§ 2.1. Виды общественного контроля в современном государстве

Согласно общепризнанному подходу с любым правом корреспонди­рует обязанность. Граждане же и народ (общество) обладают определен­ными правами и свободами, а обязанность исполнения, охранения и со­вершенствования механизма правого регулирования данных прав лежит на должностных лицах и органах государственной власти.

Указанная заинтересованность граждан обусловлена социальной природой правовых норм. Так, общественные интересы, формируемые в государстве под воздействием экономических, политических, культурно­духовных и иных факторов, находят свое отражение в современном праве как регулятивном механизме, содержащем социальное согласие и компро­мисс^[140]. Таким образом, правовые регуляторы определяют общепризнанные

правила взаимодействия людей в конкретном обществе. Социальный же конфликт возникает в ситуации, когда содержание правовых норм, их ин­терпретация или нарушение искажают суть социального компромисса. То есть соблюдение права, применение и защита права как системы регуля­тивных норм, признанных обществом, можно рассматривать как объект социального (общественного) контроля.

Система права устанавливает порядок оказания публичных услуг, реализуемых государственными органами власти. А граждане как потре­бители публичных услуг нуждаются в выявлении и изобличении фактов нарушения нормального функционирования госаппарата, в то время как должностные лица при осуществлении государственного контроля имеют достаточные возможности налаживания неформальных (внеправовых) от­ношений с подконтрольными госструктурами и создания условий сокры­тия или искажения результатов государственного контроля^[141]. В реальной практике государственного управления контрольные функции надзорных органов сводятся лишь к выявлению и изобличению фактов нарушения за­конности должностными лицами. Граждан же интересуют не только и не столько факты противозаконных действий чиновников, сколько эффектив­ность их работы, выраженная в конкретных результатах, влияющих на об­щественное благополучие, и конкретные публичные блага (безопасные до­роги, развитая инфраструктура городов, доступное жилье, рабочие места и т.д.). Справедливость данного утверждения подтверждается не только высокими рейтингами коррупциогенности всех ветвей власти, но и низки­ми результатами хозяйственной деятельности уполномоченных госорга-

нов. Государственный аппарат и система его государственного контроля основывается на достижении формальных показателей, а не эффективно­сти и результативности. Так, в правоохранительных органах система от­четности, выступающая основным критерием оценки государственного контроля, базируется на количественных показателях раскрываемости пре­ступлений, не учитываются качественные аспекты, например, предупреж­дение преступления, восстановление нарушенных прав граждан и т.п. Также системно не проводится реальная работа и по выявлению ложных показателей раскрываемости правонарушений и привлечения к ответст­венности невиновных лиц. Подобное положение наблюдается в хозяйст­венном секторе, где Счетная палата РФ достаточно качественно отслежи­вает целевое использование бюджетных денежных средств, например, в ходе реформы ЖКХ, а также траты бюджетных средств государственными учреждениями.

Любая деятельность государственных служащих, если только она не сопряжена с государственной, следственной тайной или тайной личной жизни, подлежит общественному контролю. Именно такой вид контроля позволяет достичь несколько важнейших целей:

1. Стимулирует граждан к активному правовому поведению и фор­мированию правосознания в обществе, делая его сопричастным и ответст­венным в вопросах правоприменения, формируя тем самым гражданское общество.

2. Обеспечивает транспарентность (прозрачность) функционирова­ния государственного механизма управления, ограничивая злоупотребле­ние правом в системе государственного управления.

3. Обеспечивает эффективность правового регулирования как на эта­пе создания законов, так и в процессе их реализации.

4. Дополняет и усиливает систему государственного контроля, обес­печивая качественную реализацию последнего.

5. Легитимирует государственные решения, принятые по результа­там общественного контроля.

Следует отметить, что общественный контроль всегда вторичен в том смысле, что его субъекты не наделены правом налагать какую-либо юридическую ответственность на должностных лиц, совершивших право­нарушение^[143]. Последнее слово всегда остается за компетентными государ­ственными органами, применяющими результаты общественного контро­ля, как-то: суды, прокуратура, следственные органы, Правительство РФ, ФСБ, Президент РФ и т.д.

лить механизмы правового регулирования, обеспечить его нормальное функционирование и пресечь теневую практику противозаконного поведе­ния в государственном механизме управления. В частности, деятельность профсоюзных организаций, общественных и прежде всего правозащитных организаций, политических партий, средств массовой информации, обще­ственных советов и общественных палат формирует общественное мнение об эффективности деятельности выборных должностных лиц. Таким обра­зом обеспечивается политическая ответственность высших субъектов го­сударственного контроля за использованием результатов общественного контроля в целях оптимизации системы государственного управления и установления правопорядка в обществе и государственном аппарате. Од­нако не следует считать, что общественный контроль завершается на ста­дии передачи информации о фактах противозаконных действий или о не­эффективном осуществлении должностных обязанностей государственны­ми служащими. В зависимости от формы общественного контроля его ко­нечной стадией следует считать формирование общественного мнения или вынесение окончательного решения, не подлежащего обжалованию упол­номоченным органом государственной власти^[144].

