§ 4. Верховный Совет СССР

Верховный Совет СССР — высший представительный орган государственной власти Союза ССР. Он призван осуществ­лять суверенитет и полновластие нашего народа во всей их полно­те на территории Союза ССР.

¹ «Программа Коммунистической партии Советского Союза», стр. 102.

другого государственного органа, который по своему правовому положению стоял бы выше Верховного Совета СССР или даже был бы равен ему. Это объясняется тем, что только Верховный Совет СССР является непосредственным выразителем воли все­го советского народа и только он вправе осуществлять его суве­ренные права. Все государственные органы обязаны действо­вать на основании и во исполнение законов, принимаемых Вер­ховным Советом СССР; любой их акт, противоречащий нормам, принятым Верховным Советом СССР, не имеет юридической силы.

Верховный Совет СССР является представительным государ­ственным органом всего советского народа. Его представительный характер выражается прежде всего в том, что депутаты Верхов­ного Совета СССР избираются путем прямых выборов при тай­ном голосовании всем взрослым населением страны. Тем самым каждый гражданин советского общества имеет реальную возмож­ность участвовать не только в формировании этого органа, но и в определении посредством дачи наказов депутатам практической деятельности Верховного Совета СССР. Советский народ, изби­рая Верховный Совет в качестве своего высшего органа госу­дарственной власти, вручает ему полномочия на осуществление своих суверенных прав.

Верховный Совет СССР — подлинно представительный орган народа и по своему составу: социальному, национальному, пар­тийному и т.

Подотчетность Верховного Совета СССР перед народом ха­рактеризует его также как подлинно представительное учрежде­ние. Между народом, отдельными избирателями, объединяемыми избирательными округами, с одной стороны, и Верховным Сове­

том СССР, его депутатами, с другой стороны, существуют отно­шения представительства. В силу этих отношений Верховный Со­вет СССР, его депутаты должны действовать в соответствии с во­лей народа. Верховный Совет СССР избирается на определенный Конституцией срок полномочий. В ходе очередных выборов про­исходит обновление депутатского состава. Например, на послед­них выборах (июнь 1966 г.) около 70% депутатов были избраны впервые в Верховный Совет СССР. Но советские граждане могут решить вопрос о сроках полномочий того или иного депутата Вер­ховного Совета СССР, не дожидаясь очередных выборов, т. е. до­срочно. Право отзыва — подлинно демократический институт, выражающий полновластие трудящихся и гарантирующий дейст­вительную ответственность депутатов перед избирателями.

Компетенция Верховного Совета СССР. На основании ст. 31 Конституции СССР Верховному Совету СССР принадлежат все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Респуб­лик, поскольку они не входят в силу Конституции, в компетенцию подотчетных ему органов. В соответствии с союзным характером СССР компетенция его Верховного Совета подразделяется на две части. Первая охватывает вопросы, относящиеся исключи­тельно к ведению СССР и осуществляемые Верховным Советом СССР непосредственно или подотчетными ему органами. Вторая группа полномочий Верховного Совета СССР —это вопросы, ко­торые составляют совместную сферу деятельности Союза ССР и советских союзных республик. В решении вопросов данной груп­пы принимают участие и Верховные Советы союзных республик. Причем Верховный Совет СССР устанавливает по вопросам сов­местной компетенции Союза ССР и союзных республик только основные, руководящие начала.

Компетенция Верховного Совета СССР реализуется в его практической деятельности. Главными функциями Верховного Совета СССР являются: 1) законодательство, 2) верховное госу­дарственное управление, 3) верховный государственный контроль.

1. Большинство своих полномочий Верховный Совет СССР реализует путем принятия общесоюзных законов. Право их изда­вать — высшая юридическая форма проявления государственной власти. Только выборные, указывал В. И. Ленин, могут говорить государственным законодательным языком Поэтому в ст. 32 Конституции СССР закрепляется важнейшее положение о том, что законодательная власть СССР осуществляется исключитель­но Верховным Советом СССР. Все вопросы,- требующие законо­дательного закрепления в масштабе СССР, обязательно должны

¹ См.: В. И. Л е н и н. Поли. собр. соч., т. 35, стр. 109.

рассматриваться и решаться или утверждаться Верховным Со­ветом СССР.

В соответствии с Конституцией СССР принятие и изменение Конституции относится к исключительному ведению Верховного Совета СССР.

К исключительному ведению Верховного Совета СССР отно­сится также принятие народнохозяйственных планов и государ­ственного бюджета СССР. Верховный Совет СССР обладает и таким чрезвычайно важным правом, как образование органов государственного управления СССР и установление для них оп­ределенной компетенции. Решение вопросов войны и мира, зако­нодательство о союзном гражданстве, организации Вооружен­ных сил относятся также к ведению Верховного Совета СССР.

Содержание законодательной деятельности Верховного Со­вета СССР по вопросам, составляющим совместную сферу дея­тельности Союза ССР и союзных республик, весьма разнообраз­но. Верховный Совет СССР устанавливает основы законода­тельства по вопросам, связанным с пользованием землей, недрами, лесами, водами, основные начала в области народного просвещения, здравооохранения, труда, основы процессуально­го и уголовного законодательства, судоустройства и судопроиз­водства СССР и союзных республик, основы законодательства о браке и семье. Конкретное регулирование этой группы вопро­сов отнесено к компетенции высших органов государственной власти союзных республик.

