Государственные реформы первой половины XVIIIв.

Реформы государственного управления. Петр I провел боль­шие преобразования в различных областях государственного уп­равления России. Продолжал действовать прежний круг прави­тельственных органов, несколько расширенный за счет вновь от­крытых приказов.

В 1718-1720 гг. окончательно упраздняется сеть прежних пра­вительственных учреждений — приказов. Вместо них были орга­низованы коллегии. Преимущество последних состояло в том, что они ведали вполне определенными участками государственного

управления и распространяли свою деятельность на всю террито­рию страны. Коллегию возглавлял президент, при нем были совет­ники и другие должностные лица.

Петр I создал сильную регулярную армию. Делами армии зани­малась Военная коллегия. Рядовыми солдатами становились рекру­ты из крестьян и горожан, а офицерами — дворяне. Служба в армии для всех солдат и офицеров была пожизненной.

В 1716 г. был издан Воинский устав, в составлении которого принимал участие сам царь. Россия имела военно-морской флот, состоявший из нескольких десятков больших парусных кораблей и сотен галер. Появились свои инженеры и артиллеристы, моряки и кораблестроители.

Были составлены первые морские карты и атласы. Морским флотом ведала Адмиралтейств-коллегия. Ей было поручено на­блюдение за корабельными лесами. Сношения с иностранными государствами осуществляла Коллегия иностранных дел.

Большое внимание Петр уделял развитию мануфактурной промышленности: в первой четверти XVII в. в России возникло бо­лее 100 мануфактур. Главными отраслями были металлургия, про­изводство оружия, полотен и сукна.

В стране формировались кадры постоянных мануфактурных рабочих — предшественников пролетариата.

Содействуя развитию мануфактур, Петр I разрешил купцам и промышленникам покупать у помещиков деревни с крестьянами. Для основания новых мануфактур выдавались денежные ссуды, иногда передавались казенные заводы. Мануфактурная промыш­ленность успешно развивалась.

Ведомство финансов страны сосредоточилось в трех коллеги­ях: Коммерц-коллегия занималась сбором налогов и других поступ­лений в казну, т. е. приходной частью бюджета; расходами ведала Штатс-коллегия, контролировала финансовую деятельность госу­дарственного аппарата Ревизион-коллегия. Высшим судебным ве­домством являлась Юстиц-коллегия.

При создании коллегий учитывалось значение торговли и про­мышленности. Коммерц-коллегии вменялись в обязанность торго­вые дела, Берг-коллегии — горная промышленность, а Мануфак­тур-коллегии — прочие отрасли промышленности.

Позднее была создана Вотчинная коллегия, в круг обязаннос­тей которой входила охрана земельных прав феодалов. Особое ме­сто занимали ведомства политического сыска, через застенки ко­торых прошли тысячи участников народных восстаний. Сначала эти функции выполнял Преображенский приказ, позже — Тайная кан­целярия.

Накануне Северной войны принимались меры к упорядочению управления городами. После ее окончания была проведена городс­кая реформа. Центральным ведомством по городским делам стал Главный магистрат, а на местах учредили городские магистраты. Ведущая роль в этих органах принадлежала верхам посада.

Власть императора. Произошедший разрыв со старыми пра­вовыми традициями самодержавия сказался на изменении поряд­ка престолонаследия. В силу политических мотивов законный пре­столонаследник был лишен права наследования. В 1722 г. издается Указ о наследии престола, утвердивший право монарха по собствен­ной воле назначать наследника престола. Произошел разрыв с прин­ципом общественной благодати, нисходящей на монарха, ее заме­нила воля императора.

Монарх являлся источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений. Присутствие монарха в определенном месте прекращало действие всей администрации, и власть автоматически переходила к монарху. Монарх утверждал все основные должности, осуществлял производство в чины. Он яв­лялся верховным судьей и источником всей судебной власти. Ему же принадлежало право помилования и право утверждения смер­тных приговоров. Он мог решать дела, не урегулированные законо­дательством и судебной практикой, — достаточно было его воли.

Царь был верховным главнокомандующим армии, ведал фор­мированием полков, назначением офицеров, устанавливал порядок и план боевых действий. Со смертью патриарха Адриана в 1700 г. решением Петра I было упразднено российское патриаршество.

Монарх стал юридическим главой церкви. Он решал вопросы организации церковной жизни, назначения иерархов. Церковь утра­тила свою роль идеологической оппозиции светским властям: ре­шения монарха обсуждению не подлежали.

Сословно-правовые преобразования. Абсолютная монархия — форма правления, при которой монарху юридически принадлежит вся полнота власти. В этот период ликвидируются старые сослов­но-представительные институты и происходит максимальная кон­центрация власти.

