§ 5. Президиум Верховного Совета СССР

Место Президиума Верховного Совета СССР в системе госу­дарственных органов СССР. После Верховного Совета СССР ведущая роль в государственном механизме принадлежит Пре­зидиуму Верховного Совета СССР.

ностей, этим он отличается от других государственных орга­нов

Президиум Верховного Совета СССР имеет представитель­ный характер. Хотя он и не избирается непосредственно народом, но в составе Президиума могут быть только депутаты Верховного Совета СССР, т. е. лица, облеченные в ходе выборов советского парламента прямым доверием избирателей.

В соответствии со ст. 48 Конституции СССР Президиум Вер­ховного Совета СССР состоит из Председателя Президиума Вер­ховного Совета СССР, пятнадцати заместителей Председателя— по одному от каждой союзной республики, Секретаря Президи­ума и 20 членов Президиума Верховного Совета СССР.

Выборы Президиума проводятся каждый раз, когда присту­пает к работе новый состав Верховного Совета СССР. Обычно в ходе первой сессии Верховного Совета СССР проводится совме­стное заседание палат, на котором открытым голосованием из­бирается персональный состав Президиума. Наряду с видными партийными и советскими работниками в состав Президиума Верховного Совета СССР избираются также рабочие и колхоз­ники, деятели науки и культуры, представители Вооруженных Сил. По традиции заместителями Председателя Президиума Верховного Совета СССР избираются председатели Президиу­мов Верховных Советов союзных республик.

Главное назначение Президиума Верховного Совета СССР— постоянно осуществлять верховную государственную власть в Союзе ССР, в связи с этим он наряду с Верховным Советом СССР относится к высшим органам государственной власти.

Необходимость такого государственного органа, как Прези­диум Верховного Совета СССР, вызвана потребностями государ­ственно-правовой жизни нашей страны. Раньше уже отмечалось, что Верховный Совет СССР осуществляет свою деятельность главным образом путем периодически проводимых сессий. В меж­сессионный период он не в состоянии реализовать все полномо­чия верховной государственной власти. Поэтому и возникла по­требность в таком высшем органе государственной власти, ко­торый бы систематически и постоянно выполнял отдельные функ­ции по верховному управлению государством. Этим органом стал Президиум Верховного Совета СССР. Однако его право­вое положение как высшего органа государственной власти ха­рактеризуется рядом особенностей. Он, с одной стороны, пол-

¹ В юридической литературе не все придерживаются такого понимания правовой природы Президиума Верховного Совета. Ряд авторов рассматрива­ет Президиум только как орган Верховного Совета, другие — только как W мостоятельный орган государственной власти, подотчетный Верховному Со­вету.

ностью подчинен Верховному Совету СССР, а с другой стороны, обладает верховенством и приоритетом по отношению к любым другим государственным органам как Союза ССР, так и союзных республик.

Президиум Верховного Совета СССР согласно Конституции СССР во всей своей деятельности подотчетен перед Верховным Советом СССР. Эта подотчетность выражается в том, что весь состав Президиума Верховного Совета СССР избирается Вер­ховным Советом СССР, который к тому же обладает правом в любое время сместить Президиум Верховного Совета СССР или отдельных его членов. Верховный Совет СССР имеет право из­менять объем компетенции Президиума Верховного Совета СССР.

Что касается правительства СССР, то между ним и Президи­умом Верховного Совета СССР существуют определенные отно­шения, свидетельствующие о подотчетности первого перед вто­рым. Однако степень подотчетности правительства СССР перед Верховным Советом СССР и его Президиумом неодинакова. Раз­личие здесь состоит не только в том, что правительство СССР по­дотчетно и подконтрольно Президиуму Верховного Совета СССР не постоянно, а только в межсессионный период, но и в степени подотчетности. Если Верховный Совет СССР вправе в любое вре­мя сменить отдельных министров или изменить состав Совета Министров в целом, то Президиум Верховного Совета СССР мо­жет освобождать от должности только отдельных министров по представлению Председателя Совета Министров СССР с обяза­тельным последующим утверждением Верховным Советом СССР.

Президиум Верховного Совета СССР имеет право отменять постановления и распоряжения Совета Министров СССР и Со­ветов Министров союзных республик в случае их несоответствия закону. Следовательно, не любой правительственный акт, а толь­ко такой, который противоречит закону, может быть отменен Президиумом Верховного Совета СССР.

