Моніторинг земель як засіб вдосконалення системи контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні

Загальне завдання адміністративно-правового забезпечення належного рівня контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин вимагає удосконалення існуючих механізмів реалізації 435

відповідних адміністративних процедур контролю, оптимізації їх структури та функціональних зв’язків.

У загальному значенні під моніторингом розуміється постійне спостереження за певним процесом (явищем) з метою виявлення його відповідності певним нормам, прогнозам, бажаному результату^[948]. Довідкова юридична література визначає моніторинг земель як систему спостереження за станом земельного фонду з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів^[949]. Подібне визначення моніторингу земель міститься й у чинному законодавстві України^[950], що дає можливість деяким дослідникам заперечувати його віднесення до

системи контролю у сфері земельних відносин. Так, М. Климишин відзначає, що дане визначення моніторингу як систематичних спостережень за станом земель, оцінки цього стану та процесів, пов’язаних із земельними відносинами, не містить у собі його безпосереднього визначення як відповідної функції, форми або методу здійснення контролю, тобто визначає моніторинг лише як певну інформаційну систему для комплексної оцінки та прогнозування стану земель^[951].

управлінських рішень, спрямованих на оптимізацію використання земель^[954]. Отже, організація дієвої системи моніторингу є першочерговим завданням для контрольно-наглядової діяльності органів державної влади у сфері земельних відносин. Зібрані шляхом моніторингу матеріали стають правовими підставами для прийняття необхідних рішень компетентними органами стосовно використання і охорони земель, вони дають можливість органам державного управління висувати відповідні вимоги до землекористувачів щодо усунення правопорушень у галузі використання і охорони земель, а також притягнення до відповідальності осіб, винних у цих порушеннях^[955]. Згідно з положеннями Земельного кодексу України, у системі моніторингу земель проводяться збирання, оброблення, передавання, збереження та аналіз інформації про стан земель, прогнозування їх змін і розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень щодо запобігання негативним змінам стану земель та дотримання вимог екологічної безпеки^[956].

Аналізуючи основні форми державного контролю за використанням та охороною земель, Т. Кичилюк наголошує на важливості моніторингу для здійснення контролю у даній сфері^[957].

Отже, сутність моніторингу полягає в спостереженні за динамікою процесів, що відбуваються у земельній сфері, з метою виявлення причин і джерел негативних змін, прийняття науково обґрунтованих рішень по вдосконалюванню законодавства, внесенню необхідних корективів у правовий режим земель і порядок землекористування щодо забезпечення законності у сфері земельних відносин. Дані моніторингу застосовуються для винесення рішень про можливе розміщення того або іншого об’єкта, визначення дозволених видів

землекористування, тобто слугують попередженню такого землекористування, що здатне призвести до погіршення земель. Моніторинг також фіксує відхилення від дозволеної поведінки, виявляючи правопорушення, пов’язані із забрудненням, зараженням та іншими видами деградації земель — його дані у цьому випадку стають доказом при притягненні порушників до юридичної

відповідальності^[961].

Законодавчо поняття моніторингу вперше було закріплено за рік до набуття Україною незалежності — у 1990 р.

Введення моніторингу земель в Україні закріплював і Земельний кодекс України 1990 р., ст. 95 якого встановлювала, що моніторинг земель являє собою систему спостереження за станом земельного фонду, в тому числі земель, розташованих у зонах радіоактивного забруднення, з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів^[964]. Проте, здійснення систематичних спостережень за станом земельного

фонду на практиці стало можливим лише після затвердження Кабінетом Міністрів України

Положення про моніторинг земель^[965]. Наразі визначення моніторингу земель надає чинний Земельний кодекс України, за яким моніторинг є складовою частиною державної системи моніторингу довкілля, яка являє собою систему спостереження за станом земельного фонду з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів^[966]. Правові засади здійснення моніторингу земель в Україні сьогодні закріплюють також Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», який встановлює, що моніторинг здійснюється з метою забезпечення збору, обробки, збереження та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробки науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття ефективних управлінських рішень^[967], «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та «Про охорону земель», які визначають моніторинг земель як окрему форму державного контролю за використанням і охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель^[968], а також ціла низка підзаконних нормативних актів, що деталізують питання правового регулювання

здійснення моніторингу земель, зокрема: Положення про державну систему моніторингу довкілля^[969], Положення про порядок інформаційної взаємодії органів Мінекоресурсів України та інших суб’єктів системи моніторингу довкілля при здійсненні режимних спостережень за станом довкілля^[970],

Інструкція з організації та здійснення моніторингу зрошуваних та осушуваних земель^[971], прийняті відповідно до Законів України «Про меліорацію земель» та «Про охорону навколишнього природного середовища»; Положення про моніторинг земель^[972], Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення^[973], Порядок

ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки^[974], прийняті з метою реалізації Законів України «Про охорону земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель» і відповідно до Указу Президента України «Про суцільну агрохімічну

паспортизацію земель сільськогосподарського

призначення», та ін.

Отже, як зазначають науковці, система моніторингу створюється з метою об’єктивації змін у кількісному та якісному стані навколишнього природного середовища і базується, з одного боку, на узагальненні інформації про зміни, що відбуваються у стані природного середовища, а з іншого — на її деталізації^[975].

