Сдвиги в военно-экономической политике США

В течение 40 лет оборонный бюджет США предоставлял стабильную базу для развития военной экономики, поэтому сокращение бюджета более чем на 30% после окончания холодной войны означало для ВПК значительные перемены.

График 1. Расходы МО США на закупку вооружений и НИОКР

Источник: Составлен по 135.

К 1995 г. загрузка производственных мощностей ВПК снизилась до 35% [21]. Несмотря на то, что МО ясно показало свое желание финансировать производителей важнейшей уникальной для обороны продукции (решение приобрести третью подводную лодку «Сивульф» было обосновано именно таким желанием), военные, полагая, что войска адекватно оснащены, пытались сохранить средства для финансирования текущих операций. В результате сильнейший удар из-за сокращения оборонного бюджета приняли на себя ВПК. Положение ВПК еще более усугубилось из-за падения спроса на гражданских

рынках. Одновременно сократился бюджет НАСА и уменьшились расходы авиакомпаний на приобретение новых авиалайнеров.

В этой ситуации политика МО была нацелена на выполнение ряда программ по поддержке промышленности, первая из которых - поддержка консолидации. С 1992 г. не было блокировано ни одно слияние ВПК, за исключением слияния «Локхид Мартин» и «Нортроп Грумман».

Для поддержки реструктуризации отрасли в 1993 г. МО разрешило ВПК отнести расходы на консолидацию на счет контрактов с нефиксированной ценой при условии, что: (1) расходы на реструктуризацию будут приемлемыми в рамках регулирования государственных закупок и (2) объединение компаний приведет к общему сокращению расходов для МО или позволит сохранить важные технологии или производственные мощности.

К 31 декабря 1997 г. МО выпустило семь сертификатов о списании расходов на реструктуризацию. К этому моменту МО рассматривало еще шесть предложений о реструктуризации. Чтобы контролировать выплаты из бюджета, конгресс США поручил Главному контрольно-финансовому управлению проверять происходящие слияния, которые в апреле 1998 г. подготовило отчет о проверке семи слияний [139]. Было установлено, что МО в течение 7 лет выручило бы чистую прибыль в размере около 3,3 млрд. долл. в результате реструктуризации при общем размере сбережений 6,5 млрд. долл., тогда как аванс, выплаченный МО, составил бы около 850 млн. долл., т.е. 56% расходов на реструктуризацию общим размером 1,5 млрд. долл. Однако следует проявлять осторожность при интерпретации предполагаемых для сбережений МО. Планируемые сбережения составляли бы малую долю бюджета МО - 3,3 млрд. долл. представляют собой совокупные сбережения менее 1% бюджета МО, выделяемого на закупки и НИОКР в пересчете на весь период в 7 лет.

К 1998 г. массовая консолидация на уровне головных ВПК закончилась. Однако для МО существует одна проблема, относящаяся к этому процессу: фактически консолидация может задушить конкуренцию в области поставок вооружения и тем самым ослабить национальную обороноспособность. Именно по этой причине, например, администрация США блокировала слияние «Локхид Мартин» и «Нортроп Грумман», т.к. сочло, что оно создаст неоправданную монополию в некоторых секторах вооружений.

Можно привести три экономических довода против процесса укрупнения ВПК:

• Эскалация цен. Экономические доводы против концентрации и возникновения монополии относительно хорошо известны и описаны в различных работах.

• Низкий уровень инноваций. Влияние слияний на нововведения скорее всего отрицательно. Получая от производства более высокие прибыли, чем от НИОКР, ВПК склонны к более долгим производственным циклам существующих видов вооружения, а не к более рискованным контрактам НИОКР. Различия между рынками с одним, двумя или тремя конкурентами могут быть очень значительными. Как показал в 1964 г. Шерер [118, с. 47-48] в своем исследовании военной промышленности, конкуренция имеет важное значение для развития новых идей и концепций в оборонной сфере.

