Правотворческая политика и ее роль в повышении эффективности федерального законодательного процесса

Взятый Россией курс на становление демократического правового государства с реальной рыночной экономикой в сжатые (в историческом масштабе) сроки требует от всех субъектов правотворческой политики объемной, разноплановой и напряженной работы.

Выдвинутые в последнее время законодательные инициативы Президента РФ, связанные с реформированием системы государственной власти вызвали большой интерес в обществе. Несмотря на разнос отношение к содержанию этих предложений, практически все комментирующие их политики, юристы и общественные деятели подчеркивают, что без серьезных изменений в организации власти на качественное улучшение ее работы и, следовательно, на существенное изменение ситуации в стране рассчитывать нс приходится.

В данном контексте не менее, а скорее даже более важна роль правотворческой политики, осуществляемой на уровне Федерации. II потому, что она непосредственно воздействует на процесс создания актов, имеющих «верховенство па всей территории Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ), и потому, что в ее выработке и реализации задействованы органы государственной власти всех ветвей и обоих уровней, и потому, что именно здесь наиболее ясно проявляется реальная демократичность государства.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации взаимодействие власти и граждан должно осуществляться в пользу интересов личности и общества.

Поэтому и эффективность правотворческой деятельности, как обязательного условия успешности нравотворческой политики, необходимо оценивать в первую очередь по обеспечению соответствия законодательного регулирования общественным интересам и потребностям, используя следующие критерии**:

- качество законодательного регулирования общественных отношений действующим законодательством (как за счет новых законов, так и сохранения в силе ранее принятых);

- своевременность конкретных изменений законодательства, а также сведение к минимуму усилий граждан и организаций на приспособление к новому порядку, а также самих государственных структур - на его обеспечение;

- согласованность законодательного регулирования с иными действиями государственной власти, подкреплепность норм законодательства соответствующими действиями государственных органов.

К сожалению, в настоящее время в нашей стране при оценке результатов и хода законодательной деятельности на федеральном уровне весьма серьезные недостатки выявляются по всем вышеназванным критериям™.

Причем проблемы, касающиеся качества действующего законодательства, связаны с состоянием всех этапов правотворческого процесса.

Субъекты права законодательной инициативы разрабатывают и вносят в Государственную Думу проекты далеко не всех объективно необходимых законов, предусмотренных действующим законодательством и официальными программными политическими документами).

По оценке большинства экспертов, преобладающая часть вносимых законопроектов носит частный характер и отличается низким качеством. Государственная Дума рассматривает чуть более половины принятых к рассмотрению законопроектов, например, депутатами Думы второго созыва был рассмотрен 51 % законопроектов, принятых Советом палаты к се рассмотрению, в следующем созыве ситуация существенно не изменилась.

В ходе рассмотрения законопроектов нижней палатой парламента качество их в большинстве случаев повышается (но не всегда до требуемого уровня). Принятые (одобренные) Государственной Думой законы часто отклоняются Советом Федерации и (или) Президентом РФ. В большинстве

205 случаев законы отклоняются верхней палатой парламента или главой государства по основаниям правового или экономического характера. Серьезные проблемы имеют место и на этапе обеспечения вступивших в силу законов действиями государственной власти.

Указанные недостатки законодательной деятельности и отсутствие полноценной правотворческой политики на федеральном уровне приводят к тому, что российское законодательство нередко отличается неполнотой и в то же время избыточностью™, нестабильностью³⁹, многочисленными противоречиями и несогласованностями⁴⁰, дублированием нормативного материала.

Значительная часть законов о внесении изменений и дополнений в иные законы не содержит новой редакции норм и правил. Осознанное внесение в законодательство противоречий и повторов, изложение нормативного материала в форме, которая значительно затрудняет его применение, как представляется, свидетельствует не только об уровне квалификации участников законодательного процесса, но и о неумении грамотно пользоваться приемами и правилами юридической техники, нежелании овладевать научно обоснованными формами и методами правотворческой политики⁴¹.

В принципе большая часть названных выше проблем характерна не только для нашей страны; в той или иной мере наличие подобных недостатков законотворчества в своих странах отмечает большинство европейских политиков и экспертов. Но сегодняшняя российская ситуация отличается значительно большей масштабностью и фактическим отсутствием положительной динамики, а также наличием обратных связей между факторами эффективности законодательной деятельности, приводящих к усилению существующих негативных тенденций. Очевидно, что основными субъектами правотворческой политики в современной России (как по количеству принимаемых правовых актов, так и по их правовому

статусу), являются профессиональные парламенты, в том числе представительные (законодательные) органы субъектов Федерации.

3.3. Правотворческая политика и юридическая (законодательная) техника

Динамичное развитие правотворчества, с одной стороны, неизбежно ведет к резкому увеличению объема нормативно-правового массива, а с другой — к необходимости повышения уровня технического качества юридических актов. На основании этого, названное важное направление юридической деятельности также должно протекать исключительно в рамках научно обоснованной правотворческой политики. В данном случае научную базу данного процесса призвана обеспечить современная теория права³.

В науке термин «законодательная техника», как и термин «законодательство», трактуется в узком и широком значениях**.

В узком значении термин «законодательная техника» применим только к законам как правовым актам законодательного (представительного) органа государственной власти, имеющим высшую юридическую силу.

В широком значении этот термин применяется в отношении tft*ex^, нормативных правовых актов, а не только законов**. В последнем случае термин «законодательная техника» равнозначен термину «правот вор ческа я т ехника».

В теории и практике правотворчества законодательная техника в основном понимается в широком значении. Можно даже сказать, что такое понимание являегся традиционным. С учетом этого обстоятельства для обозначения техники правотворчества устоявшийся термин «законодательная техника» даже более предпочтителен, чем термин «правотворческая техника», который, хотя и более точен, но малоупотребителен.