Существуют определенные отношения между Президиумом Верховного Совета СССР, с одной стороны, и судебно-прокурор­скими органами Союза ССР, с другой стороны. Верховный Суд СССР и Генеральный прокурор СССР в период между сессиями Верховного Совета СССР подотчетны перед Президиумом Вер­ховного Совета СССР. Это не означает, что Президиум Верхов­ного Совета может вмешиваться в конкретные оперативные дела этих органов. Подотчетность проявляется в праве Президиума Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета СССР менять отдельных членов Верховного Суда СССР и давать в установленном порядке санкции на привлечение чле­нов Верховного Суда СССР к уголовной ответственности, да­

вать разъяснения по тем или иным вопросам судебной практики, применять предусмотренное Конституцией СССР право помило­вания.

Компетенция Президиума Верховного Совета. Полномочия Президиума определяются Конституцией СССР и текущими за­конами *. Компетенция Президиума чрезвычайно разнообразна. В ней переплетаются полномочия, присущие обычно главам го­сударств, с полномочиями, относящимися к ведению Верховного Совета СССР. Компетенцию Президиума можно разделить на три группы.

К первой группе относятся полномочия, которые составляют исключительно компетенцию Президиума Верховного Совета СССР, а сам Президиум, осуществляя эту группу полномочий, выступает как коллегиальный президент Советского союзного го­сударства. В соответствии со ст. 49 Конституции СССР Президи­ум Верховного Совета СССР издает указы, дает толкование дей­ствующих законов СССР, проводит референдум (по собственной инициативе или по требованию одной из союзных республик), учреждает ордена и медали и проводит награждение ими, уста­навливает и присваивает почетные звания, осуществляет право помилования, устанавливает воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания, назначает и сменяет высшее командование Вооруженных Сил СССР, объявляет общую и ча­стичную мобилизацию, а также при необходимости в отдельных частях или по всему СССР военное положение, ратифицирует и денонсирует международные договоры, назначает и отзывает полномочных представителей СССР в иностранных государст­вах, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитован­ных при нем дипломатических представителей иностранных го­сударств. Кроме того, Президиум Верховного Совета СССР в со­ответствии с Законом о гражданстве СССР регулирует все воп­росы, связанные с советским гражданством. Только он, в частно­сти, имеет право принять решение о лишении советского граж­данства или давать разрешение о выходе из него.

В порядке верховного контроля Президиуму предоставлено право отменять постановления и распоряжения Совета Минист­ров СССР, а также приказы и инструкции Генерального проку­рора СССР в случае их несоответствия закону.

¹ См. ст. 40, 47, 49, 52—55 Конституции СССР, а также закон «О граж­данстве Союза СССР» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1938, № 11); закон «О порядке ратификации международных договоров СССР» (там же); закон «Об утверждении Положения о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1967, № 42).

он обладает и в отношении актов Советов Министров союзных республик. Президиум Верховного Совета СССР вправе заслу­шивать на своих заседаниях отчеты правительства СССР, до­клады Генерального прокурора и Верховного Суда СССР.

Первая группа полномочий Президиума Верховного Совета СССР непосредственно связана с реализацией высшей государ­ственной власти и охватывает нормотворческую, распорядитель­ную, контрольную и представительную деятельность нашего го­сударства. Право осуществления этих полномочий сосредоточе­но исключительно в руках Президиума Верховного Совета СССР. Акты Президиума по этой группе полномочий обладают наивысшей юридической силой и ни в чьем утверждении не нуж­даются.

Ко второй группе относятся полномочия Президиума, связан­ные с обеспечением организации и деятельности советского пар­ламента. В данном случае Президиум выступает не только как коллегиальный глава государства, но и как орган Верховного Совета СССР. В связи с этим он организует выборы и работу Верховного Совета СССР, координирует деятельность палат и постоянных комиссий, публикует решения, принятые Верховным Советом СССР.

