ПОНЯТТЯ ТА СУТНІСТЬ ЗАСАД ДЕМОКРАТИЧНОГО ЛАДУ

У теорії конституційного права поняття демократії та демокра­тичного ладу взагалі тісно пов’язано із проблемою політичного ре­жиму Сучасна класифікація розрізняє три типи політичних ре­жимів - плюралістичної демократії та протилежні їм тоталітарні й авторитарні режими.

Поняття демократії. Згідно з принципом демократії у суспільстві забезпечується баланс інтересів більшості та меншості, в механізмі якого інтереси останніх на рівні конституції або органічних законів конкретизується у правах опозиції. Баланс інтересів більшості і мен­шості випливає із принципу рівності. Люди володіють однаковою здатністю до самовизначення або до раціональних дій чи плану­вання власного життя^{[362] [363]. Відповідно встановлюються демократичні процедури формування органів публічної влади та громадського контролю за здійсненням.}

Демократичні процедури мають включати рівне та загальне ви­борче право для різних рівнів управління; право більшості з од­ночасно гарантованими правами меншості тощо. Демократичні процедури мають також включати недопущення незаконного аре­шту, повагу до принципів верховенства права з боку як пересічних громадян, так і органів, посадових осіб влади, конституційні га­рантії свободи слова, зібрань, об’єднань, інших громадянських сво­бод тощо. В умовах ринкової економіки демократія також вимагає реальної державної соціальної політики в таких сферах суспільної життєдіяльності, як охорона здоров’я, освіта тощо.

Тобто демократія - це відкрито структурована система суспільно- політичних інституцій, що мають забезпечувати динамічний і гнучкий поділ влади та контроль громадянського суспільства над здійсненням державної влади, спрямованої на забезпечення упо­рядкованості суспільства, його цілісності. Але демократично орга­нізоване суспільство постійно переслідують суспільні конфлікти, зумовлені, зокрема, різноманітними поглядами та переконаннями різних соціальних груп щодо засобів досягнення публічних цілей. Режим демократії, як і будь-який інший політичний режим, не є без­конфліктним, бо в реальності немає такого суспільства, де б не було конфліктів між публічними і приватними інтересами та цілями.

Як режим правління демократія, безумовно, впливає на зміст і ефективність функціонування державної влади і в цілому на дер­жавно організоване суспільство. Проте сама по собі демократія як режим правління не гарантує свободи в суспільстві, ефективності функціонування ані владних, ані юридичних відносин, зокрема цивільно-правових.

Демократія виступає у двох формах: політичній (як спосіб органі­зації та здійснення державної влади й управління) та соціальній (як участь громадян у вирішенні суспільних справ, їхнє самоврядуван­ня та вплив на державну політику). Важливим у демократичній ді­яльності є не тільки здійснення політичних та формування владних інститутів, а й обмеження влади. Одні вбачають найбільшу цінність демократії в залученні громадян до самоврядування, інші - в мож­ливості ненасильницької зміни уряду й ефективного врядування. Залежно від того як люди уявляють собі демократичний ідеал, що найбільше цінують та на яких елементах акцентують увагу у понятті демократії, залежить їхня прихильність до певних її концепцій чи певних її різновидів.

Сьогодні загальновизнаним виміром змісту демократії як форми політичної організації суспільства є визнання народу як носія суве­ренітету і єдиного джерела влади, наявність в суспільстві загального виборчого права, виборність (безпосередньо або опосередковано) органів влади, рівноправність усіх громадян, забезпечення прав людини й основоположних свобод, прав меншості на власну точ­ку зору, що знаходить своє відображення у пануючих у суспільстві принципах конституціоналізму Демократія в її сучасному розумінні, як це доводить історичний світовий політичний досвід, є найбільш сприятливою (але не єдиною) формою забезпечення свободи особи у вигляді визначених її конкретних суб’єктивних прав, обов’язків

і відповідальності, які мають доповнюватися цілісною системою гарантій, серед них адекватною та дійовою системою права і за­конодавства.