Характерным для абсолютизма является стремление рацио­нально регламентировать правовое положение каждого из суще­ствующих сословий. Законодатель стремился определить правовой статус каждой социальной группы и регулировать ее социальные действия.

Правовой статус дворянства был существенно изменен приня­тием Указа о единонаследии 1714 г. Этот акт имел несколько по­следствий.

Юридическое слияние таких форм земельной собственности, как вотчина и поместье, привело к возникновению единого поня­тия “недвижимость”. На ее основе произошла консолидация со­словия. Это привело к выработке более точной юридической тех­ники, правомочий собственника, стабилизации обязательственных отношений.

Устанавливался институт майората (наследование недвижи­мости только одним старшим сыном), цель которого — сохране­ние от раздробления земельной дворянской собственности.

Превратив поместье в наследственное землевладение, Указ определил новый способ привязать дворянство к государственной службе. Ограничение наследования заставляло его представителей служить за жалованье.

Логическим продолжением Указа о единонаследии стала “Та­бель о рангах” (1722 г.).

Бюрократическое начало государственного аппарата победи­ло начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвиже­ния по службе. Положительными чертами нового бюрократическо­го аппарата стали профессионализм, специализация, норматив­ность. Отрицательными — его сложность, дороговизна, работа на себя, отсутствие гибкости.

Сформулированная в “Табели о рангах” новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса. Лю­бой высший чин мог быть присвоен только после прохождения дво­рянином всей цепочки низших чинов. Устанавливались сроки служ­бы в определенных чинах. Принцип выслуги тем самым подчинял аристократический принцип.

“Табель о рангах” уравнивала службу военную со службой гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, прин­ципы продвижения по службе были аналогичными.

Сразу после рождения дети дворян-аристократов записыва­лись в должность и по достижении 15-летнего возраста имели оп­ределенный чин. Это было обусловлено пережитками старых прин­ципов службы и основывалось на господстве в аппарате дворянс­кой аристократии.

Подготовка кадров для нового государственного аппарата осу­ществлялась в специальных школах и академиях как в России, так и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чи­ном, но и образованием. Обучение дворянских недорослей осуще­ствлялось часто в принудительном порядке.

В 1721 г. Сенат совместно с Духовным Синодом присвоил Пет­ру I титул императора.

Бюрократизация государственного аппарата проходит в раз­ных условиях в течение длительного периода. Численность же Боярской думы постоянно возрастает, ее внутренняя структура начинает дифференцироваться. Но с образованием Сената в 1711 г. прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Бояр­ская дума трансформируется в новые структуры и становится контрольным органом, наблюдающим за деятельностью исполни­тельных органов и органов местного управления.

Реорганизация центрального и местного управления. Слож­ный путь проделала система центральных отраслевых органов уп­равления — приказов. При сокращении числа центральных прика­зов возрастала численность приказных изб, местных органов при­казного управления. Параллельно происходило создание специаль­ных приказов. В ходе этого процесса число приказов уменьшалось, но общая численность штатов чиновников возросла. Возросло чис­ло младших чиновников.

Складывалась новая система чинов, единых для отраслей го­сударственного управления, армии и местного управления. Универ­сальным чином становились стольники.

Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1626 г. по всей территории государства наряду с органами местно­го самоуправления стали появляться воеводы. Они руководили вве­ренными им территориальными округами — уездами. В конце XVII в. были образованы более крупные административные едини­цы — разряды.

В 1680-1681 гг. была проведена перепись разрядов, послужив­шая базой для создания системы военно-административной орга­низации, позже использованной Петром I для организации рекрут­ских наборов.

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:

первый, 1699-1710 гг. — частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправ­ления, военная реформа;

второй, 1710-1719 гг. — ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, про­ведение первой областной реформы;

третий, 1719-1725 гг.

Сенат был создан в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе. По указу Петра I Сенат дол­

жен был, основываясь на существующем законодательстве, времен­но замещать царя.

К компетенции Сената относились: судебная и организацион­но-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия.

Указом 1711 г. устанавливался порядок заседаний и делопроиз­водства в Сенате. Все указы собственноручно подписывались всеми членами Сената. В 1711 г. формируется система фискального надзо­ра. Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, заседания протоколировались. Структура Сената включала присутствие (об­щее собрание сенаторов) и канцелярию.

В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.

В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Был изменен состав Сената: в него могли входить представители высших сословий, не являвшиеся руководителями конкретных ве­домств. Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.

Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была утверждена должность генерал-ревизора.

Указом “О должности Сената” этот орган получает право из­давать собственные указы. Круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был широк: анализ материалов, представляемых государю; важнейшие дела, поступавшие с мест; назначение и выборы выс­ших государственных чинов; рассмотрение апелляций на судебные решения коллегий.

Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган централь­ного управления, ставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями).