2. Верховный Совет СССР как выразитель суверенитета со­ветского народа не ограничивается законодательством, а оказы­вает также направляющее воздействие на работу всего государ­ственного механизма. В связи с этим он осуществляет верховное управление страной. Это не означает, что Верховный Совет СССР непосредственно сам выполняет функцию управления различными сторонами государственной жизни. Сущность вер­ховного управления заключается в том, что Верховный Совет СССР образует различные государственные органы, дает на­правление их деятельности и контролирует ее.

3. Верховный Совет СССР осуществляет высший государст­венный контроль, который может касаться деятельности любого государственного органа СССР. Формы этого контроля самые разнообразные. Верховный Совет осуществляет систематический контроль за деятельностью своего Президиума. Ему предостав­лено право заслушивать отчеты правительства СССР. В целях усиления контрольных функций Верховного Совета СССР на XXIII съезде КПСС было обращено особое внимание на необ­ходимость регулярных докладов Совета Министров СССР на сессиях Верховного Совета Постоянные комиссии Верховного Совета СССР, депутаты обладают правом запроса к правитель­ству СССР или к отдельным министрам. При необходимости Верховный Совет СССР имеет право назначать в любое время по любому вопросу следственные и ревизионные комиссии. Все учреждения и должностные лица обязаны выполнять требова­ния таких комиссий и представлять им необходимые материалы и документы.

Структура Верховного Совета СССР. Верховный Совет СССР представляет собой выборное коллегиальное учреждение, имеющее свою собственную структуру. Под структурой в данном случае понимается его внутренняя организация, закрепляемая в конституционном порядке.

Структура Верховного Совета определяется союзным харак­тером СССР, она призвана обеспечить государственное единст­во и представительство в верховном общесоюзном органе наци­онально-государственных и административно-автономных обра­зований, имеющихся в нашей стране. Поэтому Верховный Со­вет СССР является двухпалатным органом, что служит од­ним из характерных признаков, отличающих его от высших ор­ганов государственной власти союзных и автономных респуб­лик.

В соответствии со ст. 33 Конституции СССР Верховный Со­вет СССР состоит из Совета Союза и Совета Национальностей^{[76] [77].}

Первая палата представляет интересы всех советских граж­дан независимо от их национальности. Во второй палате пред­ставлены специфические интересы наций и национальностей Союза ССР. Причем в состав этой палаты входят не только представители союзных республик, но и представители автоном­ных республик, автономных областей и национальных округов. 'Рем самым любая нация и даже небольшая народность, имею­щие свою государственность, представлены в Совете Нацио­нальностей Верховного Совета СССР.

Благодаря двухпалатной структуре в Верховном Совете СССР сочетаются общенародные интересы со специфическими интере­сами наций и народностей и успешно осуществляется управле­ние такой многонациональной страной, как Союз ССР. Каждая из палат Верховного Совета СССР, выражая волю советского народа, обеспечивает развитие как Союза ССР в целом, так и отдельных национально-государственных образований. Наличие в составе Верховного Совета СССР специальной палаты — Со­вета Национальностей — является одним из проявлений совет­ского демократизма и обеспечивает взаимное доверие, братское сотрудничество и взаимопомощь советских социалистических наций.

Главным характерным признаком в организации и деятель­ности Верховного Совета СССР является то, что обе палаты Верховного Совета СССР равноправны. Равенство палат бази­руется на социалистических принципах организации советского общества и юридически закрепляется в Конституции СССР.

Равноправие палат находит выражение прежде всего в том, что как Совет Союза, так и Совет Национальностей образуются одновременно и на одинаковый четырехлетний срок полномо­чий. Обе палаты избираются непосредственно гражданами СССР на основе всеобщего, равного избирательного права при тайном голосовании. Совет Союза как орган представительства общих интересов избирается всеми гражданами СССР по норме 1 депутат на 300 тыс. населения. Совет Национальностей изби­рается гражданами СССР по союзным и автономным республи­кам, автономным областям и национальным округам. От каж­дой союзной республики в Совет Национальностей избирается 32 депутата, от каждой автономной республики — 11 депутатов, °т каждой автономной области — 5 депутатов и от каждого на­ционального округа — 1 депутат. Такой порядок избрания Сове­та Национальностей обеспечивает необходимое представитель­ский СССР требовалась не ликвидация специального органа национального •представительства, а, наоборот, повышение его роли и значения. Поэтому бы­ло совершенно закономерным, когда Конституция СССР 1936 года учредила ор- ’’^ан» представляющий интересы наций и народностей, проживающих в СССР, п^Эк составную, органическую часть высшего органа государственной власти —

ерховного Совета СССР.

ство в высшем органе государственной власти СССР всех нацио­нально-государственных образований независимо от численно­сти населения.