До основних завдань, на виконання яких спрямоване проведення моніторингу земель, відносяться:

1) своєчасне виявлення змін стану земельних ресурсів, оцінка змін, що вже відбулись, прогноз та вироблення рекомендацій про попередження або про усунення наслідків негативних процесів, що відбуваються у земельній сфері;

2) інформаційне забезпечення ведення

державного земельного кадастру, державного земельного контролю за раціональним використанням та охороною земельних ресурсів, землеустрою, а також здійсненням інших функцій управління землями, забезпечення контролю за раціональним використанням та охороною земель;

3) забезпечення населення інформацією про стан довкілля в частині стану земель. Користування даними, отриманими державними органами, що здійснюють моніторинг земель, є можливим як для громадян, так і для юридичних осіб, міжнародних організацій^[976].

Згідно із Земельним кодексом України, головним завданням моніторингу земель є прогноз еколого- економічних наслідків деградації земельних ділянок з метою запобігання або усунення дії негативних процесів^[977]. Зміст моніторингу земель випливає із завдань, закріплених у «Положенні про моніторинг земель», за яким моніторинг земель складається із систематичних спостережень за станом земель (агрохімічна паспортизація земельних ділянок, зйомка, обстеження і вишукування), виявлення у ньому змін, а також проведення оцінювання:

- процесів, пов’язаних із змінами родючості

ґрунтів (розвиток водної і вітрової ерозії, втрата гумусу, погіршення структури ґрунту, заболочення і засолення), заростання сільськогосподарських угідь, забруднення земель пестицидами, важкими

металами, радіонуклідами та іншими токсичними речовинами;

- стану берегових ліній річок, морів, озер, заток, водосховищ, лиманів, гідротехнічних споруд;

- процесів, пов’язаних з утворенням ярів, зсувів, сельовими потоками, землетрусами, карстовими, кріогенними та іншими явищами;

- стану земель населених пунктів, територій,

зайнятих нафтогазодобувними об’єктами, очисними спорудами, гноєсховищами, складами паливно- мастильних матеріалів, добрив, стоянками

автотранспорту, захоронениям токсичних

промислових відходів і радіоактивних матеріалів, а також іншими промисловими об’єктами^[978].

Об’єктом моніторингу земель є всі землі України незалежно від форм власності на землю, цільового

призначення та характеру використання, які залучені людиною в господарське або інше використання. Ведення моніторингу земель здійснюється

центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища^[979].

Складовою частиною моніторингу земель є моніторинг ґрунтів, що являє собою систему спостережень, збирання, оброблення, передавання, збереження та аналізу інформації про зміни показників якісного стану ґрунтів, їх родючості, розроблення науково обґрунтованих рекомендацій щодо прийняття рішень про відвернення та ліквідацію наслідків негативних процесів і передбачає агрохімічне обстеження ґрунтів, контроль змін якісного стану ґрунтів та агрохімічну паспортизацію земельних ділянок^[980]. Моніторинг

ґрунтів на землях сільськогосподарського

призначення та агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення проводить центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики^[981]. Моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення передбачає виконання таких завдань:

- проведення спостережень, збір, аналіз і опрацювання інформації щодо якісного стану ґрунтів (розвиток ґрунтової ерозії, стан структури ґрунту, підкислення, засолення, солонцюватість, заболочення

ґрунтів, динаміка вмісту гумусу і елементів живлення), забруднення ґрунтів важкими металами, радіонуклідами, залишковими кількостями

пестицидів та іншими токсичними речовинами;

- здійснення комплексного аналізу

агроекологічної ситуації на землях

сільськогосподарського призначення, оцінки та прогнозу можливих змін стану родючості ґрунтів з урахуванням природних і антропогенних факторів, еколого-меліоративного стану зрошуваних і

осушуваних земель;

- розроблення і впровадження науково

обґрунтованих рекомендацій щодо прийняття рішень про відвернення та ліквідацію наслідків негативних процесів та заходів щодо забезпечення відтворення родючості ґрунтів;

- визначення зон виробництва

сільськогосподарської продукції для виготовлення продуктів для дитячого та дієтичного харчування;

- створення та ведення інформаційних банків

даних про стан ґрунтів на землях

сільськогосподарського призначення та

інформаційно-аналітичної системи для розроблення заходів у сфері охорони родючості ґрунтів;

- надання (на договірній основі) землевласникам, землекористувачам та суб’єктам оціночної діяльності у сфері оцінки земель інформації про сучасний стан ґрунтів;

- участь у здійсненні природно-

сільськогосподарського, еколого - економічного,

протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель;

- підготовка та видання щорічної (періодичної)

доповіді про стан ґрунтів на землях

сільськогосподарського призначення^[982].

