§ 1.4. Развитие общественного контроля в отечественной государственности: историко-правовой анализ

В настоящей юридической литературе встречаются достаточно абст­рактные, исторически не аргументированные суждения об общественном контроле как о чуждом, не свойственном отечественному правовому соз­нанию феномене и нехарактерном явлении гражданско-правовой культуры и активности граждан.

ности «институт общественного контроля остается для наших граждан чу­ждым, искусственно насаждаемым и совершенно бесполезным»^[102], они не умеют отстаивать свои интересы, используя публичные механизмы - поли­тические и правовые. Наиболее приемлем для российских граждан способ обеспечения притязаний, построенных на неформальных отношениях с властью»^[103].

Последнее, конечно, не чуждо российской правовой культуре, как, впрочем, и другой правокультурной целостности. И в англосаксонской, и в романо-германской и мусульманской правовых системах достаточно часто встречается «стремление» общества к установлению неформальных отно­шений и неофициальных (теневых - не путать с криминальными!) отноше­ний с представителями публичных органов власти ^[104]. Неформальное и тене­вое взаимодействие - это неотъемлемое, атрибутивное свойство социаль­ной, гражданской систем, ее самоорганизационных характеристик ^[105]. В свою очередь, социальный контроль, который включает, как было показа­но выше, государственный и общественный, - это прежде всего и главным образом самоорганизационный и саморегуляционный способ обеспечения упорядоченного взаимодействия в обществе, необходимый элемент обес­

печения правопорядка, социальной стабильности и воспроизводства обще­ственных отношений в целом^[106].

Именно с учетом этого в юридической социологии общественный контроль рассматривается в качестве особого самоорганизационного, как формального, так и неформального способов регуляции поведения людей, налаживания социального взаимодействия, сохранения общественного по­рядка и целостности ^[107].

Общественный контроль в любом обществе реализуется по двум на­правлениям, т.е. может выступать как в форме неформального^[108], неинсти- туциализированного контроля за деятельностью органов государственной власти, социальной и юридической деятельностью отдельных должност­ных лиц, так и как формальный, формально-правовой контроль. Примером последнего является создание общественных советов при органах государ­ственной власти, функционирование Общественной палаты РФ, учреждае­мых и регулируемых федеральным законодательством.

Формальные отношения практически всегда обладают нормативно­правовыми характеристиками. По сути, становление формальных отноше­ний - это формирование различных социальных институтов, организую­щих и контролирующих общественное взаимодействие, властно-правовое взаимодействие в системе «личность - общество - государство»^[109].

C этих позиций отметим, что в любом обществе - и российская госу­дарственность в этом плане не исключение - формируются и развиваются (с развитием и усложнением, общества, государственно-властной деятель­ности, правовой системы в целом) три основных вида общественного кон­троля, а более широко - три основных формы общественного влияния на государство и право: формально-правовой, неформальный (самоорганиза- ционный), полуформальный ¹. Ниже мы рассмотрим каждую из этих форм более подробно, а сейчас отметим, что в каждом обществе устанавливается свой, уникальный баланс между формально-правовым, неформальным и полуформальным контролем.

Выше мы уже отмечали, что рассмотрение общественного контроля вполне адекватно с точки зрения специфической социокультурной, право­вой и политической коммуникации, которая всегда имеет очевидную фор­му и неочевидное внутреннее содержание.

Этот аспект редко учитывается исследователями при анализе исто­рии развития общественного контроля в российской государственности. Поэтому с формально-юридической точки зрения вполне понятны заявле­ния о том, что институт общественного контроля для наших граждан оста­ется чуждым, искусственно насаждаемым и бесполезным, не имеющим ос­нования в российской правовой истории. Например, утверждается, что контроль, как специфическая публичная деятельность, и в частности госу­

дарственный контроль, зародились и начали развиваться только с образо­ванием централизованного государства. До этой поры, считает Н.В. Пла­тонов, в российской правовой культуре и общественной организации кон­трольный вид деятельности не имел предпосылок для развития. И ТОЛЬКО C XVII в. начинает формироваться государственный контроль, который проявляет себя главным образом в виде финансового контроля ^[110].