Равенство палат Верховного Совета СССР далее проявляет­ся в том, что как Совет Союза, так и Совет Национальностей обладают равными правами во всех сферах верховной государ­ственной власти: законодательстве, верховном управлении и вер­ховном государственном контроле. Они в равной мере обладают законодательной инициативой: при обсуждении законопроектов ни одна из палат не имеет преимуществ по отношению к дру­гой. Законопроект считается утвержденным, если он принят обе­ими палатами простым большинством каждой палаты. Палаты Верховного Совета СССР принимают равное участие в выборах Президиума Верховного Совета СССР и Верховного Суда СССР, в образовании правительства СССР и назначении Гене­рального прокурора СССР. Депутаты обеих палат обладают одинаковыми правами и имеют равные обязанности перед свои­ми избирателями. О равноправии палат свидетельствует также одинаковый демократический порядок организации их работы. Внутренний распорядок (регламент) заседаний устанавливается в каждой из палат, как правило, одинаковый. Сессии палат на­чинаются и заканчиваются одновременно. Совместные заседания- палат ведут по очереди Председатели Совета Союза и Совета Национальностей.

Наиболее ярко проявляется равенство палат Верховного Со­вета СССР при разрешении разногласий между ними по тем или иным вопросам. Если между палатами возникло разногласие, то они создают согласительную комиссию на паритетных (рав­ных) началах и передают на ее рассмотрение спорный вопрос. Если согласительная комиссия не примет согласованного реше­ния или ее решение не удовлетворит одну из палат, вопрос вто­рично рассматривается в палатах. Если палаты и во второй раз не сумеют прийти к единому решению, тогда Президиум Верхов­ного Совета СССР распускает Верховный Совет и назначает в двухмесячный срок новые выборы. В этом случае Верховный Совет слагает досрочно свои полномочия, а советский народ, избрав новый состав Верховного Совета СССР, тем самым осу­ществит свои суверенные права.

Депутат Верховного Совета СССР. Правовое положение де­путата Верховного Совета СССР определяется Конституцией СССР, а также рядом законов СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР ’.

¹ Среди них следует особо отметить Закон о возмещении депутатам рас­ходов, связанных с выполнением депутатских обязанностей («Ведомости Верховного Совета СССР», 1938, № 1), Положение о выборах депутатов Вер­ховного Совета СССР («Ведомости Верховного Совета СССР», 1950, № 2), постановление Президиума Верховного Совета СССР от 1 апреля 1958 года

Полномочия депутата ограничиваются четырехлетним сро­ком. Началом депутатской деятельности считается тот момент, когда после выборов Председатель окружной избирательной ко­миссии выдает избранному кандидату удостоверение об избра­нии его депутатом Верховного Совета СССР. Окончательное оформление депутатского мандата происходит на первой сессии Верховного Совета СССР, когда по представлению мандатных комиссий палаты Верховного Совета СССР решают вопрос о признании полномочий или кассировании выборов отдельных де­путатов.

Полномочия депутата Верховного Совета СССР прекраща­ются: 1) по истечении срока полномочий или при досрочном роспуске Верховного Совета СССР в порядке ст. 47 Конститу­ции СССР; 2) при отзыве депутата избирателями в соответствии с Законом о порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР; 3) в случае смерти.

В первом случае по всем избирательным округам в опреде­ленный день, установленный Указом Президиума Верховного Совета СССР, проводятся по всей стране всеобщие выборы, и после избрания новых депутатов полномочия всех старых депута­тов Верховного Совета СССР прекращаются. Во всех остальных случаях проводятся в отдельных избирательных округах частич­ные выборы. Причем новый депутат избирается при этом не на полный срок, а только на оставшийся срок полномочий Верхов­ного Совета СССР.

Депутат Верховного Совета СССР обладает неприкосновен­ностью. Он не может быть привлечен к судебной ответственно­сти или арестован без согласия Верховного Совета СССР, а в период между сессиями — без согласия Президиума Верховного Совета СССР. Депутатская деятельность требует известных ма­териальных затрат. В связи с этим для депутатов Верховного Совета СССР установлено возмещение расходов, связанных с выполнением депутатских обязанностей, в размере 100 рублей ежемесячно. В период сессий депутаты Верховного Совета СССР получают, кроме того, суточные в размере 15 руб. в день. На время выполнения своих депутатских обязанностей они осво­бождаются от своей основной работы с сохранением по месту службы заработной платы. Депутаты Верховного Совета СССР имеют также право на бесплатный проезд по всем железнодо­рожным, водным и воздушным линиям СССР.

Депутат как народный представитель призван в составе Вер­ховного Совета СССР решать важнейшие государственные дела.

«О бесплатном пользовании депутатами Верховного Совета СССР воздуш­ным транспортом при выполнении ими депутатских обязанностей» («Ведомости Верховного Совета СССР», 1958, № 15), Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР («Ведо­мости Верховного Совета СССР», 1967, № 42).