Зміст основних функцій моніторингу земель полягає у:

- використанні матеріалів дистанційного

зондування Землі;

- оновленні системи (мережі опорних пунктів) моніторингу земель на принципах її раціонального розміщення та репрезентативної щільності;

- створенні мережі дослідних земельних ділянок та ділянок з еталонними ґрунтами;

- включенні до системи моніторингу земель опорних пунктів земельних ділянок наукових установ, навчальних закладів та проектних організацій (ґрунтових, агрохімічних, ерозійних, меліоративних, геоботанічних, інженерно-геологічних, тощо);

- пріоритетному запровадженні

геоінформаційних технологій та створенні

відповідних баз даних, у яких використовуються уніфіковані процедури і методи збирання, накопичення, поновлення, зберігання, оброблення, користування і розповсюдження отриманої

інформації;

- впровадженні систем глобального

позиціювання для оперативного визначення точного географічного положення ділянок прояву негативних процесів;

- проведенні оцінки заподіяної шкоди земельним ресурсам та потенційних ризиків унаслідок надзвичайних екологічних ситуацій природного та техногенного характеру;

- спостереженні за стабільністю продуктивного функціонування орних земель;

- координації та концентрації кадрових і фінансових ресурсів у процесі вирішення завдань раціонального використання та охорони земель.

Науково-методологічною складовою моніторингу земель є його принципи — об’єктивні вихідні, основоположні засади^[983], що визначають характер, напрями і обсяг адміністративно-правового

регулювання питань організації та проведення моніторингу. До загальних принципів, які мають складати основу для здійснення моніторингу, сучасні науковці відносять принципи законності, єдності, достовірності (об’єктивності) інформації,

своєчасності, системності, повноти та наочності (доступності) результатів^[984]. До спеціальних принципів організації та проведення моніторингу земель у сучасній науці відносять: 1) єдине інформаційне забезпечення діяльності з моніторингу земель; 2) взаємний обмін такою інформацією між виконавцями моніторингу ґрунтів; 3) систематичне оновлення інформації банку даних про якісний стан ґрунтів; 4) пріоритет екологічних вимог при проведенні моніторингу ґрунтів над економічними інтересами власників, користувачів та орендарів земельних ділянок^[985].

Основні принципи здійснення моніторингу землі знайшли своє закріплення у низці нормативних актів України, що визначають порядок організації та проведення моніторингу у земельній сфері. Так, відповідно до Положення про державну систему моніторингу довкілля, створення і функціонування системи моніторингу з метою інтеграції екологічних інформаційних систем, що охоплюють певні території, ґрунтується на принципах:

- узгодженості нормативно-правового та

організаційно-методичного забезпечення, сумісності технічного, інформаційного і програмного

забезпечення її складових частин;

- систематичності спостережень за станом довкілля та техногенними об’єктами, що впливають на нього;

- своєчасності отримання, комплексності

оброблення та використання екологічної інформації, що надходить і зберігається в системі моніторингу;

- об’єктивності первинної, аналітичної і прогнозної екологічної інформації та оперативності її доведення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій, засобів масової інформації, населення України, зацікавлених міжнародних установ та світового співтовариства^[986].

Згідно з Положенням про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення,

створення і функціонування системи моніторингу ґрунтів базуються на принципах:

- узгодженості нормативно-правового,

організаційно-методичного та метрологічного

забезпечення проведення спостережень, аналітичних досліджень та опрацювання даних, використання єдиних засобів інформаційного та програмного забезпечення, єдиної системи класифікації та

кодування адміністративно-географічної, ґрунтової і еколого-агрохімічної інформації;

- науково обґрунтованого узгодження

пропозицій щодо розроблення та впровадження програм із збереження, відтворення та охорони родючості ґрунтів;

- використання даних дистанційного

зондування, сучасних геоінформаційних технологій для геокодування в міжнародній системі координат з метою інтеграції, узагальнення та комплексного аналізу еколого-агрохімічної інформації;

- наукового обґрунтування рекомендацій щодо прийняття рішень про відвернення та ліквідацію наслідків негативних процесів;

- інформаційної взаємодії між суб’єктами державної системи моніторингу земель;

- єдиного методичного керівництва^[987].

Моніторинг земель можна поділити на види за певними критеріями. Так, залежно від охоплених спостереженнями територій моніторинг земель поділяється у сучасній науці на:

- глобальний (пов’язаний із міжнародними науково-технічними програмами);

- національний (що охоплює всю територію країни в межах її кордонів);

- регіональний (який проводиться на територіях, що характеризуються єдністю фізико-географічних, екологічних та економічних умов);

- локальний (на територіях нижче регіонального

рівня, зокрема, окремих земельних ділянок та елементарних структур ландшафтно-екологічних

комплексів)^[988].

Нормативного закріплення на рівні відповідних підзаконних актів в Україні набули три із зазначених видів моніторингу: залежно від мети спостережень та ступеня охоплення територій проводяться

національні, регіональні та локальні мониторинги^[989]. В. Медведев та Т. Лактіонова відзначають, що вимоги до проведення системи моніторингу на

національному, регіональному і локальному рівнях мають бути засновані на розв’язанні таких окремих завдань як:

- визначення завдань системи моніторингу земель і вимог до інформації, необхідної для їх виконання;

- створення організаційної структури

моніторингу земель;

- розробка проекту мережі режимних

спостережень за об’єктами моніторингу і розробка порядку проведення цих спостережень;

- розробка технології отримання і передання даних, надання інформації споживачам;

- створення системи перевірки отриманої інформації на відповідність початковим вимогам і перегляд, за необхідності, системи моніторингу^[990].

