§ 1. Объект, предмет и методы изучения истории органов внутренних дел

Усложнение общественных процессов в современном мире придает осо­бую значимость издавна стоящей перед человечеством задаче целенаправ­ленной организации, сознательного регулирования и разумного устройства жизни.

ка, правопорядка, общественной безопасности, борьбы с правонарушения­ми и преступлениями занимаются все государственные, муниципальные ор­ганы, многие общественные организации. Однако существуют органы, кото­рые призваны заниматься исключительно деятельностью в этой сфере, и по­скольку «в значительной части эта охранительная деятельность реализуется в правовых формах» ¹, они получили название правоохранительных.

К числу постоянных функций государства следует отнести направле­ние его деятельности, обеспечивающее сохранение общества как целост­ности, состоящее в решении задач охраны общественного порядка, сво­боды, безопасности и собственности общества и государства, отдельных групп и граждан, — правоохранительную функцию.

Правоохранительная функция присуща государству на всех этапах его развития. При этом ее содержание (субъекты и объекты охраны, методы и формы реализации) меняется в связи с эволюцией социальной и политико­правовой сущности государства, которая находит свое внешнее выражение в смене типов государства, форм политического режима и т. д.

Существенное изменение правоохранительной функции, состоящей в противодействии преступности и другим правонарушениям, или соци­альном контроле над преступностью и иными противоправными деяни­ями ^[1][2], на определенном историческом этапе состоит в ее организационно­правовом оформлении в профессиональную правоохранительную дея­тельность, являющуюся прерогативой государства, имеющую публично­властный и возмездный характер ^[3], поскольку это качественно меняет формы и методы ее реализации.

Таким образом, полицейская деятельность представляет один из ви­дов правоохранительной деятельности наряду с судебной и прокурорской деятельностью и может быть определена как организационно-правовое оформление полицейской функции как части, т. е. относительно самостоя­тельного компонента правоохранительной функции государства. В совре­менном Российском государстве она включает «выявление, предупрежде­ние, пресечение преступлений и административных правонарушений, рас­крытие и расследование преступлений, рассмотрение административных правонарушений несудебными органами, исполнение судебных решений (оперативно-розыскная, административная, уголовно-исполнительная де­ятельность, исполнительное производство, деятельность по охране поряд­ка и обеспечению безопасности» ^[6]. Это представление является отправной точкой для изучения и осмысления разнообразия содержания полицей­ской функции в ретроспективном аспекте.

Под полицейской функцией понимаются установление и обеспече­ние общественного порядка, связанные с предупреждением и пресечени­ем правонарушений, по необходимости — посредством применения го­сударственного принуждения. Осуществление полицейской функции не сводится к применению силы, но именно возможность прибегнуть к при­нуждению показывает ее специфику в соотношении с другими функция­ми государства и обеспечивает ее обособленность внутри правоохрани­тельной функции.

Многозначность термина «полиция» общеизвестна, определение по­лиции, взятое вне ее общественного, политического, культурного контек­ста, претендующее на универсальность, невозможно.

Необходимость выявления адаптационных возможностей ключево­го института современного государства — полиции, от которого напря­

мую зависит эффективность осуществления правоохранительной функ­ции государства, следует отнести к важнейшим научно-практическим проблемам современной государственно-правовой жизни. Обращение к полицейской тематике актуализировано в мировой науке с 1970-х гг. в связи с поиском путей повышения эффективности полицейских систем, отвечающих современным общественным потребностям, которые были вызваны ростом преступности и увеличением запросов общества в сфе­ре обеспечения безопасности, что привело к складыванию в европейских странах междисциплинарной научной дисциплины «Полицейская нау­ка» (полицеистика) с весьма значимым историко-правовым компонен­том в ее составе. Отечественная юридическая наука в целом и историко­правовая наука в частности двигались в этом же направлении. Пример­но в то же время благодаря усилиям таких ученых, как Р. С. Мулукаев, А. Я. Малыгин, А. В. Борисов, В. Ф. Некрасов и др., была сформирована особая область научных исследований в рамках историко-правовой нау­ки — история органов внутренних дел России.

Учебная дисциплина «История органов внутренних дел» базирует­ся на научном изучении органов внутренних дел, имеющем длительную историю и ставшем особенно интенсивным в последние десятилетия. В ряду других общегуманитарных и историко-правовых дисциплин в си­стеме юридического образования учебная дисциплина «История органов внутренних дел» призвана решать задачи по содействию мировоззренче­скому, нравственному становлению личности будущего сотрудника орга­нов внутренних дел.

