§3. Социальная адвокатура переходного периода. Современная социальная адвокатура
Положение об адвокатуре РСФСР действовало до 1 июля 2002 года[121] и начала периода современной адвокатуры. Оно смогло функционировать и после прекращения существования Советского Союза в силу того, что после распада адвокатура функционально и институционально не изменилась[122].
Хотя нужно отметить, что Положение довольно скоро во многом перестало соответствовать тенденциям проводимой тогда в стране судебно-правовой реформы.Отсутствие в тексте Положения определений понятий «адвокатура» и «адвокатская деятельность» привело к их расширительному толкованию и появлению в России альтернативных форм деятельности по оказанию гражданам платных юридических услуг. Появились так называемые бюро, фирмы, кабинеты, индивидуально практикующие адвокаты. К концу 1995 года наряду с традиционными коллегиями адвокатов официально было зарегистрировано около 40 «параллельных» коллегий[123].
С изданием Положения о лицензировании деятельности по оказанию платных юридических услуг[124] стало возможным получение лицензии на оказание указанных услуг для любого лица, имеющего диплом о высшем юридическом образовании и стаж работы по юридической специальности не менее трех лет. Тогда потребность в юридической помощи, особенно в бесплатной, стала удовлетворяться силами альтернативных адвокатуре организаций - юридическими клиниками, общественными приемными, неправительственными правозащитными организациями и проч.
Позже, в сентябре 1988 года, был принят закон, согласно которому в перечне
лицензируемых услуг юридические услуги вообще отсутствовали[125]. Введение этой нормы в очередной раз усугубило потребность в появлении специального нормативно-правового акта об адвокатуре.
В промежуток между 1980 годом и изданием нового закона можно выделить немного сколько-нибудь значимых для развития социальной адвокатуры источников.
23 мая 1992 года в текст статьи 47 УПК РСФСР были внесены изменения относительно возмещения адвокатских расходов в случаях, когда подозреваемый или обвиняемый освобождались от оплаты юридической помощи, или в случае участия в деле адвоката по назначению без заключения соглашения с клиентом. 27 января 1994 года для уточнения нормы Уголовно-процессуального кодекса Министерством юстиции утверждено Положение «О порядке оплаты труда адвокатов за счет государства»[126]. На основании заявления адвоката лицо, производящее дознание, следователь или прокурор выносит постановление (судья - определение) об отнесении расходов по оплате услуг адвоката на счет средств республиканского бюджета. Далее Положением установлен размер оплаты труда за один день участия адвоката в рассмотрении дела, который составляет не менее одной четверти установленного на тот момент в России минимального размера оплаты труда. Также предусматривались районные коэффициенты и процентные надбавки. Если подсудимого признавали виновным, суммы, выплаченные адвокатам за участие в предварительном следствии и в судебном процессе, подлежали взысканию с осужденных в доход республиканского бюджета. Соответствующие бюджеты на оплату адвокатской деятельности по назначению или в случае освобождения подозреваемого или обвиняемого от оплаты должны быть учтены в сметах Министерства юстиции, Генеральной прокуратуры, Министерства внутренних дел и т.д.В 1993 году гарантия получения права на бесплатную юридическую помощь адвокатов нашла конституционное закрепление в статье 48 основного российского
закона, таким текст остается по сей день: «1. Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно». Потребности общества росли и менялись, соответственно, нужно было менять что- то и в законодательстве.
В этот «переходный» для адвокатского сообщества период между Министерством юстиции РФ и адвокатурой шла своего рода борьба за проект нового закона.
За время проведения судебной реформы в России было подготовлено свыше 20 вариантов проекта. И результатом почти десятилетней борьбы стало принятие Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»[127].В целом история адвокатуры в России, безусловно, нашла свое отражение в Законе об адвокатуре[128], принятие которого положило начало периоду модернизации социально-правовой функции в деятельности адвокатуры России. Вопросу социальной деятельности посвятили статью 26. При сравнении статьи 22 Положения и статьи 26 Закона можно сделать два основных вывода. Первый: в новом законе осталась норма, касающаяся таких категорий споров в судах первой инстанции, как взыскание алиментов, возмещение вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем. Сохранилась обязанность адвокатов бесплатно составлять заявления о назначении пенсий и пособий. Однако если в Положении 1980 года категории граждан, претендующих на бесплатную юридическую помощь, просто перечислялись, то Закон об адвокатуре прибавил обязательное условие о среднедушевом доходе семей. Второй вывод касается появления новых категорий граждан, которые вправе претендовать на помощь в порядке статьи 26 Закона об адвокатуре. Говоря о редакциях Закона об адвокатуре, через год после его принятия добавилась категория «одиноко проживающих граждан»[129], а величина дохода стала исчисляться из расчета на доход всей семьи (изначально - доход отдельного лица). То есть правотворцы сочли необходимым лишь немного расширить формулировку, приведенную в первом абзаце статьи, тем самым «подогнав» ее под стандарты действующего законодательства (например, приведение в соответствие с Федеральным законом от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи»[130]).