Розподілення на види моніторингу земель здійснюється також відповідно до таких критеріїв як строк та періодичність його проведення. Так, низка науковців пропонує виділення таких видів моніторингу земель як фоновий (еталонний) моніторинг, базовий моніторинг, кризовий

(оперативний) та науковий моніторинг^[991]. Проте, найчастіше виділяють три основні різновиди моніторингу земель: базові, що здійснюються вперше на тій чи іншій території та мають загальний характер; періодичні, що здійснюються раз на місяць, квартал, рік або інший період часу; оперативні, що фіксують усі поточні зміни стану земельних ресурсів^[992]. В. Семчик відзначає, що базові спостереження здійснюються, як правило, на початковій стадії спостереження з метою фіксації стану об’єкта спостережень на момент початку ведення моніторингу земель. До періодичних належать спостереження, що здійснюються з періодичністю у 12 чи більше місяців. Оперативні спостереження ведуться у випадку виявлення змін у стані земель з метою їх фіксації. Оперативні спостереження здійснюються, як правило, з меншим, ніж періодичні, інтервалом часу^[993]. Так, відповідно до чинного

Положення про моніторинг земель, спостереження за станом земель залежно від терміну та періодичності їх проведення в Україні поділяються на:

- базові (вихідні, що фіксують стан об’єкта спостережень на момент початку ведення моніторингу земель);

- періодичні (через рік і більше);

- оперативні (фіксують поточні зміни)^[994],

Моніторинг земель здійснюється з використанням відповідних способів одержання інформації і методів їх обробки: дистанційного зондування (космічна зйомка і спостереження, зйомка і дослідження з літаків та з використанням засобів малої авіації, тощо); наземної зйомки і спостереження; використання фондових даних.

Досліджені ознаки, принципи, функції та види моніторингу земель дають можливість розглядати його як особливу форму контрольно-наглядової діяльності спеціально уповноважених суб’єктів у сфері земельних відносин, а також як особливу процедуру організаційно-правового характеру, в якій реалізується спеціальна правосуб’єктність

уповноважених на його здійснення осіб^[995]. Тож ефективність контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин передбачає необхідність чіткого регламентування та нормативного

закріплення порядку реалізації процедури

моніторингу.

Слід зауважити, що в сучасній адміністративно - правовій науці наразі не існує єдиної думки щодо визначення оптимальної структури процедури моніторингу земель. Так, у загальному порядку проведення моніторингу довкілля більшість сучасних науковців^[996] зазвичай виділяють такі основні стадії: стадія збору інформації про стан відповідного явища, стадія її оцінки та стадія прогнозу як необхідного елемента, на основі якого приймаються відповідні

управлінські рішення. Л. Перович та Л. Винарчик, аналізуючи концептуальні засоби формування кадастрового моніторингу, виділяють у порядку його здійснення схожі етапи: підготовчий етап, що полягає у зборі необхідної інформації, етап опрацювання інформації та аналітичний етап з видачею рекомендацій щодо прийняття управлінських

рішень^[997]. В. Горбатюк і К. Клименко у порядку організації моніторингу стану земель виділяють такі окремі етапи, що, в свою чергу, складаються з низки відповідних процесуальних дій:

1) підготовчий етап моніторингу стану земель;

2) виробничий етап моніторингу стану земель;

3) етап поповнення бази даних моніторингу стану земель;

4) етап представлення результатів моніторингу

стану земель;

5) етап перевірки і вдосконалення системи

моніторингу стану земель^[998].

Т. Оверковська пропонує виокремлювати у процедурі моніторингу земель низку послідовних стадій, а саме: стадії збирання, оброблення,

передавання, збереження та аналіз інформації про стан земель, прогнозування їх змін і розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень щодо запобігання негативним змінам стану земель та дотримання вимог екологічної безпеки. Дослідниця підкреслює, що інформація, яка збирається та зберігається у системі моніторингу, використовується органами державної влади та місцевого самоврядування для розроблення науково обґрунтованих рекомендацій і в процесі своєчасного прийняття рішень щодо поліпшення охорони земель, а також дає можливість пред’являти до землевласників та землекористувачів вимоги щодо забруднення, виснаження, псування земель. У зв’язку з цим, на законодавчому рівні встановлюється певний порядок проведення моніторингу земель, який передбачає:

1) виконання спеціальних зйомок і обстежень

землі;

2) виявлення негативних факторів, вплив яких потребує здійснення контролю;

3) оцінку, прогноз, запобігання впливу негативних процесів^[999].

