Інституційний контекст

Реалізація прав людини можлива за умови забезпечення їх відповідними гарантіями, серед яких важливе місце займають інституційні гарантії. Система інституційних гарантій виборчих прав включає визнані Україною міжнародні та національні інституції (органи публічної влади, інститути громадянського суспільства), які сприяють та забезпечують реалізацію виборчих прав, здійснюють контрольно-наглядові функції по їх дотриманню.

Існування міжнародних механізмів гарантування прав людини зумовлено особливим місцем міжнародних договорів у ієрархії джерел права України. Так, згідно ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України, а ч. 5 ст. 55 гарантує кожному право після використання всіх національних засобів юридичного захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

У ч. 2 ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України»^[18], ч. 5 ст. 7 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено: «Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору».

Особливої актуальності сьогодні набуває механізм звернення до Європейського суду з прав людини, що зумовлено декількома обставинами:

■ Юрисдикція ЄСПЛ поширюється на усі держави-члени Ради Європи, що ратифікували Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод. Україна є членом Ради Європи з 1995 року і ратифікувала Конвенцію у 1997 році, а тому зобов'язана виконувати остаточні рішення ЄСПЛ у будь-яких справах, в яких вона є стороною (що також закріплено у Законі України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»^[19], п.

■ Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»² суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права. Згідно ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Це дозволяє суддям при розгляді справ посилатись на юридичні позиції ЄСПЛ проти країн-членів Ради Європи при вирішенні конкретних справ. У матеріалах дослідження практики українських судів «Precedent UA-2017»^[21] зазначається: «Прослідковується чітка тенденція збільшення використання практики Європейського Суду. Судді не бояться посилатись на різні європейські рішення, оскільки розуміють, що до уваги потрібно брати усі точки зору, а особливо позицію такого міжнародного судового органу, як Європейський суд з прав людини».

■ Згідно п. 3 ч. 5 ст. 361 КАС України підставою для перегляду судових рішень у зв'язку з виключними обставинами є встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні справи судом. ЄСПЛ є також міжнародною судовою установою.

■ Положення Конвенції кореспондуються з багатьма статтями Конституції України, що дозволило Конституційному Суду України згідно з принципом дружнього ставлення до міжнародного права враховувати практику тлумачення та застосування Конвенції ЄСПЛ при розгляді справ (рішення від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016^{[22] [23] [24] [25] [26]).}

Серед органів Ради Європи важливу роль відіграє Європейська комісія за демократію через право (Венеційська комісія, Венеціанська комісія), одним з трьох основних напрямків роботи якої є питання виборів, референдумів та діяльності політичних партій. Документи Венеційської комісії хоча й не мають нормативної сили та є за своєю суттю рекомендаціями («soft low»), однак містять універсальні стандарти, сформовані на підставі багаторічного європейського досвіду.

Венеційська комісія тісно співпрацює із Бюро демократичних інститутів та прав людини — головною інституцією Організації з безпеки і співробітництва в Європі, що допомагає країнам-учасницям забезпечити повне дотримання прав і основних свобод людини, принципів верховенства права та розвинути, посилити й захистити демократичні інституції, а також сприяє толерантності у суспільстві. ОБСЄ/БДІПЛ проводить регулярні місії зі спостереження за виборами, за результатами яких публікуються звіти, висновки та заяви про попередні результати (наприклад, остаточний звіт зі спостереження за виборами до Верховної Ради України 2012 року4, остаточний звіт зі спостереження за позачерговими виборами народних депутатів України 2014 року5).

У ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права гарантовано право голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують свободу волевиявлення виборців. Контроль за виконанням Міжнародного пакту державами-учасницями здійснює Комітет з прав людини Організації Об'єднаних Націй. Відповідно до ст. 1 Факультативного протоколу до Міжнародного пакту, до якого у 1990 році приєдналась Україна, держава-учасниця Міжнародного пакту, яка стає учасницею цього Протоколу, визнає компетенцію Комітету з прав людини ООН приймати і розглядати повідомлення від осіб, які підпадають під його юрисдикцію і які твердять, що вони є жертвами порушень державою-учасницею якогось із прав, викладених у Міжнародному пакті.

І, хоча міжнародні інституційні механізми сьогодні є ефективними засобами захисту прав людини, в межах виборчого процесу, який характеризується швидкоплинністю і безперервністю, виникають значні складнощі, пов'язані з поновленням порушених прав та відновленням попереднього становища («restitutio in integrum»). Тому демократичні країни створюють національні інституційні механізми захисту виборчих прав, які в Україні можна поділити на позасудові та судові.

Позасудові механізми можуть забезпечуватись інститутами громадянського суспільства та органами публічної влади.

Під час виборчого процесу особлива роль відводиться таким інститутам громадянського суспільства як політичні партії та громадські організації.

Політичні партії, які мають своєю метою сприяти формуванню і вираженню політичної волі громадян, є суб'єктами висування кандидатів у народні депутати України. При чому партія може висунути кандидатом особу, яка є членом цієї партії, або безпартійного громадянина. Особливістю вітчизняної парламентської виборчої системи є і те, що право висування кандидатів у загальнодержавному виборчому окрузі (за пропорційною виборчою системою) реалізується виборцями виключно через партії.