Содержание учебной дисциплины «История органов внутренних дел» включает: характеристику места и роли органов внутренних дел в жизни общества, государственном механизме; обусловленность их де­ятельности материальными, социальными, культурными факторами; за­кономерности функционирования и развития системы органов внутрен­них дел в целом и ее отдельных элементов. Эта дисциплина тесно взаи­мосвязана с общеисторическими и историко-правовыми дисциплинами, что отражается в пересечении предметной области, единстве методоло­гической и методической основ, общности источниковой базы.

История органов внутренних дел России представляет собой часть историко-правовой науки — истории государства и права России, кото­рая является комплексной наукой: юридической, поскольку изучает пра­вовые основы функционирования органов внутренних дел, одного из главных субъектов управления внутренней безопасностью, или, выра­жаясь иначе, полицейской деятельности в нашей стране, в ретроспекти­

ве; и исторической, так как в ходе развития общества арсенал средств обеспечения внутренней безопасности обогащался, а полицейская де­ятельность усложнялась. Уже на начальных этапах существования го­сударства функция управления внутренними делами ^[8]становится важ­нейшей, хотя долгое время сохранялась значительная роль в этой сфе­ре общественных структур. Формирование обществ современного типа с большими городами, ростом социальных противоречий потребова­ло организовать управление внутренней безопасностью на новых осно­вах. В России, как и во многих странах, организационная система, пред­назначенная для этого, получила название системы органов внутрен­них дел. За более чем два века своего существования она серьезно изме­нилась, хотя и сохранила черты преемственности. Министерство вну­тренних дел, созданное в начале XIX в. как орган исполнительной вла­сти широкого предмета ведения, превратилось преимущественно в пра­воохранительный орган.

Полиция в России как один из ключевых государственных институ­тов появилась в первой четверти XVIII в.

Как любая историческая наука, история государства и права Рос­сии изучает прошлое. Но «прошлое как таковое во всем его объеме... никогда не было и не может быть предметом исторической науки» ^[9].

Картина прошлого, полученная в результате усилий историков, всегда неполная. Отличие научного исторического познания от обыденного состоит в его стремлении к объективности, широкому представлению о прошлом. Этому способствует утвердившийся в исторических науках подход, который закреплен в принципе историзма. Прошлое общества ценно само по себе.

Любой сегмент прошлого может стать предметом истории, но при условии наличия источников. Исторические источники — это любые свидетельства прошлой деятельности людей, слово, письменное и устное, характер ландшафтов и предметы материальной культуры, произведения искусства, фото- и кинодокументы.

Задачи исторической науки — описание, объяснение, понимание прошлого (событий и процессов) на основании изучения источников. Объяснение — способ раскрытия причинной обусловленности изучае­мого явления, события или процесса. В исторической науке объяснитель­ные схемы строятся на основе теории, создаваемой такими обществен­ными дисциплинами, как философия, социология. Во многих дисципли­нах теория представляет собой выделенные на основе накопления изу­ченных данных общие положения, иногда законы.

От предмета истории зависит методика исследования, т. е. сово­купность способов, приемов познания. Например, если предмет исто­рии — закономерности развития общества, то его изучению будут способствовать методы, направленные на объяснение и выявление причинно-следственных связей. Это общенаучные методы (анализ, син­тез, метод аналогии и др.), сравнительно-исторический метод, метод ти- пологизации. Если предметом истории становится человек как социаль­ное существо в потоке времени, то приоритет получают методы понима­ния, интерпретации, анализа текстов, с опорой на семиотику, психоана­лиз и др.

Современное историческое знание характеризуется сосуществова­нием различных теорий, каждая из которых акцентирует внимание на определенных сторонах, аспектах развития общества и является ограни­ченной. Но, дополняя друг друга, они способствуют цели объективного воссоздания прошлого. В современном отечественном обществоведении наибольшей популярностью пользуются две макротеории: формацион­ная и цивилизационная.

При определенных недостатках формационной теории (экономизм, априоризм, материализм, объективизм, универсализм, идеологизация и политизация исторической науки) марксистская модель «базис — над­стройка» остается эффективным способом постижения всей совокупно­сти общественных отношений в любом конкретном обществе. Она пре­доставляет возможность объяснить развитие общества исходя из него самого. Любое общество, согласно марксизму, содержит и стабилизиру­ющие и «подрывные» элементы (противоречия), а исторические переме­ны происходят в результате углубления и борьбы противоречий, окон­чательной фазой которых является революция. Кроме того, только марк­сизм сегодня рассматривает исторический процесс как прогрессивный, хотя определение конечной цели общественного развития (коммунизм) не разделяется многими его последователями.