Згідно зі ст. 15 Конституції України: «суспільне життя України ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної бага­томанітності». Цей принцип виключає можливість існування в кра­їні державної або іншої обов’язкової для всіх ідеології: створює мож­ливості впливати на політичний процес громадським об’єднанням, діяльність яких пов’язана з політикою, але в рамках Конституції України.

Для демократичних режимів відправним конституційним прин­ципом політичної системи є принцип демократії, який найчастіше розуміють як владу народу. Переважно, на практиці народ здійснює владу як корпус виборців. Наприклад, на парламентських виборах виборці можуть усунути від здійснення влади одну партію і надати управління країною іншій, у ході референдуму вони можуть при­йняти або відкинути конституцію, інший закон принципового зна­чення, обрати іншого президента. Однак реальні важелі влади у більшості випадків належать політичній еліті.

За ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джере­лом влади в Україні є народ, який здійснює свою владу безпосеред­ньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Таким чином, Основний закон визначає два види демократії - без­посередню і представницьку. У своєму поєднані безпосередня і пред­ставницька демократія становлять цілісний механізм формування політичних рішень у державно організованому суспільстві.

Згідно з Конституцією право визначати та змінювати конститу­ційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Осно­вний закон забороняє будь-якому окремо взятому учасникові по­літичного процесу узурпувати державну владу (ст. 5 ч. 2, 3). Ці по­ложення розвиваються додатково у статтях 6 та 19 Конституції. Органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи здійснюють свої повноваження тільки на основі Конституції і відповідно до законів України, а також зобов’язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією і зако­нами України.

Сутнісним змістом демократії є баланс інтересів більшості та меншості, законодавче забезпечення правовими процедурами при­йняття політичних рішень. Свій вираз демократія знаходить у полі- 506

тичному та ідеологічному плюралізмі, парламентаризмі, місцевому самоврядуванні, участі громадян в управлінні публічними справами (партиципації), закріпленні основних прав і свобод індивіда, про­веденні регулярних і вільних виборів, референдумів, та багатьох інших інститутів і процедур^[364].

Необхідно зазначити, що сьогодні у механізмі демократії, зокре­ма у демократичних процедурах, відіграють важливу роль політичні партії, яким чинна Конституція України приділяє занадто мало ува­ги. У цьому контексті конституційне закріплення права громадян на об’єднання у політичні партії (статті 36, 37) забезпечує тільки гарантії реалізації та захисту деяких основних прав індивіда, однак не визначає місця і ролі політичних партій у механізмі демократії, політичному і державному житті.

Згідно зі ст. 17 Конституції захист суверенітету та територіальної цілісності України, її економічної та інформаційної безпеки є най­важливішими функціями держави і справою всього українського народу, тобто народ має право на захист, гарантування своєї влади незалежно від виду загрози владі та джерел загрози.

Належність влади народові, її здійснення та захист, охорона вла­ди народом є, за Конституцією України, основними елементами демократії, але вони, звичайно, не вичерпують її змісту та форм^[365].

Відповідно до Конституції України народ може здійснювати владу, зокрема у формі виборів, референдуму, народної ініціативи, надавати (делегувати) владу органам державної влади та органам місцевого самоврядування, тобто розпоряджатися належною йому владою. Основний закон також передбачає можливість здійснення влади народом як в цілому, на загальнонаціональному рівні, так і в особі його територіальних спільнот - територіальних громад як пріоритетних суб’єктів місцевого самоврядування.

На думку В. Погорілка, Конституція України традиційно поді­ляє демократію на безпосередню та представницьку Але на від­міну від попередніх конституцій чинна Конституція пріоритетною формою (видом) демократії визнає безпосередню як природне право народу, яка з’явилася раніше за представницьку Дослідник вважає, що рішення інститутів представницької демократії, як правило, можуть бути скасовані актами безпосередньої демократії, а акти безпосередньої демократії не потребують будь-якого затверджен­ня. Шляхом безпосередньої демократії приймаються, насамперед, найважливіші нормативно-правові акти: конституції, закони щодо внесення до них змін та інші правові акти, які безпосередньо ви­словлюють волю народу як акти і норми прямої дії^[366].

