§ 1.2. Общественный контроль как элемент различных концепций правового государства

Современная доктрина правового государства предполагает дейст­венный и эффективный контроль за деятельностью государственных орга­нов и должностных лиц, позволяющий достигать реализации стоящих пе­ред государством целей и задач по защите интересов граждан.

того, общественный контроль является признаком становления правового государства^[32][33].

Значение и концептуальное содержание общественного контроля варьируется исходя из различных концепций правового государства. Ус­ловно можно дифференцировать различные концепции правового государ­ства, анализирующие роль и значение общественного контроля по пяти сложившимся направлениям: этатическое, естественно-правовое, либе­ральное, идеократическое и социологическое.

1. В рамках этатической концепции правового государства контроль анализируется в качестве специфической деятельности уполномоченных на то органов государственной власти. В данном случае речь идет именно о социально-правовом контроле, осуществляемом государством, его орга­нами и должностными лицами в целях обеспечения реального действия норм права и поддержания режима законности и правопорядка в общест-

B данной концепции общественный контроль рассматривается в ка­честве дополнительного механизма обеспечения режима законности и пра­вопорядка. Во главе угла стоит именно специфическая публично-правовая деятельность государства, уполномоченных на то органов государственной власти, которые могут привлекать к этому процессу институты и структу­

ры гражданского общества. Другими словами, в соответствии с этатиче­ской концепцией публично-правовой контроль связан прежде всего и главным образом с деятельностью государственной власти, которая осу­ществляет регламентацию общественной жизни, системное управление различного рода социальными процессами и событиями.

Отсюда именно у государства появляется потребность осуществлять систематический контроль и мониторинг того, как реализуются установ­ленные нормативно-правовые, идеологические и иные нормативно­регулятивные основы в обществе, как исполняются нормы права, в каком совершенствовании нуждаются установленные государством предписания и проч. В этом аспекте контроль анализируется в качестве одной из значи­мых функций государства и государственного управления ^[34][35]. В свою оче­редь, проблематика общественного контроля практически всегда «включе­на» в контекст рассуждений о государственном управлении, а исследова­ние процессов становления, развития и совершенствования общественного контроля связывается со становлением и эволюцией самого института го­сударства и его властно-управленческой деятельности².

Весь смысл правового государства и, соответственно, назначение го­сударственной и общественной форм контроля сводится здесь к подчине­нию индивидуальных интересов и потребностей государственной воли. Государство становится источником и условием существования порядка как такового.

2. Естественно-правовая концепция правового государства и интер­претации сущности и значения общественного контроля основываются на

демаркации «естественно-правового порядка» - желаемом (должном) идеа­ле социальной реальности и «государственного порядка» - его воплоще­нии в государственно-организованном обществе. В свою очередь, общест­венный контроль - это, с одной стороны, механизм защиты общества от «властного произвола» и защиты (посредством системы естественных прав и свобод) индивида и общества от злоупотреблений власти; с другой - это осуществляемый обществом системный контроль и мониторинг деятель­ности органов государственной власти (т.е. насколько полно, без наруше­ний в правовой политике государства воплощаются, учитываются естест­венные права и свободы человека, его интересы и потребности и проч.).

В рамках данной концепции утверждается, что идеал общественной организации сформировался до становления самого государства, до изда­ния государством правовых норм и независимо от них.

3. В рамках либерально-демократической концепции правового госу­дарства трактовка феномена «общественный контроль» исходит из доми­нирования самоорганизационного начала. Другими словами, самостоя­тельность, независимость и самоорганизационность выступают исходным пунктом как понимания сущности и социального значения общественного контроля, форм и механизма его реализации, так и одним из главных усло­вий существования самого правового государства и демократического ре­жима властвования. Например, с точки зрения известного немецкого ис­

следователя Ю.Хабермаса, институты гражданского общества, практика освоения и участия в политической жизни государства, формы и механиз­мы общественного контроля по своей природе исключительно самооргани- зационны, а любое влияние государственной власти (будь то координаци­онное, мягкое, косвенное либо сильное, насильственное) на их развитие ведет к свертыванию гражданских инициатив, разрушению практики са­моорганизации, в целом к политической аномии и авторитаризму ^[37].

При этом полагается, что активное участие в процессах становления институтов общественного контроля и повышения гражданской активно­сти рассматривается в данной концепции негативно, поскольку само госу­дарство является объектом общественного контроля ^[38]. Поэтому влияние государства на становление общественного контроля и активизацию его роли теоретически и практически не допускается. Здесь действует извест­ная бинарная социально-политическая оппозиция: сильное общество (т.е. эффективность механизмов общественного контроля, системного и при­стального надзора за публично-правовой деятельностью государства) предполагает слабое государство (находящееся под полным контролем ин­

ститутов и структур гражданского общества, ориентирующее правовую политику государства, приоритеты ее развития, основные принципы, инте­ресы и потребности, на которые должны быть направлены властно­правовые ресурсы государства).