Мы с этим согласиться не можем, поскольку в истории развития рос­сийского общества и государства контроль как вид публичной деятельно­сти и общественного взаимодействия «присутствует» на различных этапах развития. Дело в том, что утверждать, что контрольный вид деятельности не получал своего развития вплоть до XVII в., значит обосновывать то, что до этой поры российскому обществу вообще не было свойственно какое- либо организационное управление. В общей теории управления социаль­ными организациями давно уже доказан факт, что любая управленческая деятельность, от самой простой до управления сложными и неоднознач­ными социальными процессами, предполагает наличие контроля, без него управленческая деятельность невозможна в принципе ^[111].

Одним из первых институтов общественного контроля за деятельно­стью государственной власти и шире - одной из первоначальных форм общественного влияния на развитие отечественного государства и права был институт вече.

да»^[113]. Вече есть «народное собрание, являющееся частью социально- политического механизма древнерусского общества», решения которого были обязательными и непререкаемыми для все остальных институтов публичной власти ^[114][115]. Это форма общественного влияния на развитие госу­дарства и права, которая создавалась «не во имя борьбы с двумя осталь- 3 ными, а для единения» .

М.Ф. Владимирский-Буданов отмечает, что развитие вече как инсти­тута коллективного управления проходит три основных этапа. Первый этап характерен для родоплеменной организации. При расширении рода и территории, при переходе к общинному житию эта форма народного соб­рания сохраниться не могла, она уступает место собраниям старейшин из всех общин. В этом смысле второй этап развития вече (IX - X вв.) М.Ф. Владимирский-Буданов связывает с переходом от племенного собра­ния к городскому^[116]. Такая форма народовластия, формулирования общих направлений развития политико-правовой, социально-экономической и духовно-культурной жизнедеятельности общества, целей и задач функ­ционирования публичной власти впоследствии видоизменится и разделит­ся на два учреждения - боярскую думу и собственно вече.

Третья эпоха вечевых собраний (XI - XIII вв.) совпадает со временем окончательного установления власти старших городов^[117].

Другим важным общественным институтом влияния народа (или, как говорится в исторических источниках, - «земли русской») на развитие го­сударства и права, также реализующим функции общественного контроля, являются земские соборы. В свою очередь, земские соборы институциали- зировались на двух основных направлениях: традиционном и социально- политическом. Появление этого института верховной власти связывают с деятельностью Ивана IV (Грозного), который стремился ограничить власть бояр, бесконтрольность по отношению к нуждам и интересам русской зем­ли, общественному мнению^[118].

C другой стороны, в традиционном смысле земские соборы, как от­мечают исследователи, генетически связаны с предшествующими институ­тами общественной власти и контроля над верховными правителями и в какой-то мере заменяли княжеские советы, народные собрания (вече) и вместе с боярской думой унаследовали их политико-правовую роль и зна­чение. «Земские соборы - это орган, пришедший на смену вече, восприняв традиции участия общественных групп в решении правительственных во­просов» ^[119]. Тем не менее, хотя земские соборы и находились в идейной свя­

зи с вечем, но фактически «по своему составу вече и соборы - явления противоположные. В исторической последовательности соборы Москов­ского государства находятся в тесном соотношении с боярской думой в ее распространенном составе» ^[120].

C точки зрения Л.В. Черепнина, Земский собор - это совещание представителей «всей русской земли», посвященное наиболее важным и актуальным вопросам государственного строительства ^[121].

