Напрямки удосконалення національного законодавства, яке регламентує контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин в Україні

Ефективність контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин безпосередньо залежить від наявності нормативно-правової бази, спроможної забезпечити законність та правопорядок у даній галузі правовідносин.

вдосконалення системи адміністративно-правового регулювання в цій сфері набувають особливого значення. Як відзначають сучасні дослідники, контроль, що являє собою багатогранне явище, перебуває у постійному розвитку та підлягає змінам, які нині вимагають перегляду багатьох положень земельного та адміністративного законодавства, що регулюють контрольну діяльність у галузі земельних відносин, особливо з огляду на окремі прогалини законодавства та декларативний характер деяких норм^[902].

На сучасному етапі розвитку системи регулювання земельних відносин в Україні прийнято цілу низку законів, які регулюють правовідносини у земельній сфері, у тому числі й щодо забезпечення контрольно-наглядової діяльності. Крім того, діє велика кількість підзаконних нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання, розвиток земельних відносин та завершення земельної реформи в Україні. Одночасно продовжується формування та вдосконалення нормативної бази, у тому числі й щодо регламентації контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин.

Проведений аналіз системи адміністративно- правового забезпечення контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин дав можливість встановити, що основними складовими нормативної бази регулювання контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні є:

1) Конституція України;

2) Земельний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Податковий кодекс України, інші кодекси та закони України;

3) постанови Верховної Ради України, укази та розпорядження Президента України; постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;

4) рішення, накази, роз’яснення та листи центральних органів виконавчої влади України, накази і розпорядження місцевих органів виконавчої влади;

5) нормативні акти, що приймаються органами місцевого самоврядування;

6) стратегічні документи розвитку сфери земельних відносин (доктрини, програми, концепції та ін.).

Адміністративно-правове регулювання

контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні являє собою тривалий процес, який умовно можна поділити на окремі етапи. Більшість вітчизняних науковців стверджують, що основні етапи становлення та розвитку системи нормативно-правового забезпечення контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин у цілому співвідносяться із загальними етапами

розвитку земельного законодавства України. Так, Н. Кузін, В. Гончаров та Л. Дмитренко пропонують виділяти у розвитку системи адміністративно- правового регулювання контрольно-наглядової

діяльності в Україні два найбільш змістовні етапи:

1) 1991-2000 рр. (початок реформування земельних відносин в Україні, становлення загальних засад державного контролю за використанням та охороною земель); 2) 2001 р. — теперішній час (формування та розвиток системи нормативно-правового

регулювання контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин)^[903]. С. Хом’яченко,

здійснюючи періодизацію розвитку правового та організаційного забезпечення контрольної діяльності держави у сфері використання та охорони земель, виділяє період створення та законодавчого закріплення правового статусу спеціально

уповноважених органів щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель (1992-2002 рр.) і період розвитку, що бере свій початок з прийняття Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та утворення у складі Держкомзему України Державної інспекції з використання та охорони земель (2003 р.)^[904]. А. Третяк та О. Дорош виділяють період з 1991 р. по 2001 р., за який в Україні було створено новий земельний лад, змінено структуру власності та землекористування, запроваджено плату за землю, оренду землі, купівлю- продаж, дарування майна, тощо, та період з 2001 по

2005 рр., в межах якого основною метою земельної реформи було забезпечення ефективного

використання та підвищення цінності земельних ресурсів, створення механізму регулювання

земельних відносин та державного управління земельними ресурсами^[905].

Інші дослідники виокремлюють у процесі становлення системи адміністративно-правового

регулювання контрольно-наглядової діяльності в

Україні більшу кількість етапів. Так, В. Строкань розподіляє перший загальний етап на два самостійні етапи формування та становлення правового поля, в межах якого, зокрема, сформувалися основи контролю у земельній сфері: 1) 1991-1995 рр. — етап, пов’язаний із започаткуванням земельної реформи в Україні; 2) 1996-2001 рр. — етап, пов’язаний із