В противном случае данная бинарная взаимосвязь переворачивается в свою противоположность - слабое гражданское общество (общество не­активное слабо влияет на публично-правовую деятельность государства, институт общественного контроля остается для индивидов и их организа­ций бездейственным, чуждым, неразвитым и т.п. «орудием» воздействия на деятельность государства) предполагает усиление роли государства в определении и регламентации всех сторон общественной жизни, формиро­вание авторитарного режима управления и т.д. Отсюда известное утвер­ждение, что в функционировании государства преобладают две основные эволюционные дороги - формирование либерального государства или ста­новление тоталитарного государства^[39].

В свою очередь, общественный контроль выступает: во-первых, дей­ственным механизмом контроля за функционированием органов и учреж­дений государственной власти; во-вторых, способом охраны и защиты своих прав и свобод, контролем за их реализацией в правовой политике го­сударства; в-третьих, действенной формой взаимодействия общества и го­сударства, при которой органы и институты власти получают сведения о разноплановых и разнохарактерных социальных интересах и потребно-

стях^[40]; в-четвертых, одним из эффективных способов влияния на функцио­нирование государственной власти как на реализацию стратегических пра­вовых целей, так и на реализацию текущих потребностей индивидов, орга­низованных им групп и организаций.

4. Идеократическая концепция (идейно-нравственная) правового го­сударства основывается на том, что как власть, право, государство, так и общественная организация порождается и основывается на «идеократиче- ском элементе», т.е. на культурно-нравственном и психологическом со­стоянии нации, имеют специфику благодаря традиционным общественным верованиям, духовным идеалам, ценностям и т.п. При этом предполагает­ся, что вся социальная организация, действующие формы и механизмы (в том числе и сам общественный контроль) направлены на выражение и реа­лизацию высших духовных идеалов, которые являются основой социаль­ной и государственно-правовой реальности, а право, власть, общественные институты становятся инструментом, способом движения к ним^[41].

Данная концепция правового государства получила свое развитие в евразийской школе права. Евразийцы отстаивали необходимость формиро­вания модели отечественного правового государства - «гарантийного го­сударства»^[42].

5. Социологическая концепция правового государства (в более узком формате - концепция социально-правового государства). Социальное госу­дарство в современной специализированной литературе справедливо рас­сматривается как самостоятельный тип правового государства, который обеспечивает установление оптимальных взаимоотношений общества, личности и государства, сохраняя принцип формально-правовой справед­ливости, последовательно проводит политику, направленную на создание материальных и духовных условий достойной жизни своих граждан, обес­печение социальной защиты, минимизацию социальных рисков, смягчения социального неравенства, стремится к установлению материальной спра­ведливости ради достижения блага общества и устойчивого национального политико-правового и экономического развития ^[43].

Причем процесс формирования социального правового государства напрямую связан со становлением и развитием институтов гражданского общества, а обеспечение правопорядка - с эффективной системой общест­венного контроля за деятельностью государственной власти. На это об­стоятельство указывал Президент РФ^[44][45]. C точки зрения Ю.Н. Старилова, становление реальной социальной правовой государственности связано прежде всего с созданием «многочисленных механизмов контроля общест­венности за публичной администрацией, и в частности за деятельностью

3

контрольно-надзорных органов» .

В этом контексте контроль рассматривается не столько в негативном ракурсе, т.е. как публичная форма и правовые способы воздействия на от­клонение от принятых моделей социального поведения, установленных норм, стандартов, требований и т.п., сколько в ориентировании членов об­щества на социально значимые и ценные формы и модели поведения.

Характер правопорядка, правовой порядок здесь мыслится как сово­купность общественных отношений, упорядоченных на основании соци­ально признанных правовых норм, сложившихся в обществе правовых представлений, правовых привычек, стереотипов, навыков и юридического опыта, которые в значительной мере определяют и сам правовой порядок. Таким образом, правопорядок есть выражение «объективного порядка, посредством которого элементы социального целого интегрируются в то­тальное социальное явление»^[47].

По мнению Г.Д. Гурвича, в общественной организации существуют различные уровни и сферы социального контроля, в контексте которых

следует выделить различные иерархии и ценности. Так, например, в число таких сфер социального контроля входят религия, мораль, право, этиче­ские регуляторы, формы познания и обучения (общего, специального, профессионального). Причем соотношение между собой этих сфер соци­ального контроля определяется конкретно-историческими условиями, ти­пом общественных отношений, стилем массового освоения реальности и т.п. Кроме того, важно подчеркнуть, что, по мысли российского правоведа, в разных типах общественных систем могут доминировать различные по­добласти этих сфер. Например, в различных обществах может доминиро­вать религиозно-политическое, философское (метафизическое) или рацио­нально-позитивистское познание окружающей действительности, тех или иных социальных процессов и событий. В юридической сфере, по мнению Г.Д. Гурвича, может преобладать социальное право, право межиндивиду­альное, право организационное или право стихийное, право позитивное, право интуитивное.

