§1.1. Общественный контроль над государственными органами как разновидность социально-правового контроля

В юридической литературе существуют различные подходы и опре­деления относительно общественного контроля. Сам термин «контроль» весьма многозначен. Наиболее точное его понимание - «проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора» (С.И.Ожегов).

В современном обществе контроль может иметь несколько измере­ний. В.И. Лукьяненко отмечает, что контролю присущ многофункциональ­ный характер. Это и функция управления, и стадия управленческого цикла, и форма обратной связи, и способ обеспечения законности и дисциплины, то есть процесс, обеспечивающий достижение целей организации^[1].

Общественный контроль является разновидностью социального кон­троля. Социальный контроль - способ саморегуляции социальной системы, обеспечивающий ее сохранение и нормальное функционирование^[2]. Право играет при этом особо важную роль, по версии некоторых правоведов, яв­ляясь формой социального контроля^[3][4]. По справедливому замечанию В.Г. Румянцевой, «правовой контроль является фактором интеграции системы 4 социального контроля» .

Публично-правовой контроль за деятельностью государства наряду с частноправовым контролем можно рассматривать как разновидность соци­ального контроля, осуществляемого с помощью юридически организован­ных групп населения. Если частноправовой контроль заключается в воз­можностях гражданина с помощью судебных и административных меха­низмов влиять на принятие важных правоприменительных решений, то публично-правовой контроль возможен с помощью социальных институ­тов, прежде всего институтов гражданского общества^[5].

Однако само государство также нуждается в контроле, и не так мно­го государств, где интересы общества реализованы в гармоничном соот­ношении с интересами личности.

Вообще следует указать на то, что понятие «социальный контроль» является одним из ключевых в гуманитарных науках. Например, в социо­логии это - одна из базовых категорий, описывающих такие фундамен­тальные общественные процессы, как социализация и обеспечение соци­ального порядка, процессы стандартизации поведения людей, а также рас­крывающих факторы стабилизации и предсказуемости общественного взаимодействия в различных сферах (духовно-нравственной, политиче­ской, юридической, экономической и т.п.). В более широком смысле соци­альный контроль - это одна из форм бытия общественной организации, а также способ саморегуляции системы, предполагающий разветвленный механизм упорядочения индивидуального, группового и коллективного взаимодействия в обществе, которому присущи различные функции и за­дачи^[7].

Так, в Энциклопедическом социологическом словаре под социаль­ным контролем понимается «способ саморегуляции системы, обеспечи­вающий упорядоченное взаимодействие составляющих ее элементов по­средством нормативного (в том числе правового) регулирования. Стабили­зирующая функция системы социального контроля заключается в воспро­

изводстве господствующего типа общественных отношений, социальных (групповых, классовых, государственных) структур. Направленность и со­держание социального контроля зависят от исторически обусловленных социально-экономических, политических, идеологических, моральных и иных социокультурных характеристик социальной системы» ^[8].

Аналогичные дефиниции социального контроля, определяющие его роль и значение в нормативном регулировании и обеспечении обществен­ного порядка, даются и в специализированной литературе, посвященной социологии права, социологическому измерению юридической проблема­тики. Здесь следует отметить, что в рамках социологической школы пра- вопонимания в основном применяется понятие «социально-правовой кон­троль», который, с точки зрения исследователей, более адекватно отражает смысл и социальное значение контроля в обществе, акцентирует внимание на нормативности данного феномена, свойственного всем без исключения социально-нормативным регуляторам.

В свою очередь, с позиции В.В. Касьянова и В.Н. Нечипуренко под социально-правовым контролем понимается «особый механизм социаль­ной регуляции поведения людей и поддержания общественного порядка». Причем, по мнению авторов, данный контроль включает в себя разнооб­разный комплекс «материальных и символических ресурсов, которыми располагает общество для поддержания конформного поведения своих

членов в рамках предписанных норм и санкции»^[10]. С.И. Курганов и А.И. Кравченко определяют социальный контроль в качестве особого ме­ханизма социальной регуляции поведения людей и поддержания общест­венного порядка посредством различных социально-нормативных регуля­торов (религии, обычаев, традиций, права, этических и эстетических регу­ляторов и т.п.)^[11][12].