Раскрытие содержания понятия законодательной техники целесообразно начать с рассмотрения более широких понятий, а именно «юридическая техника» и «техника» вообще. Термином «техника» в настоящее время обозначаются, как известно, два связанных между собой, но

207 различных явления. Это, во-первых, техника как совокупность средств человеческой деятельности, созданных для осуществления процессов производства и обслуживания непроизводственных потребностей общества. И, во-вторых, техника как совокупность способов, приемов, навыков в каком- либо виде деятельности.

Как справедливо отмечается в литературе, юридическая деятельность вряд ли может существовать вне технологических принципов и правил⁵⁴.

Это касается и правотворческой политики, которая как научно обоснованная юридическая деятельность, лишь тогда приобретает системный характер, целенаправленность и предсказуемость, когда упорядочена нормами технологии и юридической техники. Юридическая деятельность и юридическая технология соотносятся между собой как форма и содержание. Что же касается юридической техники, то это, неотъемлемая часть юридической технологии, условие ее функционирования. Если юридическая технология отвечает на вопрос: как делать, в какой последовательности осуществлять те или иные юридические операции, — то юридическая техника отвечает на вопрос: с помощью каких приемов, каких средств должны осуществляться те или иные технологические операции, действия⁵⁵.

Необходимо отмстить, что данное определение юридической техники далеко не единственное. В правоведении вопрос о ее понятии и содержании до сих пор остается дискуссионным. Приведем некоторые распространенные точки зрения. Под юридической техникой понимают систему средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемую в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности⁵¹.

Как можно заметить, большинство авторов сходятся на том что юридическая техника - это определенная совокупность правил, приемов, навыков и т.д. Более продуктивной является позиция, которая характеризует

юридическую технику не просто как совокупность или иными словами механический набор определенных инструментов, а именно как систему. Такое понимание юридической техники сближает се с правотворческой политикой, как системной деятельностью в сфере создания и изменения правовых норм и таким образом непосредственно выходит на проблематику настоящего исследования.

Кроме того, представляется целесообразным включить в содержание юридической техники не только навыки и приемы материализации знании и опыта в профессиональной юридической деятельности, но и систему обязательных требований, которым должна отвечать работа юриста, а также научно обоснованную и юридически формализованную совокупность показателей, применяемых для анализа и оценки качества профессиональной юридической деятельности в сфере правотворчества**.

Требования юридической техники могут закрепляться в нормативных правовых актах, принимая форму юридических норм, или же существовать в виде обычаев, научно-методических рекомендаций и т.п. В последнее время удельный вес юридически закрепленных требований законодательной техники возрастает как па федеральном, так и на региональном уровне.

Сказанное подтверждает, что юридическая техника - сложная системная категория правоведения. Ес нормативная составляющая формируется на основе права и в соответствии с действующим законодательством. Последнее обстоятельство определяет условия, порядок и формы реализации требований юр и ди ч ес ко й тех ник и.

Внимательное отношение в процессе правотворчества к такому критерию как наличие условий, необходимых для эффективного проведения в жизнь создаваемых норм, имеет большое практическое значение для выбора момента издания нормы и определения се содержания. Допущенные в этом плане ошибки могут привести к принятию мер, которые, отвечая общим принципам и направлениям законодательной политики, в чем-то не соответствуют

возможностям и конкретным условиям, существующим в той или иной области общественной жизни.

Данную точку зрения поддерживают ученые⁴⁹: «В водовороте юридических событий мало замеченным остается такой элемент законотворчества и правоприменения, как законодательная техника. Многим эта деятельность кажется вполне доступной и несложной. Однако затем выясняется: «золотой ключик», каковым является законодательная техника. зря остался на дне «правовой жизни». В то время как его использование избавляет от ошибок и способствует повышению качества законов» .

Подобная оценка законодательной техники, как одного из видов юридической техники, встречается в большинстве научных публикаций по данной теме, и это вполне справедливо. В то же время, ее значение нельзя и преувеличивать, т.е. видеть в юридической технике панацею от всех бед. Дело в том, что юридическая техника (несмотря на всю ее значимость) обладает ограниченным запасом непосредственного воздействия на правовую материю и во многом выполняет вспомогательную функцию. Свое выражение она находит в профессиональной юридической деятельности. Только в ней и посредством нее происходит реализация умений, навыков, знания и опыта, что ведет к повышению эффективности самой деятельности и качества получаемых результатов от такой работы. В этом контексте можно говорить о юридической технике как системе средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов.

Важным моментом в характеристике юридической техники является определение ее цели.

Выводы по третьей главе. Учитывая актуальность, общетеоретическую значимость и комплексный характер рассматриваемой в настоящем обсуждении проблемных вопросов, следует отмстить, что данные вопросы в части ее специальной проблематики еще не нашла своего должного освещения в отечественной правовой науке.

И хотя термин «правотворческая политика» можно встретить в юридической литературе и даже в стандарте научной специальности, по которой защищается настоящая диссертация, используется он подчас как сам собой разумеющийся, без глубокого теоретического обоснования его природы, особенностей и структуры.

Достаточно сказать, что в науке до сих пор не выработано сколько- нибудь устойчивого определения интересующего нас понятия. Потребность комплексного изучения правотворческой политики как самостоятельного явления правовой действительности и недостаточная разработанность этой проблемы в научной литерагуре обусловили выбор автором темы настоящего исследования.

Правотворческая политика призвана служить решению проблем правового регулирования. Она является важнейшим видом правовой политики и выражается в научно обоснованной, планомерной и системной деятельности государственных органов и негосударственных структур, направленной на определение стратегии и тактики правотворчества.

Правотворческая политика создает необходимые условия для эффективной правотворческой деятельности.