Помимо формально-юридических характеристик общественного контроля следует учитывать и социально-нормативные, духовно­нравственные, конкретные правокультурные аспекты его функционирова­ния.

Таким образом, на основании вышеизложенного можно сформули­ровать ряд специфических особенностей общественного контроля. К тако­вым, по нашему мнению, следует отнести:

1) общественный контроль обладает властно-правовым характе­ром, т.е. это одна из ведущих социально-властных функций гражданского общества;

2) выводы, заключения, представления, рекомендации и т.п., сформулированные, полученные, выявленные и т.д. в ходе общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, не имеют общеобязательного значения, не ведут напрямую к наступлению юридиче­ских последствий. Однако косвенно эти последствия могут наступить, по­

лучая общественный резонанс, влияя на политическую жизнь, обществен­ное мнение и пр. Может возникнуть межотраслевая политическая (пуб­лично-правовая) ответственность^[48], а за ней и другие виды юридической отв етств енности.

3) субъектами общественного контроля не могут быть как органы государственной власти, так и публично-правовые органы местного само­управления;

4) общественный контроль осуществляется исключительно от имени и по поручению общественности и граждан ^[49], с позиции обществен­ных интересов и потребностей, доминирующих ценностей и традиций, за­щиты прав и свобод человека и гражданина;

5) общественный контроль, соответственно, отличается от госу­дарственного, во-первых, это негосударственная, гражданская сфера дея­тельности, а во-вторых, он не дублирует деятельность органов государст­венной власти и их должностных лиц;

6) общественный контроль основывается на выборности и перио­дической сменяемости членов контрольной деятельности, причем он ха­рактеризуется публичностью, т.е. публичный, открытый характер имеет как сама контрольная деятельность, так и результаты, отчеты, заключения данного вида гражданской деятельности;

7) общественный контроль должен характеризоваться оптималь­ностью, т.е. соответствовать определенным требованиям по объему и каче­ству контрольной информации. Неслучайно с целью активизации общест­венного контроля за деятельностью органов государственной власти Пре­зидент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ призвал к обеспече­нию организации и проведению мероприятий по информационной откры­тости и общедоступности деятельности публичных органов власти. При этом было справедливо отмечено, что для совершенствования госаппарата, оптимизации его функций и структуры, а также успешной борьбы с кор­рупцией все сферы государственного управления должны стать открыты­ми для общества, включая деятельность органов государственной власти, судов и органов судейского сообщества. Следовательно, объективность - это один из ведущих факторов реализации общественного контроля за дея­тельностью органов публичной власти. Это позволяет утверждать, что без необходимого нормативно-правового, социально-экономического, полити­ческого, организационного и иного обеспечения оптимальности функцио­нирования контроля ^[50]последний будет носить декларативный характер.

Следует отметить, что в современной российской государственно­правовой действительности лишь только формируются условия для эффек­тивного функционирования общественного контроля. Сегодня можно кон­статировать, что происходит институционализация общих нормативно­правовых и организационных основ общественного контроля за деятельно­стью органов государственной власти, обеспечивающих оптимальность

предоставляемой информации о функционировании последних необходи­мого объема и качества. Так, одним из значимых шагов стало принятие в 2006 г. Федерального закона «Об информации, информационных техноло­гиях и защите информации»^[51]. В последнее время сформирован целый мас­сив нормативно-правового материала, направленный на обеспечение от­крытости для общества деятельности государственных органов, предос­тавление полной и качественной информации о процессе принятия и реа­лизации управленческих решений органами публичной власти на различ­ных стадиях и этапах^[52].

Кроме того, повышению открытости деятельности государственных органов для контроля со стороны общественности, а также качества пре­доставляемой информации содействует принятие и практическая реализа­ция административных регламентов по предоставлению конкретных госу­дарственных услуг^[53]. Решению задач полноты и качества информации должна, в частности, способствовать реализация положений Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»^[54] и другие принятые в последнее время норматив­ные правовые акты.

В целом следует заключить, что сама идея общественного контроля за деятельностью органов государственной власти сформировалась как теоретическая конструкция, призванная переориентировать государствен­но-правовые системы на принципы построения правового государства,

предполагающего правовые механизмы ограничения и самоограничения государства, признание преимущественного характера прав индивида, их организаций по отношению к государственным интересам^[55].