Схожую дефиницию социального контроля, однако, акцентирующую внимание на ином аспекте - упорядочении общественных отношений,- дают авторы учебного пособия по социологии права. В нем отмечается, что социально-правовой контроль - это «деятельность государства и иных институциональных образований по борьбе с девиантным поведением

- 3

граждан и иных участников правоотношении» .

Конечно, более обстоятельное и детальное определение социально­правового контроля, а также обоснование его нормативной сущности, зна­чения, уровней и функций в обществе дает дореволюционный юрист, уче­ник известного теоретика права Л.И. Петражицкого Г.Д. Гурвич^[13].

Понимание социально-правового контроля практически схоже у раз­ных исследователей, однако каждый из них акцентирует внимание на од­ном из аспектов функционирования контроля в обществе, объявляя его ключевым, основным, а иные аспекты вспомогательными, вторичными.

В соответствии с нормативным характером социального контроля он обладает схожими признаками, которые характерны для всей системы со­циально-нормативного регулирования общественных отношений. К этим признакам относится, во-первых, социальность, т.е. контроль обеспечивает реализацию правил поведения в обществе, определяя, каким может или должно быть поведение субъектов с точки зрения интересов общества.

Во-вторых, это объективность, которая предполагает, что общест­венная система представляет собой сложный социальный организм, объек­тивно нуждающийся в контроле, регулировании и управлении². Очевидно, ских (микрофизических) элементов, и объясняет это следующим образом: «В совре­менной физике проводится различие между «макрофизикой», характеризующейся кон­стантами, основанной на вычислении вероятностей, и «микрофизикой» электронов, волн и квантов, в которой неопределенность является бесконечно большей. Так и со­циологию права возможно и желательно свести к простому и неделимому, так сказать, к микроскопическим элементам, из которых состоит любой реальный коллектив. Такие микросоциологические элементы - это не просто отдельные лица, но способы взаимо­связи с Целым, формы социабельности» / Гурвич Г.Д. Философия и социология права:

У каждого члена формируется ожидание соответствующего поведения от другого члена общества в тех или иных ситуациях, условиях. Этим обеспечивается предсказуе­мость поведения всех субъектов сообщества, тем самым кристаллизуется определен­ный порядок их взаимоотношений в разных сферах (социальный порядок, правопоря­док, политический, экономический и иные виды порядков).

²Здесь следует отметить, что социальный контроль есть неотъемлемая составляющая управления и управленческого процесса: «как функция социального управления кон­троль объективно необходим.

что социально-нормативная система и контроль складываются историче­ски, закономерно, под давлением социальной необходимости, их возник­новение, конечно, сопряжено с волевой и сознательной деятельностью лю­дей.

В-третьих, социальному контролю присуща нормативность, по­скольку он оказывает определяющее воздействие на жизнедеятельность людей, развитие общественных процессов. При этом нормативность проявляется и в неоднократности действия контролируемых механизмов, приводящих систему к запланированному параметру развития.

В-четвертых, социальный контроль устанавливает пределы общественного вмешательства в частную жизнь индивида, а также правовые параметры и формы государственного влияния на социальную активность субъектов права, поддерживая тем самым определенную, характерную для того или иного типа общественных систем (индивидуалистических, социоориентированных и др.) меру свободы индивида, социальных групп.

В-пятых, это культурная обусловленность социального контроля. Об этом подробно было сказано выше. Отметим лишь, что контроль и в целом социально-нормативное регулирование должно быть адекватно, соответст­вовать типу культуры и характеру общественной организации. Так, по мнению М. Вебера, именно культура позволяет людям придать смысл ми­ру, создать основу для суждения о взаимодействии людей ^[14][15].