Підсумовуючи існуючі підходи до визначення структури процедури моніторингу, пропонуємо визначити такі загальні стадії, що являють собою відносно самостійні і завершені частини процедури моніторингу земель, які, у свою чергу, складаються з окремих етапів, кожен з яких реалізує відповідні проміжні цілі, спрямовані на вирішення завдань даної стадії адміністративної процедури:

1. Підготовча стадія, що передбачає виконання низки процесуальних дій, об’єднаних у такі основні етапи:

1.1. Планування моніторингу. Даний етап передбачає визначення на підставі завдань моніторингу, закріплених у Положенні про моніторинг земель^[1000], Положенні про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського

призначення^[1001], Положенні про державну систему моніторингу довкілля^[1002], та відповідно до об’єкта моніторингу, яким є всі землі України незалежно від форм власності на землю, цільового призначення та характеру використання земель, які залучені людиною в господарське або інше використання^[1003], формування бази нормативних документів, що регламентують моніторинг земель і оцінку стану земельних ресурсів, обґрунтування режиму

моніторингу стану земель, визначення загальних методичних і методологічних підходів до проведення моніторингу стану земель.

1.2. Розробка технології здійснення моніторингу. Відповідно до завдань моніторингу, на даному етапі відбуваються: техніко-економічне обґрунтування

проведення моніторингу земель; розробка мережі спостережень моніторингу, визначення виконавців та їх функцій; розробка програми спостереження; визначення основних критеріїв та показників оцінювання стану земельних ресурсів; обрання методики обробки результатів про стан земель; розробка вимог до технологічного і програмного забезпечення моніторингу стану земель.

Згідно з чинним законодавством, система моніторингу земель ґрунтується на використанні існуючих організаційних структур суб’єктів

моніторингу і функціонує на основі єдиного нормативного, організаційного, науково-методичного, методологічного і метрологічного забезпечення^[1004]. Відповідно до Положення про державну систему моніторингу довкілля, складовою якого є моніторинг земель, методологічне забезпечення об’єднання складових частин і компонентів системи моніторингу здійснюється на основі:

- єдиної науково-методичної бази щодо

вимірювання параметрів і визначення показників стану довкілля, біоти і джерел антропогенного впливу на них;

- впровадження уніфікованих методів аналізу і

прогнозування властивостей довкілля,

комп’ютеризації процесів діяльності та

інформаційної комунікації;

- загальних правил створення і ведення

розподілених баз та банків даних і знань, картування і картографування екологічної інформації,

стандартних технологій з використанням

географічних інформаційних систем^[1005].

2. Практична стадія, яка містить у собі такі основні етапи:

2.1. Проведення підготовки суб’єктів моніторингу. На даному етапі процедури відбувається безпосередня організація проведення дослідження, зокрема, встановлення конкретних термінів проведення моніторингу та порядку використання інструментарію, формування штатів, комплектування їх необхідним устаткуванням, забезпечення

інструкціями, засобами зв’язку.

Важливою складовою даного етапу є узгодження запланованих дій між усіма суб’єктами моніторингу земель. Відповідно до норм чинного законодавства у даній сфері, взаємовідносини суб’єктів системи моніторингу мають ґрунтуватися на:

- взаємній інформаційній підтримці рішень, раціональному використанні природних ресурсів та екологічної безпеки;

- координації дій під час планування, організації

та проведенні спільних заходів з моніторингу

довкілля, виникнення надзвичайних ситуацій та

ліквідації їх наслідків;

- ефективному використанні наявних

організаційних структур, засобів спостережень за об’єктами довкілля та комп’ютеризації процесів діяльності;

- сприянні найбільш ефективному розв’язанню спільних завдань моніторингу;

- відповідальності за повноту, своєчасність і достовірність переданої інформації;

- колективному використанні інформаційних ресурсів та комунікаційних засобів;

- безкоштовному інформаційному обміні^[1006].

2.2. Проведення моніторингу (етап збору інформації). На даному етапі відповідно до плану безпосередньо відбуваються збір необхідних для аналізу стану земель даних (картографічних матеріалів, матеріалів агрохімічного, земельно­кадастрового, радіологічного, токсикологічного та інших обстежень), а також оцінка інформаційної достовірності наявних даних та проведення досліджень за оцінкою початкового і поточного стану об’єктів моніторингу, виявлення негативних факторів, вплив яких потребує здійснення контролю.

Ведення моніторингу земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища^[1007]. Моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення та агрохімічну паспортизацію земель

сільськогосподарського призначення проводить центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики^[1008].

Положенням про моніторинг земель

визначається, що моніторинг земель складається із спостережень за станом земель (агрохімічна паспортизація земельних ділянок, зйомка,

обстеження і вишукування), виявлення у ньому змін, а також проведення оцінки:

- стану використання земельних ділянок;

- процесів, пов’язаних із змінами родючості

ґрунтів (розвиток водної і вітрової ерозії, втрата гумусу, погіршення структури ґрунту, заболочення і засолення), заростання сільськогосподарських угідь, забруднення земель пестицидами, важкими

металами, радіонуклідами та іншими токсичними речовинами;

- стану берегових ліній річок, морів, озер, заток, водосховищ, лиманів, гідротехнічних споруд;

- процесів, пов’язаних з утворенням ярів, зсувів, з сельовими потоками, землетрусами, карстовими, кріогенними та іншими явищами;

- стану земель населених пунктів, територій,

зайнятих нафтогазодобувними об’єктами, очисними спорудами, гноєсховищами, складами паливно- мастильних матеріалів, добрив, стоянками

автотранспорту, захоронениям токсичних

промислових відходів і радіоактивних матеріалів, а також іншими промисловими об’єктами^[1009].