• Концентрация деятельности ВПК на военных рынках. Узкая военная специализация крупных компаний может привести к нерациональному использованию ресурсов политической системой. Во-первых, задолго до того, как отдельные системы будут разработаны, ВПК активно «рекламируют» концепцию будущих ВиВТ с помощью своих представителей в десятках консультативных комитетов Пентагона [24, с. 39]. Во-вторых, через промышленные ассоциации ВПК вносят значительные суммы в поддержку кандидатов на пост президента США от обеих партий в зависимости от того, обещает ли кандидат поддерживать ВПК [74, с. 147]. В-третьих, ВПК могут настроить рабочих и общество защищать существующие системы вооружений в конгрессе. В-четвертых, ВПК поддерживают расширение экспорта вооружения. Кроме того, распространение высокоэффективного вооружения будет стимулировать разработку нового дорогостоящего вооружения. «Локхид Мартин» использовала тот факт, что истребителем F- 16 владеют потенциально нестабильные режимы, как довод в лоббировании F-22.

В 1996 г. МО поручило своему Комитету по науке разработать рекомендации по изменению стратегии МО в отношении консолидированных ВПК [140]. Рекомендации Комитета сводились к следующему' (1) более внимательное изучение управляющими программ закупок МО команд ВПК и их выбора субподрядчиков; (2) разработка политики закупок, стимулирующей альтернативные концепции вооружений; (3) повышение теоретической базы и

практических навыков управляющих программ закупок МО; (4) наблюдение за отдельными сферами технологий для определения потенциально негативного влияния на них промышленной консолидации.

В дополнение к стимулированию консолидации администрация США использовала и другие методы поддержки оборонной отрасли. Так, в 1993 г. был обнародован план, в соответствии с которым в течение пяти лет на нужды конверсии ВПК будет выделено из федерального бюджета 20 млрд. долл.

В 1993 г. администрация Клинтона утвердила Проект технологического реинвестирования (TRP - от англ.Technology Reinvestment Project) - самую амбициозную программу содействия конверсии. Под руководством Управления перспективных научно-технологических программ в этой программе была предпринята попытка стимулировать разработку жизнеспособных как в военном, так и в гражданском отношении передовых технологий.

TRP просуществовал три года (с 1993 по 1995 гг.). Было профинансировано 212 проектов, объединявших 1 600 компаний. В феврале 1995 г. проект был приостановлен из-за сильной оппозиции в конгрессе. Критики обращали внимание на две особенности TRP [110, с. 175-176]. Во-первых, они утверждали, что TRP являлся частью промышленной политики администрации Клинтона, которая ошибочно полагалась на возможность замены рыночных сил вмешательством правительства.

Таким образом, ВПК эти обещания администрации США не принесли значительных реальных выгод. В действительности оказалось, что у новых фондов для поддержки диверсификации компаний средств существенно меньше. Сбережения, полученные в результате сокращения оборонного бюджета, были направлены главным образом на сокращение дефицита и в меньшей степени на конверсию ВПК. Из 81 млрд. долл. средств, сэкономленных при оборонных сокращениях с 1993 по 1997 гг., 80% пошло на сокращение дефицита бюджета. Новые инициативы для развития ВПК получили 16,5 млрд. долл., но только часть этих средств - 9,7 млрд. долл. - имела реальную конверсионную составляющую [92, с. 21]. Однако, как это будет показано во второй главе, конверсия ВПК в 1990-х гг. была успешной, хотя, согласно оценке комиссии конгресса [39, с. 376], в значительной мере успех конверсии обязан общему расцвету экономики, а не каким-либо конверсионным программам МО.

Другой путь, который администрация США избрала для оказания помощи промышленности, - поддержка военного экспорта для усиления способности ВПК удовлетворять требованиям военного технологического превосходства и поддерживать его с минимальными затратами. Так, Джордж Буш-старший отменил сборы для возмещения расходов на НИОКР по коммерческому экспорту, а конгресс дал Клинтону полномочия в некоторых случаях отменять сборы по межправительственным контрактам о продаже на том основании, что

компании из США находятся в худшем положении по сравнению с их основными конкурентами на рынке вооружений [71,с. 251].

Для дальнейшего стимулирования экспорта в 1996 г. в рамках этого указа вступила в силу новая экспортно-финансовая схема для ВПК. Министерство финансов США создало 15-миллиардный фонд для предоставления кредитов странам, покупающим системы вооружений США. Таким образом, экспорт оружия был поддержан рядом прямых и косвенных субсидий на общую сумму около 5-7 млрд. долл. в год [74, с. 321]. Только бесплатное для промышленности участие ВВС США в авиасалонах по всему миру оценивается в 30 млн. долл. ежегодно [68,с. 60].

