюють процес формування ОММ. Зокрема, утворення місцевої міліції проводиться за рішенням органів місцевого самоврядування на підставі спільного подання місцевих державних адміністрацій та виконавчих комітетів рад, погодженого з Міністерством внутрішніх справ України. Між тим у районних та обласних радах виконавчих комітетів немає. Це дає підстави припускати, що місцева міліція буде створюватися в окремих територіальних громадах, тобто в селах, селищах та містах. Однак в такому разі на території кожного району, а тим більше області може виникнути кілька десятків підрозділів місцевої міліції. Це зумовлює потребу у розмежуванні компетенції між ними.

На нашу думку, у зв’язку із створенням нових підрозділів необхідне більш чітке законодавче визначення порядку їх утворення, організаційної структури, системи підпорядкування.

Із запропонованих раніше законопроектів випливає, що місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування нібито зобов’язані створювати підрозділи місцевої міліції і фінансувати їх за рахунок місцевих бюджетів. На наш погляд, це не узгоджується із ст.ст. 26, 38 Закону України “Про місцеве самоврядування” [77], де органам місцевого самоврядування надається право, а не ставиться в обов’язок створення підрозділів місцевої міліції. Може виникнути ситуація, коли у відповідних органів місцевого самоврядування не вистачить коштів місцевого бюджету для утримання необхідного штату місцевої міліції, що негативно впливатиме на стан забезпечення громадської безпеки і громадського порядку.

Як зазначено вище, місцева міліція утворюється на базі підрозділів дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції України, патрульної служби міліції та служби дільничних інспекторів міліції. Проте незрозуміло, створюються ці підрозділи шляхом розширення штатів вже існуючих підрозділів у складі державної міліції чи окремо, поряд з ними.

Пунктом 3 указу Президента України від 22.01.2001 р. № 29/2001 “Про утворення місцевої міліції” [71] визначено, що місцева міліція виконує свої завдання у взаємодії з іншими підрозділами ОВС, проте не визначено завдань, прав та обов’язків працівників місцевої міліції, відмінних від завдань, прав та обов’язків працівників державної міліції. Таким чином, виникає ситуація, коли одні й ті самі завдання у межах однієї території будуть виконувати різні, але аналогічні державні органи з однаковим колом повноважень їх працівників. Це неминуче призведе до паралелізму, дублюванню в їх діяльності.

Тому, на наш погляд, завдання і функції, покладені чинним законодавством на міліцію, слід розподілити між міліцією та місцевою міліцією. Зокрема:

1) покласти на останню завдання з охорони і забезпечення громадського порядку, захист власності від злочинних посягань і участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння органам місцевого самоврядування та іншим державним органам у виконанні покладених на них законом обов'язків, надання інших соціальних послуг місцевому населенню на договірній основі;

2) зосередити місцеву міліцію на виконанні таких функцій як адміністративна та профілактична, включити до їх переліку функцію поліцейського сервісу;

3) розмежувати поняття місцевої міліції та міліції громадської безпеки, для приведення загальної системи МВС до структури, яка відображатиме функції її елементів.

Згідно ст.ст. 26, 38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” [77], головним змістом діяльності місцевої міліції є діяльність дільничних інспекторів. Адже відповідні ради фактично мають право затверджувати і звільняти останніх. Проте, положення, які регламентують діяльність ДІМ чітко не визначають їх ролі в організації охорони громадського порядку та не надають в цьому напрямі їм чітких повноважень.

На нашу думку, необхідно визначити в окремому законі повноваження працівників місцевої міліції та інші організаційні питання, що стосуються діяльності цього органу та його працівників.

Крім цього й самі поняття “міліція” та “місцева міліція” є дещо некоректними. На думку Н.А. Пелиха необхідність перейменування міліції на поліцію обумовлена прийняттям Україною ряду міжнародно-правових зобов’язань у сфері забезпечення прав людини і громадянина. Введення в дію міжнародних стандартів передбачає всебічне використання в чинному законодавстві цивілізованої термінології з метою запобігань виникненню непорозумінь з приводу загальновизнаної термінології [179, с. 518].

Тому доцільно вирішити питання про зміну назв відповідно на “поліцію” та “місцеву поліцію”. 73,9 % респондентів під час опитування підтримали таку пропозицію (Додаток А).

Важливим питанням в процесі формування місцевої міліції є вирішення проблеми фінансування ОММ. Одним із шляхів її вирішення могло б бути внесення змін до статей 88-91 Бюджетного кодексу України [180]. Суть цих змін полягає в тому, що утримання місцевої міліції, яка входитиме до складу органів внутрішніх справ України, здійснюватиметься за рахунок коштів місцевих бюджетів. Проте, на нашу думку, з огляду на ст. 143 Конституції України [1], така пропозиція не враховує вимог ст. 85 Бюджетного кодексу України, згідно з якою держава може передати органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України. Крім того, згідно з цією статтею забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені цим Кодексом до місцевих бюджетів, та здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів [180].