Відповідно до Концепції Державної програми проведення моніторингу навколишнього середовища, моніторинг стану земель проводиться щодо:

- забруднення земель різного призначення, у

тому числі зрошуваних та осушених, земель територій природно-заповідного фонду, рекреаційного

призначення і територій населених пунктів;

- забруднення земель сільськогосподарського призначення;

- негативних процесів, пов’язаних із зміною родючості ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення;

- зміни ландшафтів, зумовленої сельовими потоками, землетрусами, карстовими, кріогенними та іншими явищами, а також процесами, пов’язаними з утворенням ярів та активізацією зсувів;

- стану берегових ліній річок, морів, озер, заток, водосховищ, лиманів, гідротехнічних споруд;

- небезпечного підвищення рівня ґрунтових вод (підтоплення) на території населених пунктів^[1010].

Положенням про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення встановлюється також, що моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, як складова моніторингу земель, здійснюється шляхом:

- аналізу та узагальнення архівного (базового) фонду даних;

- ґрунтово-агрохімічного та еколого-

меліоративного (суцільних і вибіркових) обстежень ґрунтів, агрохімічної паспортизації земель

сільськогосподарського призначення;

- функціонування мережі стаціонарних ділянок та польових дослідів, на яких ведуться спеціальний, кризовий та науковий моніторинг ґрунтів і забезпечуються комплексні дослідження, контролю за властивостями ґрунтів, розроблення прогностичних моделей та ґрунтозахисних технологій;

- використання даних дистанційного зондування та глобальної системи визначення місцезнаходження досліджуваних ділянок^[1011].

Проведення моніторингу ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення здійснюється в такому порядку:

- проведення ґрунтово-агрохімічного обстеження та агрохімічної паспортизації земельних ділянок;

- проведення вибіркових еколого-меліоративних обстежень ґрунтів на зрошуваних і осушуваних землях;

- проведення комплексних та спеціальних спостережень на стаціонарних контрольних ділянках за станом ґрунтів з метою вивчення процесів трансформації та міграції біогенних і хімічних речовин у ґрунтах, а також розроблення прогностичних моделей;

- ведення польових дослідів, на яких

забезпечуються комплексні дослідження

властивостей ґрунтів, їх родючості (з

урахуванням кількості та якості рослинницької продукції), ефективності застосування мінеральних добрив, хімічних меліорантів та інших агрохімікатів, а також розробляються ґрунтозахисні технології;

- створення та ведення інформаційних банків

даних про стан ґрунтів на землях

сільськогосподарського призначення та

інформаційно-аналітичної системи для розроблення науково обґрунтованих рекомендацій щодо прийняття рішень про відвернення та ліквідацію наслідків негативних процесів, планування ґрунтозахисних та інших заходів у сфері охорони родючості ґрунтів;

- проведення комплексного аналізу та оцінки змін якісного стану ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення;

- виявлення негативних явищ і кризових територій, обґрунтування, планування заходів щодо їх усунення та підвищення родючості ґрунтів;

- підготовка доповіді про стан ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення^[1012].

3. Аналітична стадія, що складається з таких етапів:

3.1. Обробка інформації. На даному етапі відбуваються опрацювання зібраної інформації, її аналіз, узагальнення та інтерпретація, готується статистична та аналітична інформація про стан земель з метою прийняття відповідних управлінських рішень. Дана стадія передбачає оцінку реального стану земельного фонду за результатами обстежень. Стан земельного фонду оцінюється шляхом аналізу ряду послідовних спостережень і порівнянь одержаних показників^[1013]. Дані, одержані в результаті спостережень, використовуються суб’єктами системи моніторингу для подальшої обробки з метою отримання таких результатів:

- узагальнених за певний проміжок часу або на певній просторовій одиниці даних;

- узагальнених за множиною параметрів

комплексних показників;

- оцінок стану земель;

- прогнозів стану земель і його змін;

- науково обґрунтованих рекомендацій,

необхідних для прийняття рішень^[1014].

Інформація, одержана під час спостережень за станом земель, узагальнюється по районах, містах, областях, Автономній Республіці Крим, а також по окремих природних комплексах і передається в пункти збору автоматизованої інформаційної системи відповідних управлінь земельних ресурсів^[1015].

3.2. Представлення результатів. На підставі інтерпретації отриманих даних відбуваються розробка змісту і порядку представлення звітів за результатами моніторингу стану земель, а також прогнозування змін та підготовка рекомендацій щодо раціонального використання земельного фонду і запобігання впливу негативних процесів. Результати моніторингу земель мають враховуватись у подальшому плануванні й програмуванні контрольно-

наглядової діяльності, під час формування та реалізації державної політики в сфері земельних відносин. За результатами оцінки стану земель складаються звіти, прогнози та рекомендації, що подаються до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та

Держгеокадастру для вжиття заходів до запобігання і ліквідації наслідків негативних процесів^[1016]. Органи Держгеокадастру надають усім зацікавленим суб’єктам системи моніторингу інформацію про стан земельного фонду, структуру землекористування, трансформацію земель, заходи щодо запобігання негативним процесам і ліквідації їх наслідків^[1017]. Результати моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського

призначення використовуються у процесі

регулювання правових основ земельних відносин, при проведенні економічної та грошової (нормативної та експертної) оцінки земель, визначенні розмірів плати за землю, плануванні заходів щодо відтворення родючості ґрунтів та підвищення урожайності сільськогосподарських культур, коригуванні

агротехнологій, проведенні еколого-агрохімічного районування (зонування) території, визначенні зон виробництва сільськогосподарської продукції для виготовлення продуктів для дитячого та дієтичного харчування, розробленні рекомендацій щодо раціонального та екологічно безпечного застосування агрохімікатів^[1018].