Он имеет право на равных основаниях с другими депутата­ми принимать участие в законодательной и иной деятельности Верховного Совета СССР, обладает законодательной инициати­вой. Депутат имеет право быть избранным в руководящие органы палат Верховного Совета СССР, его постоянные комиссии. Ему предоставлено право запроса к любому министру СССР или правительству СССР в целом, которые обязаны не более чем в трехдневный срок дать устный или письменный ответ в соот­ветствующей палате Верховного Совета СССР.

Наряду с большими правами депутат Верховного Совета СССР несет обязанности перед своими избирателями, перед со­ветским народом. Выполнение наказов избирателей, тесная связь с ними — одна из главных обязанностей депутатов. Депутат должен знать нужды и потребности своих избирателей и доби­ваться их удовлетворения, используя для этого свое высокое положение. Все это обязывает депутата не ограничиваться уча­стием в работе сессий Верховного Совета СССР, а повседневно работать в своем избирательном округе. От депутата требуется, чтобы он постоянно общался со своими избирателями, система­тически отчитывался перед ними о своей деятельности и рабо­те Верховного Совета, разъяснял законы и другие решения Вер­ховного Совета СССР, мобилизовывал трудящихся на их вы­полнение.

Внутренние органы Верховного Совета СССР. Организация его работы. Специфичны формы и методы деятельности Верхов­ного Совета. Они сложились в ходе советского государст­венного строительства и ныне стали уже традиционными. В зна­чительной степени эти формы и методы определяются двухпалат­ной структурой Верховного Совета СССР и направлены на то, чтобы, во-первых, обеспечить непосредственное, всестороннее рассмотрение депутатами Верховного Совета СССР всех важ­нейших государственных вопросов и, во-вторых, создать условия для неразрывной, повседневной связи Верховного Совета и на­рода, депутата и его избирателей.

Верховный Совет СССР, его палаты имеют свой внутренний механизм управления. В качестве руководящих внутренних ор­ганов Верховного Совета СССР выступают Председатели Совета Союза и Совета Национальностей. Вспомогательными и контро­лирующими органами Верховного Совета СССР являются ко­миссии.

Руководство Верховного Совета СССР. Каждая палата Вер­ховного Совета СССР для руководства своими заседаниями из­бирает председателя и четырех его заместителей. Координация работы палат осуществляется Дрезидиумом Верховного Совета СССР. Во время сессий председатели палатних заместители ве­дают внутренним распорядком работы палат: ведут их заседа­ния, предварительно намечают повестку дня, утверждают док-

ладчиков, предоставляют слово ораторам, проводят голосование. В межсессионный период председатели палат поддерживают постоянную связь с депутатами, оказывают помощь постоянным комиссиям палат, представляют палаты Верховного Совета СССР в международных общениях.

Большая роль в организации работы Верховного Совета СССР принадлежит Советам старейшин каждой из его палат. Советы старейшин образуются для предварительного рас­смотрения вопросов, связанных с организацией и проведением сессии Верховного Совета СССР, а также с разработкой кон­кретных рекомендаций и предложений. По сложившемуся обы­чаю в состав Совета старейшин Совета Союза входит по одно­му представителю от каждой республики, края, области. Рес­публика, от которой избрано в Совет Союза более 10 депутатов, выделяет два представителя, а республика, имеющая более 20 депутатов, представлена тремя депутатами. В состав Совета старейшин Совета Национальностей входят по шесть предста­вителей от каждой союзной республики, по два представителя от каждой автономной республики, по одному представителю от автономных областей и национальных округов. Организация работы Советов старейшин возлагается на председателей палат Верховного Совета СССР ^!.

Коммунистическая партия через свой Центральный Комитет, а также коммунистов-депутатов оказывает направляющее воз­действие на деятельность Верховного Совета СССР. В связи с этим ведущая роль в деятельности Верховного Совета СССР принадлежит партийной группе, создаваемой в соответ­ствии с Уставом КПСС, при Верховном Совете СССР. В ее сос­тав входят все депутаты, являющиеся членами или кандидатами в члены КПСС. Наиболее важные предложения по вопросам, рассматриваемым Верховным Советом СССР, как правило, ис­ходят совместно от партийной группы Верховного Совета СССР и Советов старейшин.

Комиссии Верховного Совета СССР. Внутренними органами Верховного Совета СССР являются комиссии, которые предназ­начены для проведения предварительной работы, связанной с осуществлением компетенции Верховного Совета СССР.

Комиссии создаются как непосредственно при Верховном Со­вете СССР, так и при его палатах. В состав комиссий при Вер­ховном Совете обязательно входят депутаты каждой палаты. Причем в ряде случаев эти комиссии образуются на принципах равного представительства от Совета Союза и Совета Нацио­нальностей. Конституция СССР, например, предусматривает, что

¹ См. вступительную статью Ф. И. Калинычева и В. В. Евгеньева в кни­ге «Парламенты». М., «Прогресс», 1967, стр. 13.

согласительные комиссии могут создаваться палатами исключи­тельно на паритетных началах.

Верховный Совет СССР создает как временные, так и по­стоянные комиссии, таким же правом обладают его палаты. Вре­менные комиссии образуются для подготовки решения какого- нибудь одного вопроса. Так, для подготовки проекта новой Кон­ституции СССР Верховный Совет образовал конституционную комиссию. При необходимости он создает также редакционные комиссии, комиссии по редактированию отдельных законопроек­тов. Деятельность таких комиссий ограничивается определенным сроком, по истечении которого они прекращают работу.