прийняттям нормативних актів, що ввели нову понятійну та процедурну систему регулювання контрольної діяльності у сфері земельних відносин^[906]. А. Мартин пропонує виділяти: 1) перший етап (1991­1992 рр.) — початок трансформації радянського земельного законодавства, пов’язаний із прийняттям Земельного кодексу України і Постанови Верховної Ради України «Про земельну реформу»; 2) другий етап (1992-1995 рр.) — етап масової приватизації земель, пов’язаний із прийняттям Закону України «Про форми власності на землю», відповідно до якого у державі запроваджено приватну та колективну власність; 3) третій етап (1996-2001 рр.) — етап реалізації конституційних гарантій права власності на землю, що розпочався із прийняттям Конституції України, у якій було гарантовано право власності на землю, а форми власності набули таких же ознак, як і у більшості розвинених країн^[907]. В. Циплухіна розподіляє перший загальний етап на такі три окремі етапи:

1) 1990-1993 рр. — початковий етап земельної реформи, головним змістом якого стає зосередження функцій державного контролю в компетенції представницьких органів;

2) 1994-1998 рр. — етап, пов’язаний із зміною

стратегії адміністративно-правового регулювання

земельних відносин шляхом зміщення акцентів контрольно-наглядової діяльності у бік органів виконавчої влади;

3) 1999-2001 рр. — етап прискорення

реформування земельних відносин, що

характеризується розробкою нових принципів та форм контролю у земельній сфері, чітким визначенням повноважень органів виконавчої влади у даній галузі, зокрема, зосередженням таких ключових напрямків реалізації земельної політики як організація ведення земельного кадастру, здійснення землеустрою, проведення моніторингу земель, реєстрація земельних ділянок та ін.

У межах другого періоду розвитку системи адміністративно-правового регулювання контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні Ю. Роганін та В. Ремінний виокремлюють найважливіший його етап — з 2001 по 2003 рр., за який відбулося остаточне визначення земельної політики держави, було прийнято новий Земельний Кодекс України та низку законів у розвиток його основних положень щодо здійснення контролю у земельній галузі, зокрема, Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель»^[909]. Н. Статівка розширює межі даного етапу до 2001-2005 рр., визначаючи його як окремий крок на шляху земельної реформи, визначений Указом Президента України «Про основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки»^[910].

Ю. Калиніченко та В. Сай, аналізуючи

концептуальні засади правового регулювання земельних відносин в Україні, в межах другого загального етапу розвитку системи адміністративно- правового регулювання контрольно-наглядової

діяльності у даній галузі виокремлюють два етапи: 1) 2002-2009 рр., пов’язаний із набуттям чинності новим Земельним кодексом України, який окреслив основні напрями земельної політики держави, у тому числі й щодо контролю у земельній сфері, та розвитком на його основі нормативно-правової бази у сфері земельних відносин; 2) 2010-2014 рр.,

пов’язаний із прийняттям й реалізацією Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне

суспільство, конкурентоспроможна економіка,

ефективна держава» — основного програмного документу, що визначив низку стратегічно важливих напрямів розвитку земельних відносин та розробки відповідних нормативних актів у сфері контролю за дотриманням законності і правопорядку у земельних правовідносинах^[911].

Аналіз та систематизація існуючих підходів до розгляду питання розвитку системи адміністративно- правового регулювання контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин в Україні, а також основних джерел чинної нормативно-правової бази України дозволяють виділити два основні етапи становлення та розвитку системи нормативно­правового забезпечення контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин в України, які, у свою чергу, можна поділити на кілька змістових етапів:

1) 1991-2000 рр.

1.1. 1991-1995 рр. Початок реформування земельних правовідносин пов’язується із набуттям чинності 15.03.1991 р. Земельним кодексом України

та Постановою Верховної Ради України «Про земельну реформу», що закріплювали створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, раціонального використання та охорони земель^[912]. Головним завданням державного контролю за використанням та охороною земель Земельним кодексом було встановлено забезпечення додержання всіма державними і громадськими органами, підприємствами, установами і організаціями, а також громадянами вимог земельного законодавства з метою ефективного використання та охорони земель^[913]. Державний контроль за використанням і охороною земель було покладено на Ради народних депутатів, а також Державний комітет України по земельних ресурсах, Міністерство охорони

навколишнього природного середовища України та інші спеціально уповноважені на те державні органи^[914]. Встановлені завдання передбачали

реформування законодавства у земельній сфері з метою відповідних змін основних інститутів та принципових засад земельного законодавства України. За даний період були прийняті Закони України «Про форми власності на землю», «Про охорону навколишнього природного середовища», Укази Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва», «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і

організаціям», Постанови Кабінету Міністрів України «Про стан реформування земельних відносин», «Про затвердження положення про моніторинг земель» та ін.