Отже, вдосконалення контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин в Україні

наразі потребує чіткого визначення та відповідного нормативного закріплення процедури моніторингу земель. Проте, забезпечення ефективного

функціонування єдиної системи моніторингу є достатньо складним завданням, яке потребує вирішення цілого комплексу організаційних, технічних та інших проблем. До головних факторів, що зумовлюють сьогодні низьку ефективність функціонування системи моніторингу, в Концепції Державної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища, зокрема, віднесено: низький рівень уніфікації нормативно - методичної бази, технічного забезпечення та взаємодії її суб’єктів, а також недостатній обсяг фінансування робіт. Основними недоліками

функціонування системи моніторингу є також:

- відсутність єдиної мережі спостережень;

- застаріле технічне і методичне забезпечення спостережень;

- відсутність сучасного технічного оснащення центрів системи моніторингу в більшості регіонів;

- неузгодженість окремих елементів

інформаційних технологій, що використовуються суб’єктами системи моніторингу;

- неповна відповідність нормативно-технічного та нормативно-правового забезпечення системи моніторингу сучасним вимогам^[1019].

Аналіз можливих шляхів розв’язання зазначених проблем дає підстави для висновку, що їх подолання можливе насамперед на основі створення нової мережі спостережень, проте, вирішення такого завдання потребує занадто великого фінансування. Тож, відповідно до положень Концепції Державної цільової програми розвитку земельних відносин в

Україні на період до 2020 року^[1020] та Концепції Державної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища^[1021],

удосконалення процедури моніторингу земель пов’язується наразі з максимальним використанням існуючого потенціалу шляхом поетапного

удосконалення організаційного, правового,

методичного і технічного забезпечення системи моніторингу з урахуванням сучасних інформаційних потреб та рекомендацій Європейської економічної комісії ООН^[1022].

Стратегією державної екологічної політики України на період до 2020 р. було визначено, що для забезпечення розвитку державної системи

моніторингу навколишнього природного середовища (складовою якого є моніторинг земель), спрямованої на надання органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування і населенню своєчасної, достовірної інформації про його стан, та з метою підвищення ефективності здійснення державного контролю за дотриманням чинного законодавства необхідно:

- проаналізувати інформаційні потреби системи державного управління;

- створити єдину мережу спостережень;

- здійснити оптимізацію, модернізацію і технічне забезпечення системи моніторингу;

- вдосконалити методологічне забезпечення проведення спостережень;

- інтегрувати інформаційні ресурси суб’єктів системи моніторингу і забезпечити функціонування єдиної автоматизованої підсистеми збирання, оброблення, проведення аналізу і збереження екологічних даних^[1023].

Отже, перш за все, потребує свого вдосконалення організаційно-правове забезпечення ведення моніторингу земель, адже, як відзначають фахівці, сучасні проблеми здійснення моніторингу земель в Україні пов’язані насамперед з його організацією, що має забезпечити проведення всебічного і систематичного обліку й оцінки стану земель з метою захисту і поліпшення якості стану земель^[1024]. При цьому, слід чітко визначити, прерогативою яких адміністративно-територіальних органів виконавчої влади є проведення тих або інших заходів моніторингу, які державні служби відповідають за реалізацію його напрямків та передають відповідну інформацію, встановити їх права, обов’язки і відповідальність^[1025]. Крім цього, потрібно удосконалити нормативно-правову базу проведення моніторингу земель, що є необхідною умовою ефективної протидії порушенням земельного законодавства та недотриманню норм раціонального землекористування^[1026]. Уявляються необхідними як удосконалення чинного порядку проведення моніторингу земель, закріпленого у Положенні про моніторинг земель, Положенні про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення та Положенні про державну систему моніторингу довкілля, та внесення відповідних змін і доповнень до розділу VII «Управління в галузі використання і охорони земель» Земельного кодексу України, норм Закону України «Про контроль за використанням і охороною земель» та ін., так і підготовка нових законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань контролю у сфері земельних відносин, зокрема, щодо:

- чіткого визначення мети і завдань моніторингу, методів його проведення;

- встановлення та нормативного закріплення основних стадій та етапів процедури моніторингу земель;

- чіткого закріплення повноважень суб’єктів реалізації даної процедури;

- визначення основних критеріїв і нормативів для оцінки стану земельних ресурсів і виявлення кризових ситуацій;

- розробки та відповідного законодавчого закріплення процедури участі України в міжнародних моніторингових дослідженнях щодо стану земель та ін.