В-шестых, социальный контроль должен осуществляться в обществе на основе принципа системности, который предполагает, что общество должно стремиться к формированию системы социального регулирования,

координации действий и налаживанию взаимодействия между разными видами социальных норм.

Далее с теоретико-методологической и практической точек зрения важно провести различие между понятиями «социальный», «государствен­ный», «общественный (гражданский)» контроль. В целом существует две традиции трактовки понятия контроля - англосаксонская и романо­германская. Так, в англосаксонской традиции «контроль» интерпретирует­ся в качестве процесса проверки или учета; он дословно означает требо­вать отчета, сдерживать и направлять свободные действия^[16][17]. В свою оче­редь, в романо-германской традиции данное понятие интерпретируется (от франц, controle, Contrerole - список, ведущийся в двух экземплярах) как проверка чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений и

2

Т.П. .

В отечественной традиции интерпретация социального контроля ближе к романо-германской традиции. Согласно словарю В. Даля контроль означает: «учет, проверка счетов, отчетности, присутственное место, зани­мающееся проверкою отчетов»^[18][19], а в словаре русского языка С.И. Ожегова контроль трактуется как «проверка, а также наблюдение с целью проверки;

4

контроль над отчетностью и т.д.» .

Подчеркнем еще раз, что термин «социальный контроль» в основном используется в рамках социологической и политологической систем зна­ния. В юридической сфере, как правило, контроль анализируется в аспекте государственного контроля и его различных видов (президентский, парла­ментский, судебный и т.п.)^[20]. В то же время в рамках социологического ти-

па правопонимания довольно часто используются такие термины, как «со­циальный контроль», «общественный контроль», «гражданский контроль» и проч., что, несомненно, требует пояснения их содержания, соотношения и т.п.. Прав в этом плане Ю.И. Гревцов, говоря о том, что в юридических исследованиях, особенно в прикладных, основанных на позитивистском (нормативном) правопонимании, «социальный контроль нередко понима­ется односторонне, весьма узко и прямолинейно, поскольку этот термин ассоциируется многими с применением принуждения, силы и других пра­вовых форм принуждения и надзора. По утверждению автора, с которым можно согласиться, социальный контроль шире, и кроме государственного контроля в обществе действует целая система социального контролирова­ния, основным предназначением которой является воздействие на индиви­дов в интересах воспроизведения последним социального поведения (по­зитивного для развития и сохранения общества, государства, порядка и т.п.)^[21]. Поэтому в этом контексте контроль рассматривается не столько в негативном ракурсе, т.е. как публичная форма и правовые способы воздей­ствия на отклонение от принятых моделей социального поведения, уста­новленных норм, стандартов, требований и т.п., сколько в ориентировании членов общества на социально значимые и ценные формы и модели пове­дения.

Согласимся с позицией авторов, которые рассматривают «социаль­ный контроль» в качестве родового понятия, а общественный, граждан­ский, государственный - как видовые понятия, соотносящиеся как часть и целое^[22].

C этих позиций согласимся с мнением А.И. Рябко в том, что «в со­временных условиях социально-правовой контроль охватывает и формы контроля в частноправовой сфере»^[23].

В принципе данный подход к рассмотрению соотношения общест­венного контроля и государственного является традиционным, поскольку, например, в советской теории права и государства также утверждалось, что общественный и государственный контроля являются разновидностью социально-правового контроля. Кроме того, говорилось о недопустимости их отождествления, а также противопоставления друг другу, так как эти два вида контроля обладают целым рядом сходных и отличительных черт: целевым единством, схожестью задач, совпадением принципов, - но вместе с тем они и различаются по способу возникновения, порядку создания, по правовому положению субъектов контроля, характеру полномочий и т.д.^[24]

Следует также отметить, что в юридической литературе нередко ис­пользуется понятие «социальный надзор», которое, с нашей точки зрения, является уже по содержанию социально-правовым и общественным кон­тролем. Так, Ю.И. Гревцов полагает, что в юридической науке более оп­равданно использование не термина «социальный» или «общественный контроль», а понятия «социальный надзор», который ориентирует иссле­дователя на анализ именно нормативного свойства контроля, формы и спо­собы обеспечения правопорядка, а также на рассмотрение управомочен­ных субъектов права осуществлять контрольно-надзорную деятельность^[25]. Думается, что это весьма узкий подход к проблематике социально­правового контроля. Согласимся с позицией В.В. Ефимова, который счита­ет, что контроль и надзор являются самостоятельными и различными как

по социально-нормативному значению, так и по своей правовой природе формами обеспечения общественного порядка, режима законности, право­порядка, и соотносятся как целое и часть^[26].