Учитывая, что общественный контроль - это прежде всего установ­ленный правовыми регуляторами порядок сбора гражданами и организа­циями информации о деятельности государственных служащих, публич­ных органов власти, а также распоряжения этой информацией (ретрансли­рование юридических фактов в компетентные органы власти и опублико­вание их в средствах массовой информации) в целях предотвращения пре­ступлений и повышения эффективности механизма юридической ответст­венности, то конкретные его формы зависят от сферы деятельности госу­дарственного органа, подвергающегося общественному контролю. Так,

общественный контроль реализуется в таких важнейших сферах деятель­ности государства, как сфера общественной безопасности, сфера преду­преждения преступности, сфера государственного управления, сфера про­тиводействия коррупции и терроризму, сфера законотворчества, сфера за­щиты прав и свобод человека и гражданина, сфера отправления правосу­дия, сфера обороны страны и т.п.

C другой стороны, дифференцировать общественный контроль мож­но по субъектному составу, например: контроль граждан; общественных и религиозных организаций; контроль общественных советов; контроль средств массовой информации; контроль политических партий, движений; контроль юридических лиц (прежде всего их ассоциаций и союзов в соот­ветствии с Гражданским кодексом РФ, наделенных функциями представи­тельства интересов юридических лиц). Отдельно следует выделить науч­ные коллективы, по результатам исследований которых высшие должност­ные лица информируются о текущих проблемах в системе государствен­ного управления и которые влияют на общественное мнение.

Исходя из видов субъектов выделяют две формы общественного контроля - «корпоративную» и «открытую». Корпоративная форма осно­вывается на том, что общественный контроль осуществляется саморегули- руемыми организациями в лице уполномоченных общественных контро­леров, выполняющих данные функции на профессиональной основе, опре­деленной законом. Примером такого корпоративного объединения граж­дан на профессиональной основе является «Ассоциация юристов России», получившая распространение по всей территории Российской Федерации в последние годы^[145]. Открытая форма, напротив, позволяет участвовать в об­щественном контроле всем гражданам или их группам независимо от про­фессиональных навыков и официального статуса. По мнению сторонников корпоративной модели общественного контроля, профессиональность

субъектов общественного контроля позволяет исключить различного рода мистификацию и субъективные искажения информации о деятельности госструктур, что присуще открытой модели. В качестве контраргумента сторонники открытой формы общественного контроля говорят о том, что корпоративная форма себя дискредитировала на практике, поскольку большинство существующих общественных организаций находятся в той или иной степени под влиянием государственных органов власти или кор­поративных интересов криминальных групп. Однако высказывается и бо­лее примирительная позиция.

Неоправданным представляется как отождествление, так и противо­поставление общественного и государственного контроля^[147]. Следовательно, в зависимости от сопряжения общественного контроля с государственной властью можно выделить независимый и вспомогательный общественный

контроль. Последний призван не дублировать полномочия государствен­ных органов контроля, но усиливать их надзорные функции. Например, ст. 36.1 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федера­ции» устанавливает, что Уполномоченный осуществляет взаимодействие с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах РФ в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Подобная форма общественного контроля реализована и в Федеральном законе «О полиции», устанавливающем, что при федеральном органе ис­полнительной власти в сфере внутренних дел и территориальных органах образуются общественные советы, функциональное назначение которых позволяет рассматривать их как форму общественного контроля, призван­ную укрепить систему контроля Министерства внутренних дел.

Аналогичными примерами такого вида контроля можно считать ин­ститут фискального и полицейского осведомительства^[148], участие граждан в противодействии терроризму, осуществление информационной помощи общественными организациями в деятельности Федеральной антимоно­польной службы и т.п.

Также общественный контроль подразделяется в зависимости от то­го, в какой сфере государственного управления он реализуется. В рамках исполнительной власти общественный контроль направлен прежде всего на отслеживание процесса правоприменения, соблюдения законности, а также установления правопорядка в государственном аппарате. Общест­венный контроль, реализуемый в области законодательной власти, обес­печивает конституционность и легитимность законотворческой деятельно­сти. Наконец, в системе судебной власти общественный контроль высту­

пает гарантией беспристрастного и объективного отправления правосудия судами всех уровней.