1.2. 1996-2000 рр. Новий етап розвитку законодавства, що регулює контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин,

розпочинається з прийняття у 1996 р. Конституції України, яка закріпила принципові положення для регулювання земельних відносин, надавши

необхідний поштовх подальшому реформуванню вітчизняної земельної галузі. Відповідно до норм Основного Закону, були прийняті Закони України «Про оренду землі», «Про меліорацію земель», «Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України з питань охорони навколишнього природного середовища», Укази Президента України «Про створення єдиної системи державних органів земельних ресурсів», «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» та інші нормативно-правові акти, спрямовані на визначення механізмів подальшої реформи земельних правовідносин в Україні, у тому числі й щодо правового забезпечення і регулювання контрольно-наглядової діяльності у даній сфері. У цей період було прийнято й такий важливий документ програмного характеру як Постанова Верховної Ради

України «Про основні напрями державної політики у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 05.03.1998 р., що встановлював необхідність

контролю за раціональним використанням земельних ресурсів, зокрема, шляхом створення системи спостережень за станом земельних ресурсів і прогнозуванням соціально-екологічних наслідків його зміни та ін.^[915]. Проте, у чинному законодавстві не були закріплені механізми здійснення контролю у земельній сфері, не було й чіткого визначення повноважень органів контролю — вирішення цих питань потребувало не тільки внесення цілого комплексу змін до чинних нормативних актів, але й прийняття нового Земельного кодексу, що відобразив би відповідні конституційні норми щодо регулювання земельних відносин в Україні та чітко встановив би нові принципи забезпечення та здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні.

2) 2001-2014 рр. — розвиток системи

нормативно-правового забезпечення контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні. Зміст даного етапу становлять остаточне визначення земельної політики держави, в тому числі й щодо контролю у земельній сфері, створення дієвого механізму регулювання земельних відносин та державного управління земельними ресурсами, прийняття цілої низки ключових законів, підзаконних актів і документів програмного характеру, що визначили та окреслили сучасні види, форми, методи і засоби контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні.

2.1. 2001-2005 рр. Початком цього найбільш

змістовного етапу розвитку національного

законодавства, що регулює контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин, стало прийняття у 2001 р. Земельного кодексу — базового нормативно-правового документу у даній галузі, що окреслив основні напрями земельної політики держави, ставши необхідною законодавчою основою для регулювання контрольно-наглядової діяльності в даній сфері. Норми кодексу закріпили принципи формування земельних відносин при використанні та охороні земель, встановили завдання контролю, що полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого

самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного

законодавства України^[916], а також визначили такі види контролю у сфері земельних відносин як державний, самоврядний і громадський контроль^[917]. На підставі та у розвиток положень Земельного кодексу в межах даного періоду було прийнято низку важливих законів і підзаконних нормативних актів стосовно питань забезпечення контрольної діяльності у сфері земельних відносин, серед яких: Закони України «Про охорону земель», «Про землеустрій», «Про оцінку земель», «Про державну експертизу землевпорядної документації», «Про розмежування земель державної та комунальної власності», Постанова Верховної Ради України «Про стан дотримання законодавства України щодо видачі державних актів на право власності на землю, сертифікатів на право на земельну частку (пай) та їх обігу; про дотримання законодавства України щодо виділення в натурі (на місцевості), використання та обігу земельних ділянок сільськогосподарського призначення», Укази

Президента України «Про вдосконалення системи державного управління земельними ресурсами та контролю за їх використанням і охороною», Постанова Кабінету Міністрів України «Про утворення державної інспекції з контролю за використанням і охороною землі», Розпорядження Кабінету Міністрів «Про схвалення Концепції Державної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища» та ін. Визначальними для становлення і розвитку системи нормативно-правового

забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні стали Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який визначив правові, економічні та соціальні основи організації державного контролю за використанням та охороною земель, та Указ Президента України «Про основні напрями земельної реформи в Україні на 2001­2005 роки», яким було визначено шляхи

вдосконалення законодавчої бази, що регулює організацію контролю за використанням і охороною земель. Зокрема, Законом «Про державний контроль за використанням та охороною земель» було встановлено основні положення щодо забезпечення дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, власниками землі та землекористувачами вимог земельного