Постоянные комиссии действуют в течение всего срока полно­мочий Верховного Совета СССР. Они создаются, как правило, при палатах и имеют определенное целевое назначение. Дли­тельное время при палатах действовало по четыре постоянных комиссии: мандатная, законодательных предположений, бюджет­ная и по иностранным делам. На XXIII съезде КПСС было при­знано необходимым увеличить количество постоянных комиссий и образовать их по основным направлениям государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также по отдельным вопросам деятельности Верховного Совета СССР.

В соответствии с этим на второй сессии Верховного Совета СССР седьмого созыва Совет Союза и Совет Национальностей специально рассмотрели вопрос о своих постоянных комиссиях. Они сохранили мандатные комиссии, планово-бюджетные, ко­миссии законодательных предположений, комиссии по иностран­ным делам. Одновременно образовали новые отраслевые посто­янные комиссии: по промышленности, транспорту и связи; по строительству и промышленности стройматериалов; по сельско­му хозяйству; по здравоохранению и социальному обеспечению; по народному образованию и культуре; по торговле и бытовому обслуживанию. В 1968 году палаты Верховного Совета образо­вали комиссии по делам молодежи.

Учитывая возрастающую роль постоянных комиссий, Верхов­ный Совет СССР утвердил специальным законом Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национально­стей Верховного Совета СССР. В соответствии с Положением постоянные комиссии являются вспомогательными органами па­лат, призванными предварительно рассматривать и готовить вопросы, относящиеся к ведению Верховного Совета СССР, а также активно содействовать проведению в жизнь решений Вер­ховного Совета СССР. Одновременно на них возложен контроль за деятельностью министерств и ведомств СССР, других обще­союзных органов, а также республиканских и местных органов и организаций по проведению в жизнь Конституции СССР, за­конов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума,

Постоянные комиссии Совета Союза и Совета Национально­стей избираются палатами в составе председателя и членов ко­миссии. Количественный состав комиссий определяется палата­ми: он колеблется от 31 (мандатная, по иностранным делам и др.) до 51.депутата (планово-бюджетная комиссия). Комиссии подотчетны и несут ответственность только перед палатами, ко­торые их избрали. В период между сессиями Верховного Совета СССР деятельность постоянных комиссий Совета Союза и Со­вета Национальностей координирует Президиум Верховного Со­вета СССР. Работа постоянных комиссий строится на основе со­трудничества с общественными организациями, а также обобще­ния и обсуждения предложений граждан.

Порядок работы Верховного Совета СССР. Верховный Совет СССР — постоянно работающий орган власти. На своих сессиях, а в период между ними через Президиум и комиссии он оказыва­ет решающее влияние на все сферы жизни советского общества. Главной формой деятельности Верховного Совета СССР являются сессии, т. е. собрания его депутатов, где обсуждаются и при­нимаются решения по важнейшим государственным вопросам Енешней и внутренней политики. Сессии Верховного Совета СССР могут быть очередными и внеочередными. И те и другие созыва­ются Президиумом Верховного Совета СССР. Указ о его созыве публикуется заранее — не позднее месячного срока. Очередные сессии созываются два раза в год, внеочередные могут быть соз­ваны либо по усмотрению Президиума Верховного Совета СССР, либо по требованию одной из союзных республик.

Так как Верховный Совет СССР состоит из двух палат, его работа строится как раздельно по палатам, так и объединенно. Чаще всего сессии Верховного Совета СССР начинаются раз­дельным заседанием каждой из палат. Здесь утверждается по­вестка дня сессии и решаются внутрипалатные организационные вопросы. По сложившейся традиции первую сессию нового созы­ва в каждой палате открывает старейший по возрасту депутат, который после краткой вступительной речи проводит выборы председателя палаты. В последующем на заседаниях палат пред­седательствует председатель палаты или один из его заместите­лей. Совместные заседания палат проводятся в соответствии с требованиями Конституции для выборов Президиума Верховно­го Совета СССР и образования Совета Министров СССР. Мно­голетняя практика работы Верховного Совета СССР показыва­ет, что на совместных заседаниях заслушиваются также докла­ды о народнохозяйственном плане СССР, о государственном бюджете СССР, однако их обсуждение происходит раздельно по палатам. Доклады о внешней политике правительства, а также по важнейшим экономическим и социально-культурным меро­приятиям заслушиваются, как правило, на совместных заседани­ях палат Верховного Совета СССР.

. Одним из главных направлений работы Верховного Совета СССР является законодательная деятельность. По установив­шейся традиции в Верховном Совете СССР процесс создания за­конов проходит несколько стадий, которые принято называть за­конодательной инициативой, обсуждением законопроекта, ут­верждением законопроекта, опубликованием закона.

Под законодательной инициативой понимается право того или иного государственного органа или общественной организации вносить в Верховный Совет СССР такие предло­жения о законопроектах, которые должны в обязательном поряд­ке приниматься к рассмотрению Верховным Советом.