Кроме того, президент Клинтон также начал оказывать политическое давление на лидеров тех стран, которые могли покупать системы вооружений США. К примеру, в 1995 г. он пытался принудить Объединенные Арабские Эмираты купить истребители F-16 и рекламировал Германии достоинства спутников-шпионов, произведенных «Локхид Мартин». В 1997 г. министр обороны США Коэн публично рекомендовал Объединенным Арабским Эмиратам и Южной Корее воздержаться от покупки российских систем противовоздушной обороны С-300 и взамен приобрести американские системы «Патриот». Администрация США также помогала экспорту через применение законов на ограничение экспорта, суть которых - не позволить ВиВТ попасть во враждебные государства. Например, когда шведская компания «Грипен» конкурировала с американскими F/A-18 за финский заказ, МО перестало оснащать шведские самолеты ракетами из США. Это побудило Финляндию купить F/A-18.

Как и в случае с консолидацией, конгресс поручил Главному контрольно­финансовому управлению проверять выгодность экспорта для национального бюджета [142]. В результате был проверен экспорт пяти систем, и в ходе этой проверки было обнаружено, что МО сэкономило, по меньшей мере, 342 млн. долл. при закупках пяти систем благодаря экспорту этих систем на сумму 2,172 млрд. долл. - в среднем 16%. Однако, по мнению Главного контрольно­

финансового управления, МО недостаточно максимизировало сбережения от экспортных продаж: персонал, занимавшийся приобретениями, иногда принимал решения, сокращавшие потенциальные сбережения. МО могло бы добиться больших сбережений, если бы оно объединило закупки для иностранных правительств с закупками для американских вооруженных сил. Сбережения также были бы больше, если бы МО гарантировало, что цены на экспортные продажи всегда будут включать некоторую долю расходов на НИОКР.

Таким образом, МО через разные программы стремилось поддержать ВПК. Многие из вышеперечисленных программ по поддержке ВПК были успешными, однако все они имели лишь ограниченный эффект. Государственные оборонные закупки являются, по сути, главным инструментом государственного управления оборонной промышленностью.

Поскольку оборонные расходы сократились, эффективное управление крупнейшими программами приобрело большее значение. Таким образом, при снижении финансирования закупок вооружений МО должно было повысить уровень управления НИОКР и закупками, т.к., по мнению многих специалистов, этот уровень был недостаточно высоким, а система характеризовалась большой громоздкостью и излишнем контролем. МО ежегодно тратит более 100 млрд. долл. на 15 млн. отдельных контрактов. Этот процесс осуществляют 150 тыс. человек с помощью 30 тыс. страниц предписаний, выпущенных 79 различными учреждениями. Процесс контролируют 29 комитетов и 55 подкомитетов конгресса. Эту деятельность тщательно проверяют 26 тыс. правительственных аудиторов. По некоторым оценкам стоимость оформления документации составляет 40% расходов на закупки ВиВТ [43; 65; 67; 68].

В то же время рост себестоимости единицы продукции в течение этих десятилетий в два-три раза превысил темпы инфляции, а в сфере закупок новейших высокотехнологичных систем вооружений рост себестоимости был еще больше. Установленные МО порядки и процедуры подняли стоимость

закупаемого оборудования на 18% по сравнению со стоимостью продукции, продаваемой на гражданских рынках [25, с. 31]. Конкурентные предложения цены при государственных закупках мало похожи на систему подрядов в частном секторе. Отдел снабжения в частной фирме при проведении тендеров оценивает репутацию и качество работы поставщика по предыдущим контрактам; низкая предлагаемая цена еще не означает победы. Законодательство в области системы государственных закупок, основанное на идеализированной модели свободной и открытой конкуренции, оставляет управляющим закупками МО мало самостоятельности для оценки качества выполнения ВПК предыдущих контрактов. Например [68, с. 137], «Мартин Мариетта» сделала два предложения по запуску спутников связи: одно - компании из частного сектора о запуске спутника «Интелсат», а другое - МО о запуске спутника «Геосат». Предложение, сделанное частной компании, обошлось «Мартин Мариетта» в 1 тыс. долл. расходов на его подготовку и изложено на десяти страницах. Предложение, сделанное МО, стоило 1 млн. долл. и включало 10 тыс. страниц.