законодавства, визначено механізми реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель, а також закріплено повноваження спеціально уповноважених органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням і охороною земель^[918]. Указом Президента України «Про основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-

2005 роки» щодо забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні передбачалося: удосконалення порядку здійснення контролю за використанням та охороною земель, а також механізмів моніторингу земель та землекористувань з метою своєчасного виявлення та оцінки змін стану земель; удосконалення діяльності органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, порядку їх взаємодії з прокуратурою, органами внутрішніх справ та запровадження практики систематичного проведення спільних комплексних перевірок додержання суб’єктами земельних відносин

земельного законодавства та ін.^[919]

2.2. 2006-2014 рр. Зміст цього етапу розвитку національного законодавства, що регулює

контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин, складають: прийняття Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Указів Президента України «Про Положення про Державну екологічну інспекцію України», «Про Державну інспекцію сільського господарства України» та ін., Постанов Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо удосконалення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища», «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності і визначається періодичність здійснення Державною інспекцією сільського господарства планових заходів державного нагляду (контролю)», низки наказів та розпоряджень центральних органів виконавчої влади, до повноважень яких відноситься регулювання відповідних аспектів контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин в Україні, зокрема, Наказів Мінагрополітики «Про затвердження Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб’єктами господарювання вимог земельного законодавства», «Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення Державною інспекцією сільського господарства України та її територіальними органами планових заходів державного нагляду (контролю)», «Про затвердження Порядку оформлення, вручення (надсилання) приписів у разі виявлення порушень земельного законодавства», «Про затвердження Порядку ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки» та ін.; прийняття документів програмного характеру — Концепції Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року, схваленої Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 р., та Стратегії державної екологічної політики України на період до 2020 року, затвердженої Законом України від 21 грудня 2010 р.; прийняття і реалізація Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна

держава», що, зокрема, встановила необхідність розробки та вдосконалення нормативно-правової бази у сфері контролю за дотриманням законності і правопорядку у земельних правовідносинах в Україні. Окремим важливим кроком на шляху вдосконалення системи нормативно-правового

забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин у цей період став розвиток законодавства в частині адміністративної

відповідальності за порушення вимог норм земельного законодавства шляхом посилення відповідальності за окремі види порушення. З метою

посилення відповідальності за порушення земельного законодавства на даному етапі були прийняті Закони України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за порушення вимог земельного законодавства», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення родючості ґрунтів», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за порушення у сфері довкілля», якими були посилені покарання за самовільне зайняття земельної ділянки, псування і забруднення сільськогосподарських земель,

порушення правил використання земель та ін., а також встановлена адміністративна відповідальність за такі правопорушення як зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок, невиконання умов зняття, збереження та використання родючого шару ґрунту та ін.

Отже, національне законодавство, що регулює контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин, пройшло складний шлях розбудови та розвитку. Впродовж 1991-2015 рр. воно зазнавало суттєвих змін, еволюціонувало змістовно та інституційно. Зокрема, було прийнято

фундаментальні закони, які закріпили основні принципи, види, форми та методи контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин, визначено зміст та розроблено порядок здійснення основних контрольних процедур у сфері земельних відносин, у тому числі створено та впроваджено систему моніторингу земель в Україні. Тож можна стверджувати, що на сьогоднішній день в Україні в цілому створено необхідну нормативно-правову базу для належної контрольно-наглядової діяльності у

сфері земельних відносин, затверджено необхідні державні цільові програми, триває виконання державних програмних документів у даній сфері. Проте, наявність великої кількості діючих законів, підзаконних нормативних актів, а також документів програмного характеру, спрямованих на

вдосконалення системи контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин, не означає, що дане питання є остаточно вирішеним. Слід зауважити, що наразі існує ціла низка чинників, що суттєво гальмують розвиток правового забезпечення земельних правовідносин в Україні, у тому числі й щодо закріплення та регулювання контрольно- наглядової діяльності у даній галузі.