Эта стадия законодательства включает в себя как подготов­ку и предварительное обсуждение законопроекта, так и внесение его на рассмотрение сессии Верховного Совета СССР. В поряд­ке законодательной инициативы может разрабатываться и вно­ситься совершенно новый законопроект, а также предложения об отмене или изменении действующих законов.

Правом законодательной инициативы пользуются палаты Верховного Совета СССР — Совет Союза и Совет Национально­стей, Президиум Верховного Совета СССР, комиссии Верховно­го Совета, а также его палат, депутаты Верховного Совета СССР, советское правительство — Совет Министров СССР. Кро­ме того, по специальным вопросам право законодательной ини­циативы предоставлено Верховному Суду СССР и через Прези­диум Верховного Совета СССР — Генеральному прокурору СССР. Законодательной инициативой пользуются также союзные республики.

Исключительная роль в разработке законов принадлежит ЦК КПСС, по инициативе которого вносятся наиболее важные, принципиальные изменения, дополнения в советское законода­тельство. На практике стало уже традицией, когда ЦК КПСС выступает не только инициатором разработки того или иного за­конопроекта, но и совместно с Советом Министров СССР разра­батывает конкретные законопроекты и вносит их на рассмотре­ние Верховного Совета СССР.

Программа КПСС, намечая мероприятия по дальнейшему со­вершенствованию политической системы нашего общества, под­черкивает необходимость расширения участия общественных ор­ганизаций в законодательной деятельности. «Профсоюзам, ком­сомолу и другим массовым общественным организациям в лице их общесоюзных и республиканских органов,— говорится в Про­грамме КПСС,— должно быть предоставлено право законода­тельной инициативы, т. е. внесения проектов законов» ’. Это по­ложение Программы претворяется в жизнь, и ряд общественных

¹ «Программа Коммунистической партии Советского Союза», стр. 104.

организаций (ВЦСПС) активно участвуют в законодательной деятельности Верховного Совета СССР.

Законопроект, представленный в Верховный Совет СССР, должен быть рассмотрен на сессии. Рассмотрение законопроекта обычно сопровождается его обсуждением. Обсуждение — это самостоятельная стадия законодательного процесса, в ходе которого депутаты Верховного Совета СССР дают оценку тому или иному законопроекту, вносят в него изменения и дополнения. Порядок обсуждения законопроекта не регламентируется особы­ми правилами. Он устанавливается в каждом отдельном случае решением палат Верховного Совета СССР.

Законопроекты рассматриваются в обычном и упрощенном порядке. В первом случае обязательно заслушиваются доклады, содоклады, заключительное слово, проводятся прения. При упрощенном порядке заслушивается только доклад о законопро­екте, а обсуждение его, как правило, не проводится. В таком по­рядке, в частности, рассматриваются указы Президиума Верхов­ного Совета СССР, связанные с частичным изменением законо­дательства.

Важнейшей стадией законодательной деятельности Верхов­ного Совета СССР является утверждение законопроекта. Она обязательна при всех случаях. Именно на данной стадии за­конопроект, если он принимается Верховным Советом СССР, становится законом. Утверждение законопроектов осуществляет­ся раздельно по палатам Верховного Совета СССР.

Порядок утверждения законопроектов определяется непо­средственно самими депутатами. Каждая из палат устанавлива­ет такую процедуру утверждения законопроекта, которая удоб­на для нее. Законопроект может утверждаться в целом, по от­дельным его разделам или путем голосования каждой его статьи.

Утверждение законопроекта происходит путем голосования. Способы голосования устанавливаются непосредственно самими палатами Верховного Совета СССР. По установившейся тради­ции голосование в Верховном Совете СССР проводится открыто путем поднятия руки.

Процесс утверждения законопроектов в Верховном Совете СССР характеризуется исключительным единодушием депута­тов— все законопроекты принимаются единогласно. Это основы­вается на социально-политическом единстве советского народа и свидетельствует о том, что законы СССР отвечают его насущным потребностям.

Для того чтобы законы, принятые Верховным Советом СССР, могли вступить в силу, необходимо их оформить, опубликовать и ознакомить с ними государственные органы, должностных лиц и граждан. Под оформлением подразумевается снабжение текста закона необходимыми подписями, а под опубликованием — про­возглашение его посредством напечатания и публикации в офи­

циальном органе. Осуществление этой важнейшей стадии зако­нодательства возлагается на Президиум Верховного Совета СССР. Порядок опубликования и вступления в силу законов СССР установлен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 19 июня 1958 года.

Закон СССР должен быть подписан Председателем и Секре­тарем Президиума Верховного Совета СССР и опубликован не позднее 7-дневного срока после его принятия. Официальным ор­ганом, где производится публикация законов, являются «Ведо­мости Верховного Совета СССР» и газета «Известия Советов де­путатов трудящихся СССР». В необходимых случаях законы СССР могут быть обнародованы также по радио или переданы по телеграфу.

В период, когда Верховный Совет не заседает, ряд его полно­мочий осуществляет Президиум Верховного Совета СССР. Од­новременно большая работа проводится и постоянными комис­сиями палат Верховного Совета СССР.