Президиум Верховного Совета разрабатывает и утверждает Положение о выборах в Верховный Совет СССР, назначает вы­боры, образует избирательные округа, утверждает состав Цент­ральной избирательной комиссии, устанавливает единую для все­го СССР форму списков избирателей, форму удостоверения на право голосования. В соответствии с Конституцией СССР Пре­зидиум созывает сессии Верховного Совета СССР. Только Пре­зидиум Верховного Совета СССР имеет право досрочно распу­стить Верховный Совет в случаях, предусмотренных ст.

Кроме того, на Президиум Верховного Совета СССР возло­жен ряд обязанностей, связанных с обеспечением правового поло­жения депутата Верховного Совета СССР. В соответствии с За­коном о порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР он назначает при наличии законных оснований голосование об от­зыве депутата Верховного Совета СССР, а также осуществляет контроль за голосованием в том или ином избирательном окру­ге. В период между сессиями Верховного Совета СССР Прези­диум Верховного Совета СССР дает согласие на привлечение к судебной ответственности или на арест депутата Верховного Со­вета СССР. Он также издает указы о проведении выборов по от­дельным избирательным округам вместо выбывших депутатов.

Третью группу составляют полномочия Верховного Совета СССР, которые одновременно по его поручению могут осущест­вляться Президиумом Верховного Совета СССР. В соответствии с Конституцией СССР Президиуму предоставлено право осво­

бождать и назначать отдельных министров СССР по представ­лению Председателя Совета Министров СССР, а также объяв­лять состояние войны в случае военного нападения на СССР или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии. Одновременно Президиум, как показывает практика, принимает участие в ча­стичном изменении границ между союзными республиками, в об­разовании, разделении, укрупнении или ликвидации министерств и приравненных к ним центральных ведомств, в частичном из­менении законодательства СССР.

Для этой группы полномочий характерно, во-первых, то, что они осуществляются Президиумом Верховного Совета СССР только в период между сессиями Верховного Совета СССР, во- вторых, все решения по этой группе полномочий должны обяза­тельно утверждаться непосредственно Верховным Советом СССР.

Порядок работы Президиума Верховного Совета СССР. По своему составу и характеру деятельности Президиум Верховного Совета СССР представляет собой постоянно действующий выс­ший орган государственной власти, коллективно решающий воп­росы государственной важности. Всей работой Президиума не­посредственно руководит его Председатель. Заседания Президи­ума проводятся примерно один раз в два месяца. На них присут­ствуют, как правило, председатели палат Верховного Совета СССР, представители государственных органов и общественных организаций. Решения по рассматриваемым вопросам Прези­диум принимает коллегиально, на основе мнения большинства.

Отдельные функции Президиума Верховного Совета СССР осуществляют Председатель и Секретарь Президиума Верховно­го Совета СССР. Так, на них возложена обязанность подписы­вать законы СССР. От имени Президиума Верховного Совета СССР они осуществляют прием послов иностранных государств, вручающих им свои верительные или отзывные грамоты. Пред­седатель Президиума, его заместители, члены Президиума мо­гут по поручению Президиума Верховного Совета СССР вручать ордена и медали Союза ССР, дипломы о присвоении почетных званий СССР.

Президиум Верховного Совета СССР имеет необходимый слу­жебный аппарат: секретариат, приемную и отделы (по вопросам работы Советов, юридический, отдел международных связей, от­дел наград и др.). Этот аппарат возглавляется Секретарем Пре­зидиума. Служебный аппарат Президиума играет вспомогатель­ную роль: он не выносит решений и не может давать распоря­жения и указания от имени Президиума Верховного Совета СССР. Однако его роль весьма важна, так как он обеспечива­ет организационно-техническое обслуживание и подготовку не­обходимых материалов для бесперебойной работы Верховного Совета и его Президиума.

Акты Президиума Верховного Совета СССР. Многосторон­няя деятельность Президиума Верховного Совета СССР офор­мляется специальными правовыми актами. Наиболее распрост­раненным из них является указ. Наряду с этим Президиум Вер­ховного Совета СССР оформляет свои решения и посредством постановлений, резолюций, обращений и т. д. Все эти докумен­ты— акты высшей государственной власти, обладающие каж­дый в отдельности особыми юридическими свойствами.

Указ — это основной акт Президиума Верховного Совета СССР. Он издается по самым разнообразным вопросам. Юриди­ческая природа указа определяется тем, что он призван регу­лировать общественные отношения, относящиеся к сфере верхов­ной государственной власти Союза ССР. Но эту же цель имеют законы СССР и другие акты Верховного Совета СССР. Каково же соотношение закона СССР и указа Президиума Верховного Совета СССР?