Так, насамперед варто підкреслити, що за останні роки деякі окремі складові базових законів з питань земельних відносин в Україні вичерпали свій законодавчий та регуляторний ресурс і потребують внесення змін як функціонального, так і змістового характеру. Крім того, сучасні дослідники відзначають наявність значних прогалин у земельному законодавстві, декларативний характер окремих норм, відсилки до підзаконних актів, а також досить велику питому вагу останніх у загальному масиві правових норм у земельній сфері^[920]. О. Ярмиш та Т. Гуржій наголошують, що попри наявність Земельного кодексу в Україні наразі відсутня цілісна система законодавства, що регулювала б відносини у даній сфері — нормативно-правові акти, що регулюють питання земельних відносин, не ув’язані в єдиний, інтегральний комплекс з єдиними принципами організації, функціонування та

розвитку, розпорошені по різних галузевих кодексах і законах, багато важливих аспектів державної політики у земельній сфері регулюються вибірково, фрагментарно та з порушенням юридичної техніки. Дослідники підкреслюють той факт, що прийняті концепції далеко не завжди підкріплюються відповідними цільовими програмами, які, зі свого боку, не мають дієвих механізмів реалізації^[921]. Крім того, майже усі норми базових нормативних актів галузевого законодавства мають занадто загальний характер, що практично унеможливлює реалізацію їх положень як норм прямої дії. Слід також погодитись і з тим фактом, що сучасне земельне законодавство характеризується «надмірним динамізмом

нормативного масиву»^[922] — характерною рисою нормативно-правової бази у земельній сфері стали часті зміни провідних аспектів регулювання земельних правовідносин, що зумовлює суттєве зниження можливості ефективного регулювання відносин, які виникають у процесі реалізації земельної реформи в Україні, у тому числі й у питаннях здійснення контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин. Визнаючи однією з найгостріших правових проблем у земельній галузі неузгодженість законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів, А. Крисак відзначає, що сама законодавча база, яка регулює ці відносини, стає наразі все більше і більше розгалуженою у різних нормативних актах, які приймаються Президентом України, Кабінетом Міністрів, центральними органами виконавчої влади та іншими владними суб’єктами земельних відносин^[923]. Відзначаючи такі

характерні ознаки чинного законодавства, що регулює контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин, як низький рівень

систематизації, протиріччя між правовими нормами, а також загальна невідповідність законодавства земельним відносинам, інтересам і потребам людей, В. Сидор наголошує на тому, що недостатня чіткість і ясність правових вимог та приписів призводять до порушення законності в галузі використання та охорони земель в Україні^[924]. Тож вдосконалення системи правового регулювання земельних відносин в Україні, у тому числі й у частині адміністративно- правового забезпечення здійснення контролю за дотриманням законності у даній сфері, передбачає необхідність узгодження та систематизації чинного земельного законодавства, що є необхідною умовою посилення його стабільності, усунення правових колізій, а також створення науково обґрунтованої системи нормативно-правових актів, тощо^[925].

Л. Горбунова до конкретних недоліків чинного законодавства України, що регулює контрольно- наглядову діяльність у сфері земельних відносин, відносить:

- нестабільність та внутрішню суперечливість законодавчих актів і окремих їх норм, що стосуються регламентування контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин;

- диспропорцію у співвідношенні законів та підзаконних нормативних актів у даній сфері правовідносин;

- недостатню наукову обґрунтованість частини законодавчих актів, що стосуються регулювання контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, їх декларативність, безадресність, тощо^[926].

У цілому наразі доводиться констатувати брак комплексного підходу до розвитку земельного законодавства, а також той факт, що спонтанність та суперечливість законодавчого процесу зумовлюють недосконалість чинної правової бази реформування галузі, призводять до зниження ефективності контрольно-наглядової діяльності щодо забезпечення законності і правопорядку у сфері земельних правовідносин в Україні^[927]. Нестабільність

законодавства спричиняють і певна поспішність у створенні нормативних актів, а також часті зміни їх змісту та поверхове ставлення до розроблення правових положень нормативних актів, що регулюють контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин^[928].

До основних причин недосконалості

законодавства, яке регламентує нормативно-правове забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні, можна віднести:

1. Нечіткість та непослідовність державної політики у земельній галузі, що виявляється у відсутності єдиної державної програми контролю за використанням та охороною земель та у постійній реорганізації системи органів виконавчої влади спеціальної компетенції у сфері земельних відносин в Україні.

2. Неналежне організаційно-функціональне

забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні.

3. Відсутність дієвого механізму правового регулювання контрольної діяльності у земельній сфері в Україні, що зумовлено відсутністю чітких процедур щодо реалізації основних форм контролю за використанням земель усіх категорій та їх охороною, неврахуванням наукових розробок при розробці нормативних актів у сфері контролю за використанням та охороною різних категорій земель, відсутністю єдиного підходу законодавця щодо змісту заходів контролю та ін.