Конечно, после объединения русских земель под управлением мос­ковского князя контрольно-надзорная деятельность, а также различные формы общественного контроля усложняются. Сфера управления стала настолько обширна, а общественное взаимодействие настолько усложни­лось, что потребовалось усложнение различного рода контроля - в системе сборов и пошлин, в системе общинного взаимодействия и взаимопомощи и т.п. При этом как в крестьянских общинах ^[122], так и в системе государствен­ного управления создаются различные общественные институты и прави­тельственные органы для организации и осуществления контрольного ви­да деятельности ^[123]. Так, например, в это время весьма активно и по всей территории русского государства создаются специальные учреждения для руководства хозяйственными делами - приказы, именовавшиеся на раз­личных этапах эволюции государства также «избами, палатами, дворами, четями (или четвертями)» ^[124].

В государственном управлении дифференцируются, выделяются и получают самостоятельность различные органы, осуществляющие кон­троль.

ярской думы, приказы сделались потом (к концу XVI в.) самостоятельны­ми центральными административными учреждениями» ^[125].

Как известно, Советское государство, по крайне мере на уровне по­литической и правовой идеологии, постулировало формирование реальных публичных форм и механизмов, посредством которых осуществляется об­щественное влияние на государство и право, конкретную деятельность ор­ганов публичной власти, их должностных лиц. Такая ориентация на уча­стие общества в управлении государством, постоянном контроле послед­него за деятельностью органов власти выражалась в ряде принципов Со­ветского государства.

C первых этапов образования Советского государства внедрялась практика общественного контроля за деятельностью органов государства. Уже в 1918 г. была принята Временная инструкция Наркомата юстиции РСФСР «О лишении свободы как о мере наказания и о порядке отбывания такового» ^[126], которая предусматривала создание взамен Общества попечи­тельного о тюрьмах нового специального органа общественного контроля - распределительных комиссий. Данные комиссии должны были заниматься распределением заключенных по местам заключения, имели право (в слу­чаях, если находили, что тот или иной заключенный по своим индивиду­альным качествам уже не нуждается в мерах государственного воздейст­вия и исправления) возбуждать перед судом ходатайство о досрочном или условно-досрочном освобождении его от наказания ^[127]. Кроме того, комис­сии могли своим решением освобождать от отбытия принудительных ра­бот, засчитывая в срок таковых время пребывания на учете в бюро прину­

дительных работ или их отделений ^[128]. В свою очередь, Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. возлагал на данные распределительные комиссии надзор за отбыванием наказания в виде лишения свободы и принудительных работ ^[129].

Кроме того, различные общественные комиссии создавались при ор­ганах власти, в том числе при карательных отделах, на уровне губернских и областных отделов юстиции из представителей партийных, государст­венных и общественных органов. Например, в дальнейшем согласно ука­занию, подписанному В.И. Лениным, в состав различных комиссий стали обязательно включаться педагоги, психиатры и другие специалисты от общественности.

Развитие общественного контроля и влияния общественных инсти­тутов в Советском государстве имеет целую историю, и несправедливо ут­верждать, что данный вид контроля является новообразованным институ­том постсоветской эпохи. Например, в 80-х гг. в СССР была создана одна из крупнейших в мире экологических неправительственных организаций - Социально-экологический союз, деятельность которого оказывала сущест­венное воздействие на государственную власть, на принятие государст­венных управленческих решений в этой сфере. Он осуществлял контроль также и за реализацией экологических программ, соответствием тех или иных предприятий и организаций экологическим стандартам деятельности и пр. Деятельность союза широко освещалась в прессе, становилась пред­метом обсуждения на съезде Советов народных депутатов. Вообще в это время стремительно растет число общественных объединений граждан, расширяется сфера их деятельности и влияния на государственную власть. Так, наряду с различными правозащитными организациями и рабочими движениями возникают разнообразные формы самоорганизации граждан в экономической сфере (например, кредитные союзы), появляются разнооб­

разные движения и социальной направленности (так называемые новые движения)^[130].