Общественный контроль за деятельностью исполнительной власти имеет разнообразные формы и представлен: в институте обращения граж­дан, порядок реализации которого определен ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; в институте общественных наблюдательных комиссий; в порядке реализации ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содер­жания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного со­держания»; в сфере охраны окружающей среды, на основании положений Федерального закона «Об охране окружающей среды»; в институте выбо­ров согласно ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и т.д. Исполни­тельная власть контролируется Общественной палатой РФ как особой на­циональной общественной организацией, представляющей результаты об­щественного контроля Президенту РФ и Правительству РФ на основании Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации».

Однако, несмотря на существующие легализованные и регламенти­рованные правом формы общественного контроля, анализ правопримени­тельной практики показывает, что его реализация упирается в стадию по­лучения результатов общественного контроля органами государственной власти. На данном этапе возникают существенные препятствия для реали­зации последующего государственного контроля, вызванные политиче­скими, административными, личностными, криминальными и экономиче­скими интересами бюрократии. Неформальные интересы государственного аппарата и отдельных должностных лиц, не отраженные в законодательст­ве, но существующие в реальности в виде «теневого права», создают свой особый, неформальный порядок, в котором легализованные интересы гра­ждан и общества отодвигаются на второй план.

Основная ценность права для современного общества заключается в особом порядке формирования правовых норм, доступности их содержа­ния для общества. Сомнительным тут представляется отражение в законо­дательстве, при современной информированности общества, легализации криминальных и других бюрократических интересов напрямую. Таким об­разом, государственный аппарат, не имея возможности блокировать ре­зультаты общественного контроля открыто через систему публичных пол­номочий, вынужден прибегать к различного рода полулегальным, скрытым механизмам правовых ограничений, препятствующих успешной реализа­ции всех стадий общественного контроля. Так, например, обращение гра­ждан в государственные органы надзора и контроля при соблюдении всех формальных процедур (принятия обращения, сроков их рассмотрения и ответов на них) имеют на выходе формальные отписки, содержание кото­рых порой не различается и носит исключительно шаблонный характер. Ситуацию осложняет и то, что вышестоящие инстанции редко рассматри­вают жалобы граждан на препятствие чиновников в движении обществен­ного контроля по существу. В правоприменительной практике такие жало­бы, даже если признаются обоснованными, спускаются в те же нижестоя­щие инстанции, в то время как согласно правовой логике государственный орган, ненадлежащим образом использующий результаты общественного контроля, должен рассматриваться как правонарушитель. Такая практика функциональной подмены неформального делегирования надзорных и контрольных полномочий создает крайне благоприятную почву для вне- правового движения дела. Другим опасным моментом является вертикаль­ная система бюрократических интересов, которую могут затронуть резуль­таты общественного контроля. В этом случае, как правило, правовые ме­ханизмы используются должностными лицами с целью создания макси­мально неблагоприятных условий для субъектов общественного контроля и результатов их деятельности. Граждане могут быть привлечены в соот­ветствии с Уголовным кодексом РФ за клевету, обвинены в бездоказатель­

ности выдвинутых обвинений или подделке опубликованных материалов, изобличающих неэффективность и противозаконность действий должно­стных лиц. C другой стороны, существует реальная практика фальсифика­ции доказательств и ложность выдвигаемых обвинений в отношении чи­новников.

Подобная проблема говорит о необходимости создания условий для формирования более профессионального общественного контроля, вклю­чающего в себя привлечение национальных специальных общественных организаций, а также международных организаций, специализирующихся на общественном контроле. Очевидно, что в современной системе россий­ского права по-прежнему имеются значительные пробелы в правовом ре­гулировании в сфере общественного контроля. Иными словами, не создан четкий правовой алгоритм, позволяющий гражданину, общественной ор­ганизации легально закрепить достоверность предоставляемой им инфор­мации. То есть институт обращения граждан и общественных организаций в органы государственной власти и к обществу на сегодняшний день в зна­чительной степени блокируется теневым бюрократическим сообществом. Одновременно с этим приходится констатировать, что иные правовые ин­ституты общественного контроля за деятельностью исполнительной вла­сти еще не сформированы в достаточной мере. Так, принятый Федераль­ный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» был под­вергнут значительной критике со стороны теоретиков государства и права, а также практиков^[149]. Конечно, вряд ли можно согласиться с подобной оцен­кой института Общественной палаты, исходя из понимания национальной специфики некоторых форм общественного контроля. Необходима жестко либеральная позиция независимости и противопоставления институтов гражданского общества и государства. В национальном же сознании обще­

ственный контроль и Глава государства связаны теснейшим образом. Воз­можность предоставить результаты общественного контроля Президенту РФ, минуя цензуру государственного аппарата, создает беспрецедентные условия связи общества и верховной власти. C другой стороны, по- прежнему до конца не сформирован юридический механизм реализации полномочий Общественной палаты РФ по контролю за деятельностью ор­ганов исполнительной власти^[150]. Следует отметить и необходимость расши­рения форм осуществления контроля системы общественных палат как на федеральном, так и на региональном уровнях. В частности, перспективным видится введение института общественных расследований, сопровождаю­щегося формированием специальных общественных комиссий, наделен­ных соответствующими полномочиями.