У юридичному сенсі влада народу виявляється насамперед у тому, що установча влада є первинною щодо всіх органів державної вла­ди, як похідні від народного суверенітету^[367]. М. Ставнійчук вважає, що вищими формами безпосереднього здійснення народом влади визначено вибори та референдуми, на основі яких забезпечується формування інтересів у суспільстві, узгодження й координування цих інтересів, прояв волі народу як через формування представ­ницьких органів держави та органів самоврядування і прийняття ними відповідних рішень, насамперед у формі закону, так і через прийняття рішень безпосередньо громадянами^[368].

Структура демократичного ладу. Отже, у вітчизняній літера­турі існують неоднозначні думки щодо природи демократії, її місця і ролі у системі конституційного ладу. Особливо бурхлива дискусія стосується співвідношення інститутів безпосередньої та представ­ницької демократії.

Однак поряд із поділом демократії на безпосередню та представ­ницьку, вирізняють інші види демократії, які дають більш повну уяву про її предмет. Серед них виділяється поділ демократії на політичну та економічну. До політичної демократії належать такі засади: по­літичний та ідеологічний плюралізм, змагальність елементів по­літичної системи та відділення політичних і державних структур, гарантії демократичної структури політичних партій, гарантії учас­ті громадян в управлінні публічними справами (партиципація).

У системі конституційного ладу демократія визначає механізм взаємодії інститутів громадянського суспільства! держави. У цьому контексті різні трактування демократії визначають проблематич­ність засад демократичного ладу. Процес управління, тобто при­йняття рішень за волею більшості у країнах Західної Європи набув розвитку у відповідній доктрині правління більшості^[369].

Французькі вчені в обґрунтування цієї концепції зазначають, що коли виникає необхідність прийняти рішення, то лише число голо­сів може служити належним критерієм при здійсненні вибору між різними думками. У системі демократії будь-яка думка має цінність і перевага певної точки зору у конкретний момент є визначальним критерієм прийняття рішення. По суті думка більшості не має ви­значальної цінності. Тому меншість повинна безумовно підпоряд­куватися законові, хоча і після голосування може відстоювати свою точку зору і надалі, оскільки сам факт її поразки не знижує цінність її думки^[370].

На думку німецького вченого К. Гессе, принцип демократії вті­люється у засадах вільного демократичного ладу. Він надає таке визначення: це «такий державно-правовий спосіб правління, який, виключаючи будь-яке насилля і сваволю, заснований на самовизна­ченні народу за волевиявленням більшості, на свободі і рівноправ­ності». До основних ознак вільного демократичного ладу вчений відносить: повагу до конкретизованих в Основному законі прав лю­дини, насамперед до права на життя і вільний розвиток, народний суверенітет, розподіл повноважень, відповідальність уряду, вико­навчу незалежність судів, що спирається на закон, принцип бага­топартійності та рівності можливостей для всіх політичних партій з правом, відповідно до конституції, на оформлення і діяльність опозиції.

Демократія тлумачиться К. Гессе як не абстрактна доктрина, а конкретний устрій історичної реальності. Демократія не може ви­ходити із одностайної волі народу як передумови самоврядування і виходить тільки з реальної основи: розмежування і протилежності думок, інтересів, волевиявлень і домагань і при цьому існування конфліктів всередині народу^{[371] [372].}

Засади демократичного ладу. Демократичний лад базується на певних конституційних засадах, принципах, які пронизують меха­нізм правління народу безпосередньо і через своїх представників. Серед них засади безпосередньої демократії визначають головні, основоположні ідеї та положення про характер правління та при­йняття владних рішень, які втілені тою чи іншою мірою у Консти­туції України.