З урахуванням того, що забезпечення громадського порядку і громадської безпеки є завданням держави, відповідні повноваження, закріплені за органами місцевого самоврядування у цій сфері, є делегованими. Отже сучасне адміністративно-правове регулювання цього питання виглядає скоріше як намагання держави перенести тягар бюджетних видатків і відповідальності за підтримання правопорядку на місцеве самоврядування, а не як стимул до місцевої ініціативи й самоорганізації.

Покладення на місцеве самоврядування обов’язку утримувати підрозділи місцевої міліції за рахунок місцевого бюджету потребує суттєвої зміни бюджетної політики держави і відповідного збільшення дохідної частини місцевих бюджетів. На наш погляд, вирішення проблеми шляхом розширення податкового тиску, за умов сучасного податкового законодавства, не є доцільним. Хоча комплексне реформування податкової системи, шляхом збільшення кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування, змогло б частково вирішити цю проблему. Загалом, існування місцевих податків і зборів відповідає, в першу чергу, інтересам територіальних громад, від імені яких діють органи місцевого самоврядування, оскільки такі платежі є виключно їх фінансовою базою. Виходячи з цього, метою введення місцевих податків і зборів є забезпечення місцевих органів влади коштами, необхідними для здійснення їх завдань і функцій, що перебувають у їх самостійному розпорядженні і концентруються у відповідних бюджетах [181, с. 374].

До здійснення податкової реформи в Україні, на наш погляд, для формування місцевої міліції, необхідно збільшити відсотки відрахувань до місцевих бюджетів із загальнодержавних податків, що розподіляються між Державним і місцевими бюджетами. Відповідні зміни повинні враховуватись вже при підготовці бюджетної резолюції на наступний бюджетний рік, а рішення органів місцевого самоврядування про створення місцевої міліції можуть набувати чинності не раніше, як з початку року, наступного за роком прийняття рішення. На думку М.Я. Петренка: “При цьому слід враховувати суттєву обставину: якщо вважати місцеву міліцію факультативною (а для цього є достатньо підстав), треба чітко додержуватись пропорційності при розподілі бюджетних асигнувань між тими місцевостями, де прийнято рішення про створення місцевої міліції, і там, де такі рішення не прийняті” [174, с. 91].

Тому, слід врегулювати ці питання на нормативному рівні, шляхом внесення відповідних змін до Бюджетного кодексу України.

Прийняття Закону України “Про поліцію”, потребує внесення змін і доповнень до Кримінально-процесуального кодексу України (зокрема, внесення змін до ст. 101 Кодексу та визначення статусу органу місцевої міліції як органу дізнання) [182], Кодексу України про адміністративні правопорушення (зокрема, визначення компетенції органів місцевої міліції, начальників та заступників начальників ОММ, працівників підрозділів місцевої міліції щодо права складати протоколи, розглядати та приймати рішення по справах про адміністративні правопорушення) [183] тощо.

Аналізуючи сучасний стан правоохоронної системи в Україні, ми приходимо до висновку про необхідність системного, комплексного її реформування. Реалізація ідеї створення місцевої міліції сприятиме упорядкуванню взаємовідносин органів місцевого самоврядування з правоохоронними органами, дасть можливість органам місцевої влади цілеспрямовано впливати на криміногенну обстановку і, залежно від останньої, визначати чисельність та склад місцевої міліції, стратегію і тактику її використання. Проте, для досягнення таких цілей слід вирішити проблеми організаційно-правового, фінансового характеру та проблеми ресурсного забезпечення.

Діяльність місцевої міліції повинна здійснюватись на підставі програми профілактики злочинів та інших правопорушень, яка має базуватись на основі чинних бюджетів, аналізу криміногенної обстановки, соціально-економічних факторів та наявних сил і засобів, і повинна розроблятися з ініціативи місцевих органів влади та самоврядування. Ці програми є комплексом відповідних заходів усіх суб’єктів, залучених до організації охорони громадського порядку, зокрема органів влади.

Таким чином, з метою створення місцевої міліції, необхідно вирішити питання законодавчого закріплення за місцевими органами влади компетенції у сфері управління місцевою міліцією, створення стабільних фінансових надходжень у місцеві бюджети, оптимізувати управлінські структури зі зміною системи обслуговування, рівні управління РВВС, МВВС та (ГУ)УМВС; вдосконалити адміністративне, кримінальне та кримінально-процесуальне законодавство; змінити пріоритетні напрямки діяльності міліції, функції служб та підрозділів і критерії їх оцінки; розширити повноваження органів місцевого самоврядування у сфері забезпечення охорони громадського порядку.