В начале 1980-х гг. МО предприняло реформу системы закупок, начав более интенсивно использовать систему контрактов с фиксированной ценой, которые лишают ВПК какого-либо разделения перерасхода средств с МО. В старой системе контрактов МО оплачивало расходы ВПК плюс прибыль. Однако это привело к тому, что некоторые компании с передовой научной базой сознательно не принимали участие в борьбе за такие контракты, т.к. у них не было гарантии окупаемости своих затрат. Один из крупнейших контрактов 1990-х гг. на разработку штурмовика ВМС А-12 был аннулирован МО из-за вскрытых фактов завышения издержек, перерасхода средств и отставания от графика. Специалисты полагают, что виноваты не ВПК, а тип контракта - «фиксированная цена», использованный на стадии разработки самолета [21,с. 33].

В начале 1980-х гг. МО также предприняло шаги по обеспечению второго источника поставок для ряда ключевых контрактов - это был отказ от монопольного производства систем вооружений одной компанией. Некоторые успехи применения политики двух поставщиков были достигнуты в достаточно

короткие сроки. Например, после подключения второго источника цена на снаряды 30-миллиметровой пушки для штурмовика А-10 снизилась с 55 долл. за штуку до 12 долл. Однако в других случаях стоимость, наоборот, увеличилась. Например, при подключении второго источника к производству ракеты «Сайдвиндер» ее закупочная цена увеличилась на 71% [21, с. 60], поэтому МО сначала ввело, но затем отказалось от второго источника для производства этих ракет. Очевидно, что в оценке влияния конкуренции играют роль резко различающиеся факторы. С одной стороны, можно ожидать, что при заключении договора с ВПК конкуренция приведет к снижению расходов, заявленных производителями. Теоретически из-за конкурентного давления при выборе источников происходит единовременное изменение в отношении себестоимости к количеству, а затем, с течением времени, происходит периодическое снижение себестоимости из-за нововведений. С другой стороны, существует явная экономия, обусловленная ростом масштабов производства, как статическая, так и динамическая. Промышленный приближенный подсчет при производстве ракет предполагает 15-процентное снижение себестоимости единицы продукции при удвоении объема производства [63, с. 227]. Более того, практика двух поставщиков может столкнуться с некоторыми трудностями [21, с. 66]. Во-первых, второй подрядчик должен иметь адекватные технологические возможности, чтобы производить вооружение с заданными характеристиками. Во-вторых, идея расщепления контракта между двумя поставщиками несет в себе деструктивные моменты для последующей конкуренции. Проигравший в конкурентной борьбе уже заранее знает, что ему все равно достанется значительная доля контракта, а это уменьшает стимулы для технического развития и эффективного производства. Более того, может сложиться парадоксальная ситуация, когда компания, получившая меньшую долю контракта, может извлечь большую прибыль на вложенные средства благодаря тому, что она преднамеренно вкладывала меньшие деньги в НИОКР.

Контракты с фиксированной ценой и второй источник для ключевых контрактов были призваны дисциплинировать военную промышленность, в

которой, по общему мнению, нерационально растрачивались значительные средства. Однако, как показали исследования процесса оборонных закупок в течение последних нескольких десятилетий, общие заявления о мошенничестве и злоупотреблениях в сфере оборонных закупок оказались зачастую преувеличенными. Эти исследования также предполагают, что стимулирование конкуренции при отсутствии действующего рынка неэффективно. Альтернатива конкуренции - это более или менее прямое управление и контроль со стороны администрации США. С другой стороны, многие исследования также критиковали способность оборонных учреждений эффективно управлять договорными взаимоотношениями с ВПК. Таким образом, к началу 1990-х гг. сложилось мнение об общей системе неэффективности управления военными закупками, с одной стороны, и о неспособности рынка регулировать военные закупки - с другой, а сокращение оборонного бюджета только ускорило процесс изменения системы.