Им присущ ряд общих признаков. Как закон СССР, так и указ Президиума Верховного Совета СССР предназначены для выражения государственной воли советского народа. Они состав­ляют юридическую основу деятельности всех государственных органов. После закона СССР указ обладает высшей юридической силой по сравнению с другими правовыми актами Советского го­сударства. Однако закон СССР и указ Президиума Верховного Совета СССР не тождественны. В отличие от закона СССР указ Президиума Верховного Совета СССР является подзаконным актом. Подзаконность указа выражается в том, что Верховный Совет СССР может в любое время отменить, изменить или до­полнить указ Президиума Верховного Совета СССР. Наряду с этим указы, которые изданы по вопросам компетенции Верховно­го Совета СССР, подлежат утверждению со стороны последне­го. Наконец, подзаконность указа проявляется и в том, что он может быть издан только в пределах компетенции Президиума Верховного Совета СССР, определяемой Конституцией СССР.

Следовательно, указ подзаконен только в области соотноше­ния с актами Верховного Совета СССР. Применительно ко зсем иным правовым актам он обладает верховенством.

Указы, принимаемые Президиумом Верховного Совета СССР, имеют различное содержание. Они могут быть нормативными, актами верховного управления и контроля, а также индивиду­альными актами, связанными с применением правовых норм.

Для указа Президиума Верховного Совета СССР как акта высшего органа государственной власти присуща своя, специфи­ческая форма и особый порядок вступления в силу. Указ прини­мается Президиумом Верховного Совета СССР простым боль­шинством голосов и оформляется подписями Председателя и Секретаря Президиума Верховного Совета СССР. Все указы общенормативного характера обязательно публикуются в «Ве­

домостях Верховного Совета СССР», а также в «Ведомостях Верховных Советов союзных республик». Указы, не имеющие об­щего значения или не носящие нормативного характера, рассы­лаются соответствующим ведомствам и учреждениям и доводят­ся до сведения лиц, на которых распространяется действие этих указов. Указы вступают в силу по истечении 10-дневного срока после их опубликования в официальном органе. Указы, не име­ющие общенормативного характера, вступают в силу после их получения тем или иным учреждением. Наряду с этим может быть установлен и другой порядок вступления в силу указа Президиу­ма Верховного Совета СССР (по радио, телефону и т. д.). В этом случае принимается специальное решение Президиума Верхов­ного Совета СССР, которое отражается непосредственно в самом акте.

Постановлениями Президиум Верховного Совета СССР регу­лирует вопросы, связанные с его контрольными функциями, кон­кретизирует и детализирует действующие законы СССР, опреде­ляет структуру аппарата центральных государственных органов, подчиненных непосредственно Президиуму Верховного Совета СССР.

Постановления по своему содержанию могут быть норматив­ными и ненормативными, причем большинство из них имеют вспомогательное по отношению к указам значение.

Важное значение имеют совместные постановления Президи­ума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и ЦК КПСС, призванные регулировать важнейшие государствен­ные вопросы. Так, совместным постановлением Президиума Вер­ховного Совета СССР, СНК СССР и ЦК ВКП(б) 30 июня 1941 г. был образован Государственный Комитет Обороны, действовав­ший в качестве высшего органа государственной власти на про­тяжении всего периода Великой Отечественной войны. Такого рода совместное постановление является одновременно актом высшего органа государственной власти, актом высшего исполни­тельного и распорядительного органа государственной власти и актом высшего партийного органа: в нем сочетается государст­венно-правовой акт и партийная директива. Поэтому таким ак­там принадлежит особое место среди всех правовых актов Со­ветского государства.

Все остальные акты Президиума Верховного Совета СССР (резолюции, обращения, приветствия) по своему содержанию не являются нормативно-правовыми. Они выражают отношение Президиума Верховного Совета СССР к каким-либо важным международным проблемам или содержат призывы и приветст­вия народам различных стран, государственным деятелям в свя­зи со знаменательными событиями в их жизни и т. п. Любой та­кой акт Президиума Верховного Совета — документ большого политического значения.