Значення принципів права полягає у їх нормативно- регулятивному характері, взаємоузгодженості та взаємодії, сут­ні сної природи, ефективності впливу принципів на правові відно­сини¹¹. Як вихідні начала принципи права виражають загальну спрямованість права по вираженню міри свободи, встановлюючи основні напрями поведінки та межі діяльності суб’єкта права.

Тому такі принципи необхідно розглядати принаймні на кількох рівнях: по-перше, на рівні конституційних принципів організації політичної системи суспільства: по-друге, принципів взаємодії гро­мадян, їх об’єднань та органів публічної влади, їх посадових осіб. Це дасть змогу визначити систему безпосередніх і представницьких форм участі громадян в управлінні публічними справами.

На думку В. Погорілка, у системі суспільного ладу конституцій­ні принципи мають відношення до принципів політичної системи суспільства^[373]. Зокрема, вчений вирізняв такі принципи політич­ної системи: демократизм, плюралізм (принцип багатоманітності), конституційність, свобода суспільної діяльності (зокрема, свобода політичної діяльності), соціальної справедливості тощо. Російський вчений В. Чиркін вирізняє такі конституційні принципи політич­ної системи суспільства: демократія, влада народу (народовладдя), партиципація, політичний плюралізм, рольова автономія ланок політичної системи, змагальність у політичному процесі на основі рівноправності та рівних можливостей соціальних та територіаль­них колективів, самоврядування колективів (асоціацій громадян та місцеве самоврядування територіальних колективів)^[374].

Слід зауважити, що такі принципи рідко закріплюються безпо­середньо у конституціях та законодавстві. Конституційні принци­пи політичної системи виводяться із положень Основного закону із врахуванням національних традицій демократії, культури, на­явних інститутів демократії, активності населення в управлінні публічними справами. Конституційні принципи політичної сис­теми суспільства складають цілісний комплекс основоположних ідей та уявлень, які закріплені у Конституції або випливають з її положень, визначають якісні основи реалізації суверенної влади народу безпосередньо або через представницькі інститути влади. Такі принципи діють як цілісна система і підлягають підвищеному ступеню гарантування, норми законодавства повинні тлумачитися та застосовуватися у їх контексті.

Отже, до конституційних принципів політичної системи суспіль­ства відносяться такі: верховенство права, демократизм, свобода політичної діяльності, партиципація, соціальна справедливість, по­літичний плюралізм, рольова автономія, гарантії самоврядування.

До принципів взаємодії громадян, їх об’єднань та органів публіч­ної влади, їх посадових осіб можна віднести: свободу волевиявлення громадян: партиципацію; рівноправність: політичний плюралізм: рольову автономію: змагальність: самоврядування: верховенство права: свободу агітації: гласності та публічності: неупередженість з боку органів публічної влади та посадових осіб; невтручання з боку органів публічної влади, посадових осіб при волевиявленні громадян: гарантованість прав громадян на участь в управлінні публічними справами.

Свобода волевиявлення громадян. Громадяни особисто ви­рішують на яких засадах вступати у відносини з приводу реалізації свого права на участь в управлінні справами державного значен­ня. Даний принцип можна розглядати як опосередковане втілення конституційного принципу свободи розвитку особистості (ст. 23). Найбільшою мірою даний принцип втілюється за участі громадян у виборах та референдумі.

На волевиявлення громадян впливають багато факторів, зокре­ма, належні гарантії свободи слова та друку, структура провідних та різноманітних центрів впливу, джерела інформації у суспільстві. Поліцентристська структура взаємозв’язків між засобами масової інформації обумовлює труднощі в орієнтації громадян при їх воле­виявленні^[375]. Таким чином, раціональність волевиявлення громадян за їх участі в управлінні публічними справами не завжди можливе при забезпеченні свободи словата друку і функціонуванні інститу­тів комунікації у суспільстві. Важливим також здається їх активна участь у вирішенні справ публічного значення на різних рівнях громадських організацій, а також рівнях публічної влади.