На этом фоне в конце 1992 г. уполномоченная конгрессом США Комиссия по конверсии ВПК подготовила отчет для МО. Ее рекомендации были направлены на достижение четырех целей [29, с. 343]: (1) облегчение перехода на более низкий уровень расходов на оборону, (2) сохранение и усиление

технологических и производственных компетенций ВПК, (3) ослабление негативного влияния снижения оборонного заказа на ВПК, (4) повышение эффективности выполнения государственных программ. В целом, комиссия подготовила 43 рекомендации, направленные на достижение обозначенных целей. Более 80% этих рекомендаций имели дело с широким спектром отношений между МО и промышленностью, как с договорной точки зрения, так и с точки зрения развития технологий, с целью ответить на вопрос: «Какие виды деятельности увеличивают стоимость закупаемых систем вооружений без увеличения их боевой эффективности?».

Таким образом, к началу деятельности администрации Клинтона уже существовал ряд сил, которые поддерживали повышенное внимание к реформе системы закупок вооружений. Во-первых, и ВПК, и МО осознали, что

существуют важнейшие элементы технологий, в которых гражданские разработки превосходят оборонные. Во-вторых, снижение бюджета оборонных закупок и исследований не позволило бы поддерживать уникальную промышленную базу ВПК, которая была бы достаточно сильной, чтобы обеспечить удовлетворение всех оборонных нужд. В-третьих, расширение глобальной экономики означает, что определение понятия «конкуренция» сместилось от исключительно внутренней конкуренции к конкуренции между транснациональными корпорациями. В-четвертых, и это, возможно, наиболее важно, конгресс начал изменять свои позиции: от атаки на уровень оборонных расходов посредством правил, регламентирующих закупки, к признанию, что оборонные расходы и экономика в целом связаны гораздо теснее и, следовательно, уникальные для ВПК правила и законы более обременительны для экономики, чем полезны при защите интересов налогоплательщиков. По этим причинам администрация Клинтона и МО смогли начать новую реформу приобретений, которая обещала учесть особые рекомендации, предлагаемые Комиссией по конверсии ВПК. В целом реформа приобретений МО преследовала две общие цели: экономию средств и улучшенный доступ к передовым технологиям. Самые важные направления реформы системы закупок были следующими.

В самом начале реформы приобретений был проведен полный пересмотр политики МО в сфере военных стандартов. Существуют технологические процессы и виды производства, где военные стандарты не нужны. К примеру, в начале 1990-х гг. в МО была запущена программа, цель который состояла в том, чтобы сделать компьютерную систему, которую можно было бы устанавливать на «глупых» ненаводимых бомбах и тем самым превращать их в «умные» бомбы, точно наводимые на цель. Прибор должен содержать приемник информации со спутника GPS, чтобы бомба «знала», где она находится. После определения координат бомба запустит в миниатюрном компьютере программу управления, которая направит стабилизаторы управления прямо к тому месту, которое вам нужно. Расчетная стоимость

производства одного такого прибора традиционным путем составила 42 тыс. долл. при производстве 18 тыс. единиц. Однако в МО решили сделать этот проект экспериментальной программой реформы приобретений и внедрения гражданских стандартов. Заявку на предложения с рабочей формулировкой, изложенной на ста страницах, заменили заявкой на предложения с описанием технических характеристик, занимающим всего две страницы (не как делать прибор, но что он должен делать), кроме того, были исключены военные стандарты. Стоимость производства упала более чем на половину и составила менее 20 тыс. долл. Помимо того, что производство по гражданским стандартам сохраняет деньги МО, оно дает возможность получать более высокое качество: точность попадания бомб, сделанных новым способом, превышает требуемые тринадцать метров в любых погодных условиях.