З метою забезпечення демократичності та законності виборчого процесу функціонує інститут офіційних спостерігачів. У виборчому процесі можуть брати участь офіційний спостерігач від партії, яка висунула кандидатів у депутати у загальнодержавному окрузі, від кандидата у депутати в одномандатному окрузі, від громадської організації, іноземних держав та міжнародних організацій. На останніх позачергових виборах народних депутатів України 26 жовтня 2014 року усього в 213 одномандатних округах та в закордонному виборчому окрузі було зареєстровано 385 482 офіційні спостерігачі, із них від партій — 222 683, від кандидатів — 127 154, від громадських організацій - 35 645 осіб^{[27] [28].}

Система органів публічної влади є досить обширною і включає весь конгломерат органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

На виборах народних депутатів України діє триланкова система виборчих комісій, яка включає Центральну виборчу комісію, окружні виборчі комісії та дільничні виборчі комісії. Виборчі комісії є суб'єктами розгляду скарг, що стосуються підготовки та проведення виборів народних депутатів України, і подаються на рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій та/або їх членів, кандидатів у депутати, їх довірених осіб, партій — суб'єктів виборчого процесу, уповноважених осіб партій, офіційних спостерігачів від партій, кандидатів у депутати та громадських організацій. Скарги на рішення, дії чи бездіяльність виборчих комісій нижчого рівня подаються до комісій вищого.

Водночас, незважаючи на існування альтернативних інституційних механізмів саме судовий захист є загальновизнаною і ефективною гарантією захисту прав людини. Згідно з положеннями ст. 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Суд, здійснюючи правосуддя, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави, у тому числі й виборчих прав громадян України, суб'єктів виборчого процесу та інших його учасників.

Конституційний Суд України у рішенні від 26 лютого 1998 року № 1-13/98 (справа про вибори народних депутатів України) визнав неконституційними положення діючого на той момент Закону України «Про вибори народних депутатів», якими обмежувався захист виборчих прав громадян у судовому порядку (зокрема, можливість оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій за умови, «якщо інший порядок оскарження не встановлено законом», унеможливлення

оскарження до суду рішення окружної виборчої комісії про визнання народного депутата України обраним та визнання виборів недійсними)^[29].

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»^[30] суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Згідно ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. До публічно-правових спорів належать спори, у яких хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи (п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України), а тому юрисдикція саме адміністративних судів поширюється на спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом (п. 6 ч. 1 ст. 19 КАС України). Так, під час виборів народних депутатів України у 2006 році було розглянуто 7182 справи, у 2007 році — 8501 справа, у 2012 році — 9009 справ^[31].

Природа виборів як форми безпосереднього волевиявлення народу зумовила ряд особливостей розгляду виборчих спорів, таких як скорочені строки розгляду та вирішення справ^[32], заборона застосування заходів забезпечення позову, які можуть зупиняти, унеможливлювати або в інший спосіб порушувати безперервність процесу призначення, підготовки і проведення виборів (ч. 4 ст. 151)^[33], необхідність негайного виконання рішень адміністративних судів щодо внесення змін у списки виборців (ч. 5 ст. 274, п. 5 ч. 1 ст. 371 КАС України) та ін.

Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)»^[34] було впроваджено судову реформу, яка стосувалась в тому числі системи адміністративного судочинства, серед ключових новел якої можна виділити такі:

■ припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України та створено новий орган — Верховний Суд, найвищий суд у системі судоустрою України, у складі якого діє Касаційний адміністративний суд (ст. 125 Конституції України, ст. 37 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»^[35]);

■ Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»^[36] було суттєво змінено структуру та окремі положення Кодексу адміністративного судочинства України;

■ запроваджено виключне представництво адвокатом іншої особи в суді (ст. 131-2 Конституції України);

■ серед переліку принципів адміністративного судочинства вилучено статтю щодо принципу законності, тим самим акцентовано увагу на принципі верховенства права (ст. 6 КАС України)

■ закріплено необхідність застосування норм Конституції України як норм прямої дії, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України (без зупинки провадження у справі, суд звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта після винесення рішення у справі, згідно ст. 7 КАС України);

■ уточнено предметну юрисдикцію адміністративних судів (ст. 19 КАС України);

■ запроваджено інститут типових та зразкових справ (параграф 3 КАС України, з переліком зразкових справ можна ознайомитись на офіційному сайті Верховного Суду^[37]);

■ зменшено загальний строк звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень з 6 до 3 місяців (ст. 122 КАС України) та ін.

Варто наголосити, що структура КАС України у 2017 році була значною мірою змінена, в тому числі нумерація спеціальних статей, які визначають особливості провадження у справах щодо виборчих спорів (у редакції КАС України від 03.08.2017^[38] це ст. 172-179, у діючій редакції КАС України від 04.11.2018 це ст. 272-279). Однак змістовно положення зазначених норм не зазнали суттєвих змін, окрім юрисдикційних питань, що зумовлено реформуванням судової системи^[39]. Тому суди можуть використовувати ті узагальнення судової практики, які стосуються різних за нумерацією, однак ідентичних за змістовним наповненням норм.

2.