В 1699 г. была учреждена Бургомистерская палата, или Рату­ша. В своей работе она опиралась на систему местных органов и пыталась улучшить дело поступления в казну налогов и вырабо­тать условия для раздела промышленности и торговли в городах.

Областные реформы и местная администрация. Преобразова­ние системы государственных органов изменило характер государ­ственной службы и бюрократии.

Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на ос­нове старой модели: воеводское управление и система областных приказов.

В 1708 г. вводится новое территориальное деление: учрежда­лись восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и го­рода. Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-гу­бернатор.

В ходе реформы (к 1715 г.) сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд — провинция — гу­берния.

Вторая областная реформа была проведена в 1719 г. Суть ее заключалась в следующем: 11 губерний были разделены на 45 про­винций, во главе этих единиц были поставлены губернаторы, вице­губернаторы, или воеводы. В 1719 г. воеводам поручались наблюде­ние “за хранением государственного интереса”, принятие мер го­сударственной безопасности, укрепление церкви, оборона терри­тории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов.

Централизация государственного аппарата при абсолютиза­ции требовала создания специальных контрольных органов. В на­чале XVIII в. сложились две контрольные системы — прокура­тура (во главе с генерал-прокурором Сената) и фискалитет.

Военная реформа. Военная реформа была одним из важней­ших звеньев в цепи государственных преобразований Петра I в на­чале XVIII в. Стрелецкое восстание 1698 г. ускорило ликвидацию старых стрелецких подразделений и их расформирование. В 1713 г. прекратили свое существование полки московских стрельцов, го­родовые патрульно-постовые части просуществовали до 1740 г.

С 1699 г. начинается формирование рекрутской системы на­бора в армию. Из числа владельческих крестьян, дворовых и по­садского населения были сформированы два полка. К 1705 г. было собрано уже 27 полков, набор осуществлялся по установленным рекрутским округам. В 1723 г. на основе переписи была введена система подушной раскладки рекрутов. Закрепленный порядок позволил сформировать многочисленную, хотя и плохо обученную армию.

Управление армией осуществляли в начале XVIII в. Разряд­ный приказ и Приказ военных дел, созданный для руководства пол­ками “нового строя”. Обеспечением армии ведали Приказ генерал- комиссара, Приказ артиллерии (1700 г.) и Провиантский приказ (1700 г.). Стрельцами ведал Приказ земских дел. После создания Сената военное управление частично переходит к нему, частично — к Военной канцелярии, созданной из слившихся военных приказов. Централизация военного управления завершилась созданием Во­енной коллегии (1719 г.) и Адмиралтейства (1718 г.).

В 1719 г. вводится изданный в 1716 г. Устав воинский, регла­ментировавший состав и организацию армии, отношения команди­ров и подчиненных, обязанности армейских чинов. В октябре 1721 г. в связи с победой в Северной войне Сенат и Святейший Синод при­сваивают Петру I титул “Отец Отечества, Император Всероссийс­кий”. Россия становится империей.

Церковь и государство. Серьезные изменения произошли в положении церкви. В XVII в. церковь занимала очень заметное ме­сто в жизни государства.

Огромные богатства, которыми располагали высшие духовные чины и монастыри, очень мало использовались в интересах госу­дарства. Поэтому при Петре I были приняты меры к изъятию части церковных доходов и ограничению права духовенства безраздель­но пользоваться трудом зависимых крестьян.

В 1721 г. издается указ, образовывающий Духовную колле­гию, или Синод, во главе со светским лицом. Подчинение церкви государству, ее превращение в часть государственного аппарата явилось важным шагом на пути укрепления самодержавной вла­сти царя.

Такая политика правительства вызвала крайнее недовольство духовенства, которое путем заговоров и интриг всячески противи­лось нововведениям. При Петре I царская власть стала неограни­ченной (абсолютной). В России оформился абсолютизм.

Значение реформ Петра I. В результате преобразований кон­ца XVII — первой четверти XVIII в. Россия стала великой держа­вой. Создание регулярной армии и флота, проведение активной внешней политики сделали возможным разрешение важнейшей

задачи — Россия утвердилась на берегах Балтийского моря. Рост мануфактурной промышленности, создание новых отраслей про­изводства, развертывание внутренней и внешней торговли означа­ли большие сдвиги в производительных силах страны.

При Петре I произошло усовершенствование государственного аппарата, что сопровождалось усилением центральной власти и оформлением в России абсолютной монархии. Большие перемены наметились в области просвещения, культуры и науки.

Реформы Петра I не могли принести облегчения народу, обо­рачиваясь для него налогами, повинностями и тяготами. Солдаты, матросы, работные люди мануфактур, строители городов и кана­лов, миллионы крепостных крестьян — это они были той мощной движущей силой, которая возвела Россию на новую историческую ступень.

6.3.