Другое, самое обещающее изменение в политике закупки вооружений, логичное продолжение предыдущей программы, - использование в вооружениях технологий двойного назначения. Гражданские фонды НИОКР превосходят фонды НИОКР МО приблизительно в два раза. Следовательно, оборона, по меньшей мере непосредственным образом, может гораздо больше получить от гражданских технологий, чем гражданская промышленность - от военных технологий. Таким образом, стимулирование МО использования компонентов из гражданских отраслей для производства систем вооружений - пожалуй, наиболее простой шаг к тому, чтобы сломать барьеры между военной промышленностью и гражданскими рынками. По оценкам МО, пересмотр законов об оборонных закупках, направленный на интеграцию гражданской и военной отраслей промышленности и поощряющий большее двойное использование продукции, технологий и промышленных операций, помог бы сэкономить около 30 млрд. долл. в год [68, с. 90]. Электронная начинка - самый быстрорастущий компонент современных вооружений (по разным оценкам, доля электроники составляет от 30% до 90% общей стоимости вооружения); закупка дешевой гражданской электроники рассматривается с начала 1990-х гг.

как один из главных способов экономии на военных закупках при одновременном технологическом совершенствовании вооружений.

Таким образом, реформа приобретений относится к закупкам МО продукции гражданских поставщиков, она не касается многих видов деятельности, традиционно считающихся оборонным бизнесом. Реформа приобретений вряд ли повлияет на те виды деятельности [73, с. 91], которые (1) не имеют гражданского аналога, (2) широко используют негражданские процессы, (3) имеют дело с высоко секретными и контролируемыми технологиями или системами вооружений. На долю этих категорий приходится значительная часть деятельности. Согласно исследованию, проведенному теперь уже несуществующим Бюро технической оценки проектов конгресса США, 40% добавленной стоимости в ВиВТ и услугах обеспечиваются отдельными заводами или операциями частного сектора [111, с. 383]. Бюро определило, что даже при наиболее активном осуществлении реформы приобретений 25% стоимости, добавляемой частным сектором, все еще будет приходиться на долю чисто оборонных заводов.

Третий ключевой вопрос - программа единого процесса (англ.Single Process Initiative), в соответствии с которой изменение требований по одному контракту распространяется и на все остальные контракты. Например, компания «Рейтеон» производила ракеты, используя восемь различных процессов пайки. Это означало документирование каждого процесса, статистический контроль, обучение людей и т.д. Три процесса были гражданскими, но в МО решили, что нужно использовать еще пять процессов. Это решение, вероятно, было принято работавшими над этой программой управляющими, которые никогда не разговаривали друг с другом. Задача же была в том, чтобы уменьшить количество процессов пайки и использовать принятые в гражданской промышленности процессы. В МО приступили к работе над этим вопросом и начали программу единого процесса. МО подписало с «Рейтеон» всего одно соглашение об изменениях, которое модифицировало 880 контрактов в шестнадцати производственных

помещениях и позволило заложить общую базу единого производственного процесса. Сегодня в МО уже существует 800 групповых изменений, одобренных 170 различными компаниями. Дело не только в изменении производства, но и в изменении бизнес-процессов, к которым относится составление плановой документации, имеющее большое влияние на ВПК.

Еще одна программа - использование общей стоимости эксплуатации в процессе приобретения. У МО не было систематического строгого контроля над 60-70% общей стоимости систем вооружений, которые проявляются после того, как система принята на вооружение [79]. Если бы управляющие, проводящие приобретения, больше сосредотачивались на стоимости эксплуатации и лучше понимали, что такие расходы не идут на оборудование, но оплачивают обучение механиков, топливо, запасные части и ремонт, у них было бы гораздо больше желания контролировать этапы разработки и испытаний систем вооружений, где и закладывается большая часть последующих расходов при эксплуатации оборудования [115, с. 377]. Примером такого подхода служит создание высокоавтоматизированного арсенального корабля ВМС: для приблизительной оценки стоимости эксплуатации в нем использовался размер экипажа. Контракт основывался на том, чтобы построить корабль, управляемый экипажем из пятидесяти человек вместо четырехсот, однако арсенальный корабль сам по себе пал жертвой бюджетных сокращений.

Таким образом, МО инициировало целый ряд изменений в политике закупки вооружений, и это заставило руководителей ВПК отказаться от мнения, что для оружия важна только боевая эффективность. Программа создания истребителя JSF показывает общие изменения в военной философии США.