Итак, по смыслу статьи 44 Закона «все адвокатские палаты в 20-дневный срок со дня их регистрации обязаны принять решения, связанные с порядком оказания гражданам Российской Федерации юридической помощи бесплатно», тем самым запустив механизм работы социальной адвокатуры.
В Законе подп. 2 п. 1 ст. 7 на адвоката была возложена обязанность «исполнять требования закона об обязательном участии адвоката в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, а также оказывать юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Сам Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации[131], вступивший в силу одновременно с Законом об адвокатуре, значительно расширил полномочия защитников, прежде всего закрепив в качестве одной из основных задач уголовного судопроизводства защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод (ст. 6 УПК РФ)[132]. В делах, где привлекались к участию адвокаты по назначению, расходы на оплату его труда надлежало компенсировать за счет средств федерального бюджета (п. 5 ст. 50 УПК РФ).
Порядок оплаты труда за осуществление адвокатских услуг по назначению регулировался постановлением Правительства РФ от 04 июля 2003 года № 400[133], которым устанавливались размеры оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению, за один день участия они составляли - не менее 1/4 и не более одного минимального размера оплаты труда, предусмотренного российским законодательством. При определении точного размера вознаграждения учитывалась сложность дела и применялся порядок расчета, разработанный в совместном приказе Минюста и Минфина России от 6 октября 2003 г. № 257, № 89н «Об утверждении порядка расчета оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда, в зависимости от сложности уголовного дела»[134].
Ставки были изменены в 2007 году[135]: за один день участия в уголовном деле социальному защитнику надлежало выплатить от 275 до 1 100 рублей и от 550 до 2 200 рублей за работу в праздничный или выходной день.
Затем размер вознаграждения скорректировали в 2012 году[136], этот порядок действует до сих пор.В Гражданском процессуальном кодексе[137] право на адвоката по назначению сформулировано в статье 50: «Суд назначает адвоката в качестве представителя в случае отсутствия представителя у ответчика, место жительства которого неизвестно, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях».
Законодатель долго не предпринимал никаких шагов для развития этой нормы. Только недавно вопрос оплаты работы адвоката перестал решаться с помощью применения аналогии закона[138] (применялись нормы, регулирующие оплату труда адвоката, назначаемого по уголовным делам). С 16 февраля 2016 года размер вознаграждения адвоката за участие в гражданском судопроизводстве в порядке ст. 50 ГПК составляет не менее 550 и не более 1 200 рублей, в ночное время - от 825 до 1 800 рублей за один день участия; в рабочие и праздничные дни - от 1 100 до 2 400 рублей за один день, независимо от времени суток (п. 23(1) Постановления Правительства № 1240).
Пожалуй, упомянутая ранее статья 26 Закона об адвокатуре была одной из немногих, если не единственной, статьей, в которой бы наиболее полно был раскрыт перечень лиц и категорий дел, по которым адвокаты обязаны оказывать юридическую помощь бесплатно. Так сложилось, что адвокатура выступала основным институтом, призванным содействовать государству в оказании населению квалифицированной юридической помощи. Поэтому определение в одной статье закона, регулирующего именно адвокатскую деятельность, практически всех случаев оказания бесплатной помощи вполне закономерно. Но, как говорится, «готовых к употреблению» законопроектов, а впоследствии и законов, не бывает[139]. Адресаты руководствовались положениями Закона об адвокатуре, регулярно отмечая их неполноценность[140]. В частности, перечень случаев, по которым юридическая помощь оказывается бесплатно, не удовлетворял существующие потребности населения; а категорий граждан, имеющих право на получение такой помощи, было даже меньше, чем случаев ее оказания.
Принадлежность к той или иной социальной группе определяла объем предоставляемой бесплатной юридической помощи[141].
Всего в список статьи 26 вошло пять групп:1) ветераны Великой Отечественной войны - лица, перечисленные в ст. 2 ФЗ РФ «О ветеранах»[142]. Указанные граждане имеют право на получение бесплатной юридической помощи в любом объеме, по всем вопросам, за исключением тех, которые связаны с предпринимательской деятельностью;
2) граждане, пострадавшие от политических репрессий - лица, перечисленные в Разделе I Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий»[143], - имеют право на бесплатную помощь в любом объеме исключительно по вопросам, связанным с их реабилитацией;
3) граждане, выступающие истцами по делам двух категорий: о взыскании алиментов и о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья. Указанные лица имеют право на бесплатную юридическую помощь в объеме, необходимом для рассмотрения дела в судах первой инстанции;
4) все граждане РФ, которые имеют право на бесплатную юридическую помощь в объеме, необходимом для составления заявлений о назначении им пенсий и пособий;
5) несовершеннолетние граждане, которые содержатся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, они могут получать юридическую помощь бесплатно по любым вопросам в полном объеме.
Субъекты Российской Федерации делали попытки расширить перечень
случаев, но таких попыток было недостаточно для полноценной реализации государственной политики в этой сфере[144]. Пользуясь правом на дополнение списка, в ряде регионов были приняты местные законы, включающие обновленный перечень.