Принцип партиципації у громадському житті дає змогу на­лагодити систему зворотних зв’язків між громадянами та органа­ми публічної влади, посадовими особами. Даний принцип озна­чає участь народу у вирішенні справ суспільного значення на всіх рівнях публічної влади^[376]. Партиципація зумовлена тим, що вона гарантована Конституцією України та конкретизованау поточному законодавстві. Форми діяльності, функції об’єднань громадян, а отже і форми участі громадян в управлінні публічними справами за­лежать від нормативного регулювання. Відповідно до законодавчих засад формується державна політика, що суттєво впливає на форми партиципації. Отже, партиципація у системі демократичного ладу України залежить від соціально-економічних, культурно-духовних, історичних, демографічних особливостей регіонів, взаємозв’язків між ними, поділом публічної влади, режиму парламентаризму, форм і засобів громадського, адміністративного та судового контролю.

Принцип партиципації опосередковується у вигляді періодичних виборів Зокрема, на рівні місцевого самоврядування партиципація жителів територіальних громад проявляється у загальних зборах громадян, місцевих ініціативах, громадських слуханнях, а також у формуванні добровільних об’єднань органів місцевого самовря­дування (статті 8, 9, 13, 15 Закону про місцеве самоврядування). Даний принцип втілюється у праві громадян на колективні чи інди­відуальні звернення до органів публічної влади та посадових осіб.

Принцип політичного плюралізму закріплений у ст. 15 Кон­ституції України та органічно доповнюється іншими її положення­ми, зокрема свободою вільного розвитку (ст. 23) та свободою полі­тичної діяльності (ст. 15), правом на об’єднання у політичні партії та інші асоціації (ст. 36) тощо.

У зарубіжних конституціях цей принцип також здобув своє закрі­плення. У болгарській конституції він закріплений чітко: «Політичне життя в Республіці Болгарія засновано на принципі політичного плюралізму» (ст. 11). Згідно з румунською конституцією «плюралізм виступає основою та гарантією конституційної демократії». Інші конституції закріплюють цей принцип у формі гарантій політичної та ідеологічної багатоманітності. Принцип конкретизується поло­женнями про місце і роль політичних партій у суспільстві.

Відповідно до ст. 22 Міжнародного пакту про громадянські та по­літичні права свобода асоціацій може бути обмежена з міркувань необхідності в умовах демократичного суспільства на основі закону в інтересах державної чи суспільної безпеки, охорони здоров’я або моральності населення, захисту прав і свобод інших осіб. Основний закон ФРН оголошує неконституційними партії, які намагаються нанести шкоду основам вільного демократичного ладу, поставити під загрозу існування країни (ст. 21). На її території не дозволяється діяльність партій інших держав, партій, створених на релігійній основі, фінансування партій та профспілок іноземними державами, а також міжнародними об’єднаннями.

Тоталітарні та авторитарні системи виходять з положень полі­тичного монізму. Для них характерно офіційне визнання ідеології, однопартійність або безпартійність. Усі партії можуть бути заборо­нені законом (Саудівська Аравія, Оман, ОАЄ). Партії, що руйнують засади мусульманської общини-умми, визнаються незаконними. В інших країнах офіційно закріплюється принцип однопартійності (М’янма, Гвінея) або принцип партійності державного устрою (Ал­жир).

Змагальність у політичному процесі. Політичний процес означає порядок функціонування політичної системи, її інститутів у взаємовідносинах між ними. На відміну від юридичного процесу, цей процес регулюється поряд із правовими нормами також і кор­поративними нормами об’єднань. Правовому регулюванню, як пра­вило, підлягають ті відносини, в яких беруть безпосередньо участь носії публічної влади. Принцип змагальності знайшов втілення у Конституції Чехії, яка зазначає, що політична система заснована 513

на свободі, добровільному об’єднанні та «змагальності політичних партій». Мирне змагання політичних партій, інших асоціацій, груп тиску має на меті оволодіння на основі виборів державною владою або вчинення на неї тиску в інтересах певних соціальних груп чи загальнонародних інтересів.