С недавнего времени МО начало использовать при проектировании и разработке прототипов полноправную конкуренцию между двумя или более фирмами так, чтобы выбор лучших систем можно было бы проводить на этапе испытаний [29, с. 343]. В этом случае подрядчики выходят на торги с уже готовыми опытными образцами систем вооружений, которые подвергаются всестороннему испытанию, оценке, и затем уже МО решает, кому присудить

контракт на дальнейшую доработку и серийное производство данного оружия. Обычно сравнение прототипов используется при работе по крупным военным программам, где велик риск и неопределенность, постоянно вносятся технические усовершенствования, а сама программа является ключевой в военном строительстве. Подобная практика позволяет заблаговременно и тщательно изучить все плюсы и минусы конкурентных проектов и свести к минимуму технические недоработки и завышение издержек. В условиях политики «сначала испытай, затем закупай» от конкурирующих ВПК требовалось, чтобы они создали и тщательно испытали работающие прототипы перед тем, как будут заключены крупные контракты на производство. Такой подход принес плоды при производстве истребителя F-16 и штурмовика A-10 - два примера наиболее удачных проектов закупок послевоенного периода и с точки зрения производительности, и с точки зрения стоимости. Именно этот метод использовался при разработке истребителя JSF. Позиция МО заключается в том, что тендер проводится на условиях «победитель получает все», однако если компании договорятся между собой по доброй воле и «Боинг» станет важным субподрядчиком, но это не повысит стоимость контракта, то такому соглашению МО препятствовать не будет.

Программа создания истребителя JSF, по-видимому, характеризует новую стратегию системы приобретений ВиВТ с умеренными реформами регулирования, хотя общая практика приобретений ВиВТ изменилась относительно мало, за исключением развития технологий двойного назначения [29, с. 345]. На практике чиновники, заключающие контракты, имеют склонность редко полагаться на конкуренцию, чтобы гарантировать ценовую достоверность. В 1998 г. приблизительно 42% всех контрактов на поставку узлов и деталей, произведенных гражданскими компаниями и имеющих двойное назначение для военных самолетов были распределены через открытые тендеры. Только 9% контрактов на поставку негражданских запчастей, т.е. произведенных ВПК и имеющих строго военное применение, были представлены на конкурентных условиях [141, с. 6]. Несмотря на широко

разветвленную систему требований к ВПК и контроля ценовой достоверности заключаемых контрактов, специальные проверки Главного контрольно­финансового управления США показали, что чиновники применяют весьма ограниченный круг методов. В исследовании [141], проведенном в июне 1999 г., было обнаружено, что из 65 проверенных контрактов в 33 случаях ценовой анализ состоял в сравнении предлагаемой ВПК цены с соответствующей каталожной ценой или ценой на аналогичные контракты, заключенные ранее. В 30 из 33 случаев проверки чиновники согласились с запрашиваемой ценой и лишь в трех случаях они добились снижения цены. В оставшихся 32 случаях чиновники использовали дополнительные средства анализа цен, например, анализ гражданской информации; 18 из этих контрактов были приняты чиновниками по запрашиваемой цене, а в 13 случаях они добились снижения цены.

Подводя итог анализу промышленной политики МО, нужно отметить, что достаточно стабильный рост расходов на национальную оборону, наблюдавшийся после Второй мировой войны, в период после окончания холодной войны сменился существенным спадом. Стало ясно, что прежняя оборонная отрасль не сможет выжить в новых условиях. Пытаясь приспособиться к новым условиям, компании стали консолидироваться, тем самым ослабляя конкуренцию на оборонных рынках. Администрация США выделила значительные средства на реструктуризацию и конверсию ВПК. МО также предприняло ряд шагов, направленных на изменение системы закупок вооружений, главный из которых заключался в использовании гражданских технологий при производстве вооружений. Таким образом, МО не только поддержало ВПК при консолидации, но и создало условия, при которых ВПК вынуждены были изменять свои организационные механизмы.