Конечно, активизация разностороннего и комплексного обществен­ного контроля за деятельностью органов государственной власти, форми­рование разнородных форм и способов влияния общества на государство и право приходится на период демократизации Российского государства и права в 90-е годы XX столетия. В то же время, как и в предыдущие эпохи развития взаимодействия власти и общественных, гражданских институ­тов, практика общественного контроля находилась на полуформальном уровне реализации. Справедливо в этом плане замечают авторы специали­зированного исследования о влиянии общественных объединений на власть, что в начале 1990-х годов достаточно быстрыми темпами развива­лась практика общественного влияния и контроля за властью, однако формализация последнего, а также форм и способов взаимодействия обще­ства и государства «характеризовалась низким уровнем институционали­зации. Наиболее ярко это проявлялось на федеральном уровне, где власть старалась не замечать активности гражданских объединений, если она не приобретала достаточных масштабов, но в то же время была вынуждена реагировать на действия массовых социальных движений» ^[131].

Активизации общественного контроля, форм влияния на государст­венную деятельность в постсоветской России в значительной степени спо­собствовало принятие целого пакета нормативных правовых актов, одним из значимых являлся сначала Закон «Об общественных организациях» 1991 г., а затем - «Об общественных объединениях» 1995 г.^[132].

Значимым шагом в развитии взаимодействия общества и власти ста­ла организация и проведение в 2001 г. Гражданского форума, в рамках ко­торого была предпринята попытка разработать долгосрочную программу институционального строительства в сфере гражданского участия в управ­лении государством, определить адекватные и эффективные способы влияния общественных организаций на правовую политику государства ^[133]. На форуме шла речь о необходимости создания новых, равно как и о раз­витии существующих форм взаимодействия, целью которых должно было стать обеспечение процесса согласования по целому ряду направлений правовой политики государства, включая общенациональную политику (осуществлялся поиск согласования и гармонизации различных интересов и потребностей в системе «личность - общество - государство»), политику в различных сферах (экономической, социально-духовной, информацион­ной и пр.) безопасности, миграции, экологии, гражданского контроля, раз­вития гражданского общества в целом ^[134].

Итогом работы форума стало принятие целого ряда документов, ре­комендующих создание целого спектра институтов гражданского влияния и участия в государственном управлении, контроля за принятием и реали­зацией социально значимых решений и т.п. Кроме того, было принято ре­шение о проведении регулярных рабочих встреч представителей власти и неправительственных правозащитных организаций. При этом Правитель­ству РФ рекомендовалось включать представителей реальных институтов и структур гражданского общества в уже действующие советы при Прави­тельстве и советы при Президенте РФ, организовать и провести регио­нальные гражданские форумы. Особое место в итоговых документах фо­рума отводилось необходимости создания общественных советов по на­блюдению за реализацией федеральных целевых программ, разработке во­

проса о доступе общественных организаций через тендерные процедуры к их реализации.

Однако большинство решений форума, по мнению различных экс­пертов и аналитиков, так и остались в проектах, невыполненными властя­ми и уже практически через год после его проведения стали говорить о нем как о неудачной попытке институционализации отношений власти и граж­данского общества. Так, отмечалось, что «итогов немного... впервые власть пожелала напрямую говорить с обществом - для России сам факт такого разговора непривычен. Но с первого раза редко что получается. Механиз­мы взаимодействия общества и власти, которые мы искали на Форуме, не сработали» ^[135]. При этом сам Гражданский форум так и не стал действенной и устойчивой «площадкой» гражданского влияния и участия^[136][137].

В дальнейшем, конечно, параллельно власти инициируется создание разнообразных общественных советов и палат, которые объявляются пуб­лично единственными легитимными органами, каналами взаимодействия и коммуникации граждан с государством, при этом из процесса вытеснялись независимые объединения граждан, не вошедшие в эти советы и палаты иные представители гражданского общества, интересы которых оказыва­лись неучтенными. «В результате создаются управляемые структуры, под­меняющие собой институт гражданского участия. Оценивая эффектив­ность общественных советов при органах власти, их члены нередко сетуют на то, что полномочия этих органов носят совещательный характер и, если

3

их рекомендации не устраивают власть, их просто игнорируют» .