Достаточно часто в юридической литературе, а также в политиче­ских и социологических исследованиях используется понятие «граждан­ский контроль», которое, с нашей точки зрения, следует рассматривать в качестве синонима общественному контролю. Использование данной де­финиции неудивительно, поскольку осуществление контроля за деятель­ностью публично-правовых органов власти совершенно справедливо свя­зывается с функционированием институтов гражданского общества. По­этому данное понятие, с точки зрения исследователей, более верно отража­ет суть этой формы контроля, т.к. гражданское общество - это негосудар­ственная сфера деятельности различных структур и природа контроля, реализуемая в этой сфере, совершенно отлична от контроля, осуществляе­мого в сфере публично-правовой деятельности государства^[27][28]. Это незави­симый, гражданский контроль обеспечивает нормальное, ориентированное на общество управление, гарантирует социально-правовое ограничение власти, условия развития правового государства и демократической поли­тической системы.

Говоря о контроле в жизни общества и государства, следует указать на несколько подходов. Первый связывает его с проверкой соблюдения за-

3 конности в деятельности государственных органов и должностных лиц . Его рассматривают как наблюдение с целью проверки исполнения право­вых норм или управленческих решений. Второй подход обращает внима­ние на обеспечение намеченного курса действий, способствование высо­кому качеству работы всех законов исполнительной и муниципальной вла­

сти и их служащих^[29]. В рамках третьего подхода контроль рассматривается с точки зрения проблем в развитии общества и государства, с точки зрения выявления ее причин и установления ответственных за нее лиц в сфере реализации политической власти государством^[30].

Обобщая различные подходы, можно предложить следующее опре­деление: под общественным контролем за деятельностью государства сле­дует понимать наблюдение и проверку гражданами деятельности государ­ственных органов и должностных лиц, осуществляемую от имени общест­ва на непрофессиональной основе с целью реализации принципа законно­сти, обеспечения прав человека и национальных интересов.

К признакам общественного контроля, на наш взгляд, можно отнести следующее: осуществляется на основе идеологии и ценностей правового государства; определяется нормативными актами; не имеет правоприменительного характера; не является обязательным в том случае, если иное не предусмотрено законом; его субъектами могут быть представители общественных объединений и граждане, не являющиеся государственными и муниципальными служащими, их деятельность осуществляется на основе выборности и периодической сменяемости. Важным признаком общественного контроля является его публичность. В его основе лежит конституционное право человека и гражданина обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).

Следует признать, что некоторые авторы отрицают или умаляют контрольную функцию общества. Такова, например, позиция В.Н. Гаращука, который считает, что «эту деятельность контролем можно

признать с определенной долей условности»^[31]. Думается такая позиция не вполне справедлива, так как в правовом государстве существуют особые механизмы зависимости власти от результатов общественного контроля.

C нашей точки зрения, в юридической науке более оправданным следует признать термин «социально-правовой контроль», который ориен­тирует правовое познание не только на рассмотрение различных форм, способов, механизмов обеспечения значимого ценного поведения субъек­тов, но и на рассмотрение этих форм, способов, механизмов, субъектов в качестве правовых, именно последнее входит в предметное поле юридиче­ской рефлексии. Кроме того, с учетом заявленной проблематики настояще­го диссертационного исследования общественный контроль за деятельно­стью органов государственной власти всегда должен организовываться и осуществляться в строгих публично-правовых рамках, соответствовать правовым требованиям, принципам и проч.