Цивилизационный подход в части отрицания материально­производственной детерминации общества и его истории представляет противоположность формационному. Он объединяет множество тео­рий, которые, тем не менее, имеют общие черты: учет многовариантно­сти исторического развития, неприятие универсальных критериев изме­рения общественного прогресса, выдвижение в центр внимания исто­рии личности как субъекта истории. В отличие от марксизма, в цивили­зационных теориях недостаточно разработана методология историческо­го исследования, поэтому они не получили в исторической науке значи­тельного распространения. Чаще всего цивилизационный подход к осве­щению исторического прошлого дополняет формационный.

История органов внутренних дел тесно связана с другими учебны­ми дисциплинами гуманитарного и юридического циклов: историей Рос­сии, историей государства и права России, теорией государства и права, рядом отраслевых и прикладных юридических наук (административное право, уголовное право, криминология и др.).

На основании комплекса внешних и внутренних критериев (характе­ристика государственного строя, содержание и форма осуществления по­лицейской функции, особенности организационно-правовой модели по­

лицейской деятельности) можно выделить четыре крупных этапа в исто­рии органов внутренних дел России.

Первый (IX в. - начало XVIII в.) характеризуется тем, что неслож­ные полицейские функции осуществляются не только государством, но и различными социальными структурами. Отсутствуют постоянные (ре­гулярные) специализированные органы. При этом в XV в. - начале XVI в. роль государственных органов в осуществлении охраны общественного порядка существенно возрастает, появляются первые розыскные органы, созданы специальные земские и губные избы как органы борьбы с пре­ступностью на местах, образован и центральный розыскной орган — Раз­бойный приказ.

Второй этап начинается с первой четверти XVIII в. и продолжает­ся до февраля 1917 г. Это время создания и развития специального ор­гана полицейской деятельности, формирования системы органов вну­тренних дел в Российской империи и монополизации полицейской дея­тельности абсолютистским государством. Компетенция специализиро­ванных полицейских органов постепенно становится чрезвычайно ши­рокой и охватывает практически всю административную деятельность. Кроме того, происходит экспансия указанных органов в законотворчес­кую и судебную сферы.

В рамках третьего этапа (февраль 1917 г. - 1991 г.) происходят соз­дание и развитие органов внутренних дел в Советском государстве, фор­мируются характерные черты советской модели органов внутренних дел: многофункциональность, закрытость, централизованность, военизиро- ванность, политизированность.

Четвертый этап (с 1991 г. по настоящее время) — это период рефор­мирования российских органов внутренних дел в условиях образования суверенного государства и провозглашения курса на построение право­вого государства.

С точки зрения содержания полицейской функции государства мож­но выделить два крупных этапа. Полицейская функция является важней­шей с момента зарождения государства, но на начальных этапах его су­ществования в условиях слабой мобильности населения общественные структуры самостоятельно справлялись с большим числом девиаций. Го­сударство в решении вопросов внутренней безопасности ограничива­лось ролью арбитра. В крайних случаях оно выступало восстановите­лем общественного порядка, прибегающим к военной силе. В традици­онных обществах, к каковым относятся и средневековые (феодальные) общества, где поведение каждого индивида, являвшегося членом соци­

альной группы, корпорации, контролировалось посредством внутренне­го социального контроля (неформальный, постоянный, спонтанный со­циальный контроль членов группы друг за другом), не было потребно­сти в специализированном аппарате управления внутренней безопасно­стью, т. е. во внешнем социальном контроле, как не было и материаль­ных возможностей для его содержания. Полицейский контроль со сторо­ны государства, относящийся к внешнему типу контроля (организован­ному и осуществляющемуся отдельными от общества структурами) и ха­рактеризующийся возможностью использования принуждения, в тради­ционных обществах был незначителен.

Таким образом, на стадии традиционного государства полицей­ская функция осуществляется не только государством, но и различны­ми социальными структурами. Государство при этом не имеет постоян­ных (регулярных) органов, специализирующихся на выполнении данной функции. Создание таких органов (полиции) означало существенное из­менение форм и методов реализации полицейской функции государства и могло служить критерием для выделения второго этапа в истории орга­нов внутренних дел (с XVIII в. по настоящее время). Начало институци­онализации полицейской деятельности было положено созданием поли­ции как организационного воплощения централизованной, всесторон­ней, систематизированной и упреждающей управленческой деятельно­сти, характерной для «полицейского государства», институт полиции во­площал архетип абсолютистского государственного аппарата (полицей­ского государства) совмещением многих функций. Завершение институ­ционализации полицейской деятельности произошло путем трансфор­мации полиции из многофункционального управленческого органа в ор­ган обеспечения публичного порядка и противодействия преступности (правоохранительной институт), что было достигнуто изменением це­лей полицейской деятельности, отделением полиции от общей админи­страции и от юстиции, введением отношений в сфере полицейской дея­тельности в правовые рамки (юридизацией полицейской деятельности) и было вызвано необходимостью адаптации института полиции к изме­нившимся условиям.