Какова же была политика правительства России в реформировании отечественной оборонной промышленности? Опираясь, в первую очередь, на веру в самоорганизацию рынка, российского правительство провело приватизацию ряда оборонных предприятий. На сегодняшний день есть все

причины полагать, что приватизация способствовала конверсии. К тому же показатели производительности приватизированных компаний становились лучше, чем у государственных предприятий. Так, в 1997 г. на слушаниях в Государственной Думе было показано, что 157 оборонных предприятий - около 10% общего количества оборонных компаний - не только восстановили, но и повысили свою производительность. Более 80% этих предприятий не принадлежало государству [72]. Исследование производительности оборонных предприятий после финансового кризиса 1998 г. выявило, что ни одна полностью приватизированная компания не понесла серьезных убытков [9]. Однако при приватизации были допущен значительный просчет - она должна была бы проводиться после интеграции предприятий и конструкторских бюро (КБ) в структуры, схожие по возможностям с западными корпорациями. Когда КБ были приватизированы и превратились в самостоятельные компании, у собственников КБ моментально возник конфликт с владельцами серийных производств. Первые стремились создавать новые виды вооружений, но не имели на это средств, а вторые хотели тиражировать и экспортировать технику, разработанную еще в советское время. Поэтому решение проводить приватизацию оборонных подрядчиков до того, как была реализована консолидация оборонной промышленности, было серьезной ошибкой. В будущем экономические предпосылки приведут и уже приводят к интеграции и консолидации нынешних разрозненных оборонных предприятий. Однако сегодня, даже когда налицо реальные экономические и технологические предпосылки к консолидации, существуют серьезные препятствия этому процессу в виде предприятий с различной формой собственности.

С другой стороны, в сфере управления ОПК государство не проявило политической воли и не сократило числа и мощностей предприятий, задействованных в кооперации. Например, даже после подписания Президентом РФ указа о создании концерна «Сухой» консолидация так и не была реализована. Глава администрации Хабаровского края В.И.Ишаев назвал «совершенно неприемлемым» решение правительства о включении в концерн

авиационного объединения г. Комсомольска-на-Амуре. Держателями экспортных контрактов становятся серийные заводы, и они вместе с губернаторами, на территории которых находятся серийные заводы, не заинтересованных в том, чтобы направлять часть вырученных средств на свое же развитие. Таким образом, незначительной интеграцией, имевшей место в середине 1990-х гг., скорее управляли личные интересы тех, кто стремился получить контроль над потоками финансовых ресурсов компаний-экспортеров, чем такие мотивы, как эффективность и экономия, обусловленная ростом масштабов производства. Почти все интегрированные предприятия были созданы для выполнения какого-либо конкретного проекта, а когда он был завершен, у организации не оказывалось планов на будущее [18].

Отдельно необходимо сказать о порочной реорганизации оборонных компаний в государственные унитарные предприятия с правом полного хозяйственного ведения. По сути, при отсутствии какой-либо системы корпоративного управления на этих предприятиях, в том числе и контроля со стороны государства, их руководители становятся полноправными «временными владельцами» и хозяевами предприятий, а единственный критерий эффективности их деятельности - благосклонное отношение государственного чиновника на уровне правительства к руководителю предприятия.

Роль государства в экспорте российских ВиВТ оценить сложно. С одной стороны, «Рособоронэкспорт» существенно помог преодолеть нехватку

квалифицированных кадров по внешнеэкономической деятельности на предприятиях, с другой стороны, сдерживал развитие самих предприятий и создавал дополнительные бюрократические уровни. «Рособоронэкспорт» также оказал колоссальное влияние на российскую оборонную промышленность. Например, именно госпосредник определяет, какую технику рекомендовать потенциальному заказчику (скажем, Т-80 или Т-90) и на каком заводе разместить тот или иной заказ. Скандал между «Балтийским судозаводом» и

«Северной верфью», связанный с распределением контракта на строительство эсминцев для Китая, показал несовершенство экспортной системы.

Правительство же, стремясь взять под контроль финансовые потоки, сыграло негативную роль вследствие частой смены руководства «Рособоронэкспорта», т. к. в весьма специфическом оружейном бизнесе многое зависит от возможностей и опыта конкретного человека.

Необходимо также указать на то, что зависимость оборонной промышленности от экспорта приведет к все большей ориентации разрабатываемых перспективных систем на их экспортный потенциал. В некоторых странах, например во Франции, именно военные курируют экспорт ВиВТ, что и диктует выбор вооружений для национальной армии с учетом экспорта. США только в программе JSF частично приняли эту модель, которая, возможно, в будущем распространится и на некоторые другие перспективные программы.