Что касается непосредственно видов общественного контроля, то формально-юридический контроль представляет собой деятельность ин­ститутов и структур гражданского общества, получивших институцио­

нально-нормативное закрепление в законодательстве. Как отмечалось вы­ше, это результат деятельности различных общественных советов, комис­сий палат при органах государственной власти. Соответственно, создание и функционирование этих органов общественного контроля регламентиру­ется принятыми нормативным актами органов государственной власти. Как правило, это институты гражданского общества на различных этапах развития отечественного государства создавались «сверху», т.е. их форми­рование, кадровый состав, цели, задачи и процедуры функционирования определялись и регламентировались непосредственно государственной властью.

В большей степени спецификой данного вида общественного кон­троля является то, что «его предметом выступают не правовые, а социаль­ные нормы, которые формируют само институциональное образование. Оно же обеспечивает их реализацию в конкретных отношениях, во взаи­модействии между членами сообщества» ^[138]. При этом важно подчеркнуть, что нормы, установленные сообществом, доминирующие в нем идеи (со­циальной справедливости, порядка и т.п.), ценности и пр., могут сущест­венно отличаться от правовых норм, приоритетов правовой политики го­сударства и т.д. и даже противоречить им. В рамках данной формы обще­ственного контроля осуществляется надзор за социально ориентированной деятельностью государства, конкретных должностных лиц, их заявлений и деятельности, что непосредственно влияет на процесс легитимации власти и осуществляемой ее представителями юридической деятельности.

Напомним, что неформальное взаимодействие - это неотъемлемое, атрибутивное свойство социальной, гражданской систем, ее самоорганиза- ционных характеристик. В свою очередь, социальный контроль, который включает в себя, как было показано выше, государственный и обществен­ный, это прежде всего и главным образом самоорганизационный и саморе-

гуляционный способ обеспечения упорядоченного взаимодействия в обще­стве, необходимый элемент обеспечения правопорядка, социальной ста­бильности и воспроизводства общественных отношений, легитимации го­сударственных органов и структур, их должностных лиц.

Полуформальный общественный контроль осуществляется главным образом негосударственными правозащитными и иными институциализи- рованными организациями, осуществляющими контроль за действующими нормами права и их выполнением органами публичной власти. Данная форма общественного контроля отличается от неформального рядом ха­рактеристик. Вполне четко и емко отличие этих форм контроля представ­лено в коллективной книге «Социология права», где отмечается следую­щее: «Контроль негосударственных (организованных) институциональных образований за соблюдением действующих норм права осуществляется собственными силами, без участия компетентных органов государства и в этом смысле является неформальными. Однако он отличается от нефор­мального контроля, осуществляемого социальными группами, общностями за исполнением собственных социальных норм» ^[139]рядом специфических характеристик. Такими характеристиками, отличающими неформальный контроль от полуформального, являются:

- во-первых, то, что неформальный контроль главным образом на­правлен на социальные нормы, стабильность ценностно-нормативных структур общества и соответствие им деятельности государственной вла­сти (на основании чего и строятся представления о легитимности органов и структур публичной власти), а полуформальный (являющийся разновид­ностью не формально-юридического, а неформального общественного контроля) направлен на контроль за правовыми нормами, установленными государством, и на соответствие им деятельности государства;

- во-вторых, полуформальный контроль осуществляется не в произ­вольной форме (характерной для неформального контроля), а по правилам, процедурам, требованиям, закрепленным законодательством (например, запрос общественной организацией той или иной информации о деятель­ности органов государственной власти, конкретных должностных лиц или запрос на участие в работе того или иного органа публичной власти).

Итак, обобщая эволюцию форм и способов общественного влияния на власть, а также историю развития общественного контроля в отечест­венном государстве, отметим, что последние могут быть структурированы (как это отмечалось выше) на три большие группы - на формально- юридический, институциализированный общественный контроль, нефор­мальный контроль, реализуемый всевозможными субъектами гражданско­го общества, и полуформальный контроль за соблюдением действующих норм права, реализуемый негосударственными правозащитными и иными организациями и объединениями.