Следует вспомнить и об эксперименте по созданию государственных юридических бюро, в которые адвокат также мог быть привлечен для работы и осуществления основной функции госбюро - предоставления квалифицированной юридической помощи гражданам, считающимся малоимущими в соответствии с законодательством Российской Федерации. Привлечение адвоката к работе осуществляется посредством заключения договора как об оказании юридической помощи гражданам на постоянной основе, так и об оказании юридической помощи конкретному гражданину[145]. Размер оплаты труда адвоката составляет за день участия от 1/4 до 1/2 МРОТ, предусмотренного законодательством Российской Федерации для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности[146]. Изначально эксперимент планировался к проведению только на 2006 год, но, очевидно, государство в лице уполномоченных органов видело положительные результаты эксперимента, потому что действие бюро пролонгировалось ежегодно. Вообще в промежуток до 2013 года 123 работниками бюро была оказана помощь 234 133 малоимущим гражданам, в основном это пенсионеры, безработные, инвалиды, работники бюджетной сферы. Благодаря помощи бюро решались проблемы малоимущего населения, были проведены 177 605 устных и 8 265 письменных консультаций, составлены 31 932 документа правового характера (в числе которых исковые
заявления, кассационные жалобы, ходатайства, договоры, заявления в различные органы и организации), они участвовали в рассмотрении в судах 7890 гражданских дел, в 909 случаях работники бюро представляли интересы граждан в органах местного самоуправления и различных организациях[147].
Как бы то ни было, недовольство неполноценностью законодательства в области оказания бесплатной юридической помощи в России в целом все росло. Как минимум, не было легального определения бесплатной юридической помощи, кроме того, не были в достаточной степени урегулированы вопросы относительно порядка оплаты понесенных адвокатами расходов[148]. Оказание бесплатной юридической помощи не носило системного характера. В силу отсутствия законодательного механизма в указанной сфере правоотношений малообеспеченные и социально незащищенные слои населения зачастую не могли получать необходимую правовую помощь по наиболее значимым для них вопросам[149]. Такие категории граждан, как инвалиды, дети-сироты, люди преклонного возраста, безработные и иные категории, которые особенно нуждаются в государственной поддержке, не упоминались в статье 26 Закона об адвокатуре.
Наконец, 21 ноября 2011 г. был принят новый закон, полностью посвященный основным гарантиям реализации права граждан на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи в нашей стране. Работа над Федеральным законом № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» шла более четырех лет, с 2008 года[150], но российское общество ждало появления единого правого акта, регулирующего вопрос бесплатной юридической помощи, намного дольше.
Появление Закона изменило всю структуру участников отношений в этой
сфере. Отныне существуют два больших звена в области обеспечения реализации права граждан на бесплатную помощь: это государственная и негосударственная системы бесплатной юридической помощи. При этом адвокаты упоминаются в обоих разделах Закона о БЮП. Как следствие, адвокатура перестала быть «эксклюзивным» институтом в данной области. Указанные перемены не обошли стороной и текст статьи 26 Закона об адвокатуре: статья носит отсылочный характер, а категории лиц, имеющих право на бесплатную помощь, изложены в статье 20 Закона о БЮП. «Малоимущие» выделены в отдельную категорию, среди претендентов на получение помощи перечислены: инвалиды, ветераны ВОВ, Герои Труда, дети-инвалиды и дети-сироты, лица, желающие принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, усыновители, граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в организациях социального обслуживания, недееспособные граждане и их представители, несовершеннолетние, граждане, пострадавшие в результате чрезвычайной ситуации, граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». Список лиц не ограничен, так что это позволяет властям его дополнять и расширять.
Участие адвокатов в работе госбюро теперь также регулируется положениями Закона о БЮП (п. 2 ст. 17), а формы документов для осуществления деятельности, как и раньше, разрабатываются и утверждаются Минюстом[151].
По сути, система оказания бесплатной юридической помощи адвокатами представляется в виде «обязательного и добровольного участия»[152]. Анализируя совокупность действующих норм можно констатировать, что оказание бесплатной помощи, установленной процессуальным законодательством, обеспечивается назначением адвоката к ее отправлению уполномоченным органом или должностным лицом и является безусловной обязанностью адвокатуры. В то время
как п. 2 ст. 15 Закона о БЮП предусмотрено, что «адвокаты... могут наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи», то есть участие адвокатов в этой системе исключительно «их право и благое
153 дело»[153].
На наш взгляд, в Законе о БЮП определена довольно большая роль института адвокатуры в содействии осуществлению социальной государственной политики при оказании бесплатной юридической помощи населению. Адвокаты, как и полтора века назад, продолжают выступать «проводниками граждан на пути к праву»[154]. Хотя некоторые проблемные аспекты деятельности адвокатов в системе бесплатной юридической помощи так и не урегулированы, на настоящий момент можно говорить о неоспоримо крупном прорыве на пути к становлению в нашей стране института социальной квалифицированной юридической помощи.