Рівність прав громадян при участі в управлінні публічними справами. У філософсько-правовій думці рівноправність тісно пов’язана із справедливістю, адже право забезпечує рівні можли­вості на певні соціальні цінності і блага, які стосовно конкретного індивіда опосередковуються в його суб’єктивному праві.

Таким чином рівність у правах не є тотожним участі всіх без ви­нятку громадян у вирішенні справ публічного значення. Згідно з концепцією справедливості індивіду повинно бути забезпечено рівний доступ до публічних благ, процедури волевиявлення пови­нні бути відкритими та гласними, волевиявлення також не може залежати від певних якостей індивіда.

Поєднання безпосередньої і представницької демократії. У системі демократичного ладу України спостерігається поєднання прийняття владних рішень їх органами та посадовими особами із застосуванням засобів безпосередньої демократії. Багато в чому сис­тема безпосередньої і представницької демократії нагадує модель Дж. Сарторі каскадної партиципаторної демократії^[377].

Свобода агітації полягає у забезпеченні висунення ініціатив різного плану та їх популяризація серед народу. Це має важливе значення на виборах, референдумах, при реалізації права право- творчої ініціативи. Висунення кандидатів на виборах та проведення відповідної агітації є важливою умовою проведення демократичних виборів на альтернативній основі.

Принцип гласності та публічності втілюється у висвітленні основних напрямів діяльності та рішень органів публічної влади, офіційному оприлюдненні правових актів органів публічної влади. Відкритість у діяльності органів влади забезпечується через періо­дичні громадські слухання, а також прес-конференції, брифінги їх органів та посадових осіб.

З метою забезпечення правової безпеки індивіда зміст право­вих актів органів публічної влади повинні бути доведені до відома населення належним чином. Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній термін введення їх у дію. Тому факти неопублікування актів такого роду слід розглядати як грубе порушення прав людини, принципу гласності та публічності у діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Неупередженість з боку органів публічної влади та поса­дових осіб має важливе значення при здійсненні виборів та рефе­рендумів. Даний принцип закріплено у виборчому законодавстві, однак його сфера більш широка. Публічний характер органів влади зумовлює їх в інтересах народу України, з урахуванням прав та ін­тересів окремих категорій фізичних та юридичних осіб. Зокрема, при реалізації громадянином права на звернення забороняється їх переслідування за фактом звернення до компетентного органу влади. Органу влади забороняється з’ясовувати дані про особу гро­мадянина, що не стосуються предмета звернення (ст. 10 Закону України «Про звернення громадян»^[378]).

Принцип невтручання органів публічної влади та посадо­вих осіб при волевиявленні громадян. Зокрема, це проявляється у забороні втручатися у виборчий процес посадовим особам органів держави і місцевого самоврядування, окрім випадків, які прямо застережені законом, чи у забороні роботи тиск на учасників ви­борчого процесу тощо.

Гарантованість прав громадян на участь у вирішенні справ публічного значення проявляється у невичерпності пе­реліку таких форм їх участі у законодавстві України. Згідно засад демократичного ладу визнається легітимною будь-яка форма без­посередньої демократії, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, правопорядок у державі, не здійснюється поширення екстремістських та радикальних поглядів, спрямованих на порушення громадського миру, пропаганди війни, насилля.

Таким чином, система конституційних принципів демократич­ного ладу в Україні зумовлює необхідність переосмислення зако­нодавчого врегулювання реалізації основних форм безпосередньої демократії. Можна говорити, що у поточному законодавстві такі принципи конкретизуються фрагментарно, а враховуючи те, що законодавство про референдуми в Україні розроблено ще до при­йняття Конституції, необхідно говорити про значне відставання правового регулювання. На стан демократичних процесів в Україні також украй негативно впливає нестабільність виборчого законо­давства, що не дозволяє виробити на практиці єдині та стабільні «правила гри».

13.2.