Проблема проведения разграничения между актами исполнительного и законодательного характера

В большинстве европейских стран делегированное законодательство стало

распространенным явлением. Столь широкое его применение на протяжении длительного периода времени вызывает среди ученых довольно большое количество вопросов.

Некоторые авторы, занимающиеся вопросами исследования

делегированного законодательства, отмечают, что этот институт скорее является политическим, нежели правовым^[167]. Например, по мнению французских специалистов, «широкое использование института делегирования способствовало крушению режима Четвертой республики в мае 1958 г.»^[168].

Традиционно делегированное законодательство рассматривается в качестве «неизбежного зла и, как следствие, как нарушение принципа разделения властей»^{[169] [170]}. Профессор Кембриджского университета К. Форсайт пишет, что «фактически трудно в теории и невозможно на практике провести границу между законодательным актом и актом исключительно исполнительного характера. Существуют некоторые общие отличия. Но идея того, что ясное разграничение может быть сделано, является наследием прошлой эпохи политической теории. Совершенно очевидно, что законодательное полномочие - это полномочие устанавливать законы для людей вообще, в то время как административное полномочие (administrative power) - это полномочие устанавливать законы для

170

людей или применять законы к ним в какой-то определенной ситуации» .

Большое количество английского законодательства состоит из делегированного или, как его еще именуют, вторичного или субординированного законодательства, принятого непосредственно министрами или другими исполнительными органами в соответствии с полномочиями, предусмотренными

статутом . Разграничение нормотворческих полномочий между законодательными и исполнительными органами не проводится, и поэтому в Великобритании специалисты говорят о «тесном союзе, полном слиянии

~ 172

исполнительных и законодательных полномочий» .

В связи с этим границы между законодательными и исполнительными актами очень расплывчаты. Для Великобритании такое положение дел обосновывается принципом парламентского верховенства.

Что же касается стран континентальной Европы, то здесь также довольно сложно проводить разграничение между актами законодательного и исполнительного характера. Это связано с тем, что нормативно-правовые акты правительственных органов (акты исполнительной власти) сближаются (уравниваются) с парламентскими законодательными актами, и одной из причин такого сближения являются акты делегированного законодательства. Так, например, отечественные специалисты отмечают, что «в правовой системе Франции прослеживается тенденция размывания различий между законом и

173

актами правительственных органов» .

Зарубежные специалисты также отмечают, что «исполнительная власть во Франции обладает значительными властными полномочиями. Снижение роли парламентского законодательства ассоциируется с подчинением законотворческого процесса (law-making process) правительству (the

174

government)» .

В качестве теоретического обоснования сближения актов правительства с актами парламента служит ссылка на отсутствие принципиальной разницы между законом и актами исполнительной власти. Другим обоснованием является ^{[171] [172] [173] [174]}

стремление сузить нормотворческую компетенцию парламента.

Но такая проблема, вероятно, связана с тем, что делегированное законодательство включает в себя элементы как законодательного, так и исполнительного характера. И именно это порождает проблему проведения разграничения между актами законодательного и исключительно исполнительного характера.

Проблема точного установления границ между данными актами порождает проблему установления точной границы между двумя сферами, которые согласно теории разделения властей являются областями деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти.

Но проблема проведения разграничения между делегированными и исполнительными (или часто именуемыми имплементационными) актами характерна и для Европейского союза, функционирование которого основано не на принципе разделения властей, а на принципе институционального баланса.

К следующей проблеме, возникающей при применении актов

делегированного

законодательства,

следует

отнести

соотношение

делегированного законодательства и принципа разделения властей.

1.2.