Завдання забезпечення дієвого контролю з боку держави за раціональним використанням земель вимагає створення єдиної цілісної системи моніторингу всіх категорій земель, що, на думку багатьох дослідників, надасть можливість провадити не лише внутрішній моніторинг для потреб відповідних міністерств та відомств, а й загальний моніторинг навколишнього природного середовища в межах території України^[1027]. Концепція Державної програми проведення моніторингу навколишнього

природного середовища, зокрема, передбачає, що підвищення ефективності використання та

зміцнення існуючого потенціалу служб спостережень суб’єктів системи моніторингу має відбуватися на основі задіяння нормативно-правових, економічних, фінансових, науково-експертних, інформаційно-

освітніх та інших засобів, а також шляхом впровадження сучасних інформаційних технологій, застосування засобів вимірювальної техніки, уніфікованих методик вимірювання, оптимізації показників спостережень і створення на їх основі єдиної мережі спостережень^[1028].

Удосконалення процедури здійснення

моніторингу земель передбачає оптимізацію методики його проведення. За оцінками фахівців, наразі в Україні не існує єдиної методики проведення спостережень, що зумовлено відсутністю

моніторингових мереж, а також сучасної

інформаційної системи про стан природних ресурсів, зокрема, земельних. На думку науковців, вимогам моніторингу відповідає наразі лише агрохімічне обстеження призначення, центрів, за паспортизація агрохімічних

земель сільськогосподарського

здійснюване мережею результатами якого земельних ділянок паспортів^[1029]. Проте, як

регіональних проводиться з видачею зауважують

більшість фахівців, агрохімічне обстеження не є моніторингом: паспортизація не дає повного уявлення про стан земель, вона проводиться не на постійних ділянках і за дуже обмеженим переліком показників, а орієнтована лише на оцінку окремих характеристик (поживного режиму ґрунту, реакції ґрунтового розчину та деяких забруднювачів, тощо), не визначаючи інші численні фізичні, хімічні та біологічні показники^[1030]. Т. Оверковська відзначає, що дані моніторингових систем дають змогу постійно коригувати як кількісні норми та нормативи, так і набір видів забруднень, що підлягають контролю. Достовірна і повна інформація щодо змін, які відбуваються у якісному стані земель, необхідна для оцінки ефективності землеохоронних програм та окремих заходів щодо охорони земель, а також коштів, що виділяються на зазначені цілі^[1031].

Відповідно до чинного законодавства, система моніторингу земель удосконалюється шляхом визначення та розробки стандартів і нормативів у галузі використання та охорони земель, у тому числі охорони та відтворення родючості ґрунтів^[1032].

Удосконалення методики дослідження з метою забезпечення повноти та точності моніторингової інформації шляхом розробки стандартів і нормативів має бути спрямоване на входження національної системи моніторингу земель до складу міжнародних систем моніторингу, що вимагає відповідного узгодження, гармонізації національних стандартів щодо проведення моніторингу стану земель з вимогами ЄС, розробки правових механізмів співробітництва національних і міжнародних систем моніторингу.

У Концепції Державної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища відзначається, що удосконалення системи

моніторингу має на меті якнайповніше задоволення

інформаційних потреб суспільства, що, зокрема, передбачає розроблення спеціальних програм для отримання інформації, пов’язаної з надзвичайними ситуаціями природного та техногенного характеру, транскордонним моніторингом, тощо. З метою забезпечення збирання, збереження, оброблення та аналізу даних і підготовки необхідної інформації мають створюватись центри на загальнодержавному і регіональному рівнях, а також на рівні суб’єктів системи моніторингу, які здійснюватимуть

розроблення програм та координацію їх виконання^[1033]. Завдання забезпечення інтеграції інформаційних ресурсів та взаємодії суб’єктів системи моніторингу потребує також створення єдиної автоматизованої підсистеми збирання, оброблення, аналізу і

зберігання даних. Для збереження даних

моніторингу та подальшої роботи з ними мають бути створені розподілені бази даних і комплексні банки інформаційних ресурсів^[1034]. Успішне вирішення зазначених завдань передбачає також вдосконалення необхідних технічних засобів та відповідного програмного забезпечення проведення моніторингу земель, що надасть можливість органам державної влади та місцевого самоврядування, громадським і міжнародним організаціям своєчасно отримувати обґрунтовану, об’єктивну і достовірну інформацію про стан навколишнього природного середовища^[1035].

Стратегією державної екологічної політики України на період до 2020 р. одним із інструментів зміцнення системи моніторингу навколишнього природного середовища, складовою якої є система

моніторингу стану земель, визначено посилення координації діяльності суб’єктів моніторингу та управління даними в рамках функціонування державної системи моніторингу навколишнього природного середовища як основи для прийняття управлінських рішень^[1036]. Тож удосконалення

процедури моніторингу земель в Україні передбачає необхідність розроблення і впровадження комплексу механізмів узгодження взаємодії та координації усіх суб’єктів проведення моніторингу із застосуванням єдиної системи методів і технологій під час планування, організації та проведення спостережень і спільних заходів, що сприятиме оперативному реагуванню місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на виникнення або загрозу виникнення надзвичайних ситуацій та належному контролю за їх розвитком і ліквідацією наслідків^[1037].