Постоянные комиссии проводят свои заседания по мере необ­ходимости. На этих заседаниях могут участвовать с правом со­вещательного голоса депутаты Верховного Совета СССР, не вхо­дящие в состав постоянной комиссии. К работе постоянных ко­миссий могут привлекаться представители министерств, ведомств, других государственных органов, общественных организаций, на­учных учреждений, а также специалисты и ученые. Родственные комиссии палат могут проводить совместные заседания. Каждая постоянная комиссия занимается разрешением тех вопросов, ко­торые определены для нее Положением о комиссиях и решением палаты. Так, комиссии законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей разрабатывают проекты зако­нов СССР и постановлений Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР по вопро­сам общего порядка, готовят предложения по вопросам кодифи­кации и систематизации законодательства СССР, заслушивают на своих заседаниях сообщения министерств и ведомств СССР, а также других общесоюзных и республиканских государствен­ных органов по вопросам укрепления социалистической законно­сти, защиты прав и охраняемых законом интересов граждан.

Отраслевые постоянные комиссии Совета Союза и Сове­та Национальностей разрабатывают проекты законов СССР и других предложений по вопросам развития соответствующей от­расли государственного управления, предварительно рассматри­вают соответствующие разделы государственного плана разви­тия народного хозяйства СССР, государственного бюджета СССР и отчеты об их исполнении. Отраслевые постоянные комиссии вправе заслушивать сообщения и доклады соответствующих ми­нистерств и ведомств СССР, а также республиканских и местных государственных органов о выполнении законов СССР и других

решений высших органов государственной власти Союза ССР. Комиссии по иностранным делам палат Верховного Совета пред­варительно рассматривают все вопросы компетенции Верховного Совета СССР, связанные с развитием политических, экономиче­ских, научных, культурных и иных связей СССР с зарубежными государствами. Они, в частности, предварительно перед ратифи­кацией рассматривают по поручению Президиума Верховного Совета СССР международные договоры, соглашения, конвенции и разрабатывают на них заключения. Комиссии также могут за­слушивать сообщения и доклады по внешнеполитическим, эконо­мическим вопросам министерств и ведомств СССР, послов, представителей СССР в международных организациях. По воп­росам, которые относятся к их ведению, постоянные комиссии обладают необходимыми правами и возможностями. Постоян­ные комиссии могут выступать на заседаниях Верховного Совета СССР с докладами и содокладами, вносить в соответствующую палату или в Президиум Верховного Совета СССР предложе­ния о передаче законопроектов на всенародное обсуждение, а также об опубликовании законопроектов для обсуждения об­щественностью.

Постоянные комиссии по вопросам, отнесенным к их веде­нию, вправе заслушивать членов правительства СССР, предста­вителей министерств и других государственных органов. Руко­водители министерств и других ведомств обязаны по предложе­нию постоянной комиссии явиться на ее заседание и представить разъяснения по рассматриваемым комиссией вопросам. Реко­мендации постоянных комиссий, касающиеся работы органов го­сударственного управления, должны обязательно рассматривать­ся соответствующими органами, а о результатах рассмотрения или о принятых мерах постоянным комиссиям должно быть со­общено не позднее двухмесячного срока.

Разносторонняя деятельность постоянных комиссий способст­вует непрерывной и эффективной работе Верховного Совета как высшего органа государственной власти Союза ССР.

Акты Верховного Совета СССР. Решения Верховного Сове­та СССР по вопросам, относящимся к его компетенции, облека­ются в различные правовые формы: законы, постановления, дек­ларации и обращения. Указанные акты по своей структуре, со­держанию и юридическим признакам существенно различаются.

Законы СССР. Они занимают главенствующее место среди актов Верховного Совета СССР. Законы СССР обладают верхо­венством не только над правовыми актами подотчетных Верхов­ному Совету СССР органов, но и существенным образом отлича­ются от других актов Верховного Совета СССР.

В случае расхождения закона союзной республики с зако­ном СССР действует общесоюзный закон. Следовательно, закон СССР обладает приоритетом и по отношению к законам союзных

республик. Такое положение их обусловливается тем, что законы СССР призваны регулировать вопросы первостепенной государственной важности в масштабе всего союзного государ­ства, устанавливать такие нормы права, которые оказывают ре­шающее воздействие на экономическое, политическое и культур­ное развитие советского общества. В законах СССР выражает­ся общая воля всего народа, направленная на регулирование важнейших общественных отношений в целях успешного строи­тельства коммунизма.

Для юридической природы законов СССР характерно преж­де всего то, что они могут приниматься только Верховным Сове­том СССР. Законы СССР устанавливают первичные правовые нормы, которые служат источником для нормотворческой дея­тельности других государственных органов. Закон СССР явля­ется правовым актом союзного социалистического государства, его нормы имеют обязательную силу не только для подотчетных Верховному Совету СССР государственных органов, но и для органов государственной власти и управления союзных и авто­номных республик.