В настоящее время в России также проводится усиление государст­венного контроля в сфере борьбы с коррупцией, что порождает еще боль­шую коррупцию^[151]. Объясняется данный феномен тем, что борьба с корруп­цией, во-первых, трансформируется коррумпированными контрольными органами власти в имитационные формы^[152], а во-вторых, практически не за­действует реальный общественный контроль, без которого борьба со взя­точничеством и мздоимством лишь повышает цены на коррупционные ус­луги, ухудшая в конечном итоге положение самих граждан.

Некоторые формы общественного контроля только начинают вне­дряться и получают правовое оформление. В.В.Путин в своем послании Федеральному Собранию РФ отмечал, что «объемы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также важные социаль­ные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского кон­троля за эффективностью идущих в армии преобразований»^[153]. То есть речь шла о формировании общественного контроля в сфере реформы системы обороны страны. В то время как на сегодняшний день контроль за дея­тельностью Министерства обороны РФ осуществляется лишь обществен­ными организациями по защите прав и законных интересов военнослужа­щих^[154]. Между тем актуальность данной задачи весьма высока и лежит в плоскости проблемы эффективного использования бюджетных средств, а также противодействия коррупции в системе Вооруженных сил России. К сожалению, на сегодняшний день стихийный процесс формирования об­щественного контроля за реализацией данной внутренней функции госу­дарства носит фрагментарный, внеправовой характер. К примеру, опубли­кованные военнослужащим майором Игорем Матвеевым материалы о фак­тах государственного хищения на складах воинской части привели к увольнению гражданина из Вооруженных сил и последующему привлече­нию его к уголовной ответственности^[155]. Данный прецедент, во-первых, го­ворит о том, что отсутствуют необходимые юридические механизмы, га­рантирующие неприкосновенность субъекту осуществления общественно­го контроля, и, во-вторых, выявляет недостаточную активность использо­вания результатов гражданского контроля надзорными органами власти.

В связи с тем, что приведенные выше формы общественного контро­ля демонстрируют низкую эффективность, среди теоретиков права укре­пилась позиция, согласно которой демократический контроль для России

неприемлем в силу правовых традиций и ментальности. Но в то же время, как описывалась нами ранее, в истории страны институт общественного контроля - явление не новое. В связи с этим отметим, что необходим по­иск не только инноваций, но и таких форм общественного контроля, кото­рые в необходимой мере отвечали бы национальному правовому укладу. Между тем перспективным направлением в этом вопросе является разви­тие формы «электронного правительства» и открытие значительной части финансовой информации общественности. Транспарентность финансовых потоков федерального бюджета (за исключением гос- обороны и спец­служб), как это, например, реализовано в США, позволит усилить общест­венный контроль и сократит нецелевое использование бюджетных денеж­ных средств, а также присвоение этих средств должностными лицами. Другой формой общественного контроля, с успехом реализуемой в Европе и США, является институт журналистских расследований, в значительной мере способствовавший повышению эффективности борьбы с коррупций и становлению гражданского общества.

Одной из наиболее перспективных следует считать корпоративную форму общественного контроля, получившую воплощение в институте общественного объединения юристов страны. Ассоциация юристов России может стать одним из наиболее эффективных направлений развития обще­ственного контроля на профессиональной основе. Корпоративное объеди­нение субъектов общественного контроля, обладающих высокой правовой культурой, вынесенное за рамки государственного аппарата, представляет реальную угрозу для сложившихся властных теневых отношений и анти- правового порядка. Очевидно, поэтому бюрократия проявила высокую ак­тивность по интегрированию своих представителей в данный институт гражданского общества. В состав местных отделений ассоциации юристов вошли представители правоохранительной системы, судьи и другие долж­ностные лица. Между тем подобная гибридизация институтов обществен­ного контроля, во-первых, указывает на потенциальную эффективность

гражданской консолидации с точки зрения введения обществом государст­венного аппарата в рамки законности и правопорядка, а во-вторых, демон­стрирует высокую активность бюрократии и ее организации в особый со­циальный «страт», лоббирующий свои интересы, отличные от интересов общества.