Одним из существенных признаков, определяющих юридиче­скую природу законов СССР, является особый порядок их при­нятия. Если принятие законопроекта происходит на совместном заседании Совета Союза и Совета Национальностей, то голосова­ние обязательно проводится раздельно по палатам. Для приня­тия закона текущего характера требуется простое большинство голосов депутатов каждой из палат, для внесения изменений в Конституцию необходимо квалифицированное большинство, т. е. не менее двух третей голосов в каждой из палат.

Наконец, для закона СССР немаловажным признаком являет­ся его свойство обладать высшей юридической силой по отно­шению к другим правовым актам государственных органов Союза ССР, союзных и автономных республик. Это свойство не сводится к тому, что закон СССР более обязателен, чем акт ка­кого-либо другого органа. Любой правовой акт, если он правоме­рен и издан надлежащим органом в пределах своей компетенции, обязателен к исполнению. Высшая юридическая сила закона проявляется прежде всего в том, что он стоит над всеми други­ми правовыми актами Советского государства. Закон СССР, бу­дучи актом наивысшей юридической силы, не нуждается в по­следующем утверждении со стороны какого-нибудь государ­ственного органа. Он может быть отменен или заменен только Верховным Советом СССР путем принятия нового закона.

Согласно Конституции СССР законы СССР делятся на кон­ституционные и обыкновенные.

К первым относятся Конституция СССР, а также законы о ее изменении и дополнении. Эти акты представляют собой юри­дическую базу для всего текущего законодательства и облада­

ло

ют абсолютным приоритетом в отношении всех правовых актов Советского государства, в том числе и в отношении законов СССР.

Ко второй группе относятся все остальные законы. Они под­разделяются на основы законодательства СССР, планово-бюд­жетные законы СССР, текущие законы СССР. В основах закреп­ляются важнейшие принципы и институты определенной отрасли права, из которых в последующем исходит все нормотворчество но данной отрасли. Основы законодательства, несмотря на всю их важность, нельзя отождествлять с конституционными закона­ми. Если посредством конституционного закона может быть за­креплена любая норма, даже изменяющая или отменяющая от­дельные статьи Конституции СССР, основы законодательства должны исходить из Конституции СССР и развивать только ее положения.

Планово-бюджетные законы СССР предназначены для за­крепления решений Верховного Совета СССР, касающихся эко­номического и культурного развития СССР, а также по вотиро­ванию государственного бюджета и других финансовых меро­приятий Союза ССР. Все эти акты имеют важное значение, так как составляют правовую основу для хозяйственно-организа­торской и культурно-воспитательной деятельности Советского го­сударства. Народнохозяйственные планы СССР (годичные и перспективные) являются законом. Поэтому они принимаются Верховным Советом СССР. Для придания народнохозяйствен­ному плану юридической силы закона Верховный Совет СССР обычно принимает специальный закон, в котором одобряется народнохозяйственный план и дается поручение Совету ЛАинист- ров СССР рассмотреть и учесть замечания комиссий Верховно­го Совета СССР, а также депутатов, высказанные в ходе обсуж­дения проекта народнохозяйственного плана на той или иной сессии.

Посредством текущих законов СССР регламентируются об­щественные отношения, касающиеся различных сторон го­сударственной жизни СССР.

Постановления Верховного Совета СССР. Для юридической природы постановления Верховного Совета СССР характерно, во-первых, то, что оно призвано закреплять решения Верховного Совета СССР в области верховного государственного управления и контроля. В связи с этим большинство постановлений Верхов­ного Совета СССР не являются нормативными актами, следова­тельно, и источниками права, во-вторых, постановление Верхов­ного Совета СССР в отличие от закона СССР, как правило, при­нимается на совместном заседании Совета Союза и Совета На­циональностей. Такой порядок обусловливается тем, что боль­шинство вопросов, относящихся к верховному государственному

управлению и контролю, в соответствии с Конституцией СССР разрешается в целом Верховным Советом СССР, а не его пала­тами.

В остальном же юридическая природа постановления Верхов­ного Совета СССР аналогична юридической природе закона СССР.

Другие акты Верховного Совета СССР. К ним относятся ре­шения Верховного Совета СССР по внешнеполитическим пробле­мам, обычно принимаемые в виде деклараций, обращений, заяв­лений и посланий Верховного Совета СССР. Наиболее харак­терная их особенность состоит в том, что они не являются норма­тивными актами, а содержат призывы по тому или иному внеш­неполитическому вопросу и адресуются Верховным Советом СССР парламентам, правительствам и народам зарубежных стран, а также своему собственному народу. Посредством таких актов Верховный Совет СССР выражает свое отношение к той или иной внешнеполитической проблеме и предлагает конструк­тивные мероприятия для ее разрешения.

Указанные акты принимаются на совместных заседаниях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР и в отличие от законов и постановлений Верховного Сове­та СССР не имеют подписей Председателя и Секретаря Прези­диума Верховного Совета СССР. Под такими актами обычно указывается наименование высшего органа государственной власти СССР — Верховного Совета СССР. Тем самым подчер­кивается, что данный акт исходит непосредственно от Верховно­го Совета СССР, как полномочного представителя всего совет­ского народа.