Підсумовуючи вищесказане, можна зробити наступні висновки про сучасний стан законодавства про землю:

1) значний масив норм чинного Земельного кодексу України та інших законодавчих та підзаконних актів, що повинні регулювати контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин, фактично втратив силу; дію цих норм не скасовано, але вони суперечать чинній Конституції України і не відповідають новим економічним реаліям;

2) більша частина загального масиву чинної нормативної бази складається з підзаконних актів — постанов Кабінету Міністрів України, указів Президента України, відомчих наказів та інструкцій, характеризується відсутністю ієрархії нормативних актів, системи супідрядності норм та їх взаємодії, що досить часто призводить до ситуацій, коли важливі питання вирішуються на рівні відомчих інструкцій;

3) у співвідношенні актів, виданих за різних етапів розвитку системи нормативно-правового забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, не спостерігається належної наступності, у зв’язку з чим спостерігається

процес створення багаторівневого, із значними нашаруваннями масиву актів земельного

законодавства, досить часто неузгоджених та таких, що суперечать один одному^[929];

4) чинне земельне законодавство в частині регулювання процедур контролю за використанням земель усіх категорій та їх охороною не є чітким і послідовним;

5) виникненню численних колізій у

законодавстві, що регулює контрольно-наглядову діяльність у земельній сфері, сприяє постійне ігнорування дотримання вимог юридичної техніки, зокрема, щодо подання разом з проектами законів також і пропозицій стосовно необхідних змін до інших актів чинного законодавства^[930].

Слід погодитися з думкою О. Пащенка, який зазначає, що відсутність в Україні стрункої, збалансованої системи супідрядності правових норм зводить нанівець розробку і прийняття багатьох законодавчих актів та стає підґрунтям цілої низки суперечностей, які містяться у вже прийнятих нормативно-правових документах. Зрештою це призводить до неузгодженості в управлінні земельними ресурсами, різкого зниження економічної ефективності їх використання, а також негативно позначається на охороні земель^[931].

Отже, аналіз чинних нормативно-правових актів, що регулюють земельні правовідносини в Україні, свідчить, що при всій прогресивності документів, прийнятих в останні роки в даній галузі й спрямованих на її розвиток, норми, які безпосередньо стосуються контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні, є розрізненими, суперечливими і не становлять єдиної системи, що значно ускладнює їх реалізацію та суттєво зменшує ефективність їх впливу. Тож новий етап реформування земельних відносин потребує внесення суттєвих змін до цілої низки нормативно- правових актів, у тому числі й щодо регламентації та забезпечення контрольно-наглядової діяльності у даній галузі.

Вирішення проблем, що виникають у процесі регулювання контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, потребує подальшого вдосконалення і розвитку правової бази, зокрема, шляхом внесення відповідних доповнень і змін у чинні закони, прийняття нових законодавчих актів та інших нормативно-правових документів, спрямованих на регламентацію контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні. Найбільш важливими напрямками розвитку уявляються остаточне завершення формування узгодженої, систематизованої законодавчої бази у земельній галузі щодо забезпечення контролю за використанням земель усіх категорій та їх охороною, удосконалення існуючих процедур контролю у сфері земельних відносин, а також адаптація законодавчої бази щодо забезпечення контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин до законодавства Європейського Союзу^[932].

До напрямків удосконалення законодавства, що регулює контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин, слід також віднести: узгодження проектів нормативно-правових актів, їх належну правову експертизу, новелізацію та ревізію чинних нормативно-правових актів, скасування незаконних чинних нормативно-правових актів, офіційне нормативне тлумачення чинних нормативно- правових актів, припинення чинності

неконституційних та незаконних нормативно- правових актів судовими рішеннями, систематизацію нормативно-правових актів та ін.^[933]. Розроблення та прийняття всіх нормативних актів мають здійснюватись з урахуванням встановлених програмними документами пріоритетів з метою максимального забезпечення стабільності державної політики стосовно правового забезпечення

контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин. До умов ефективності законодавства на стадії правотворчості слід віднести також дотримання вимог юридичної техніки у процесі правотворчої діяльності та взаємної узгодженості правових норм в актах земельного, адміністративного та інших галузей, відповідність норм сучасному стану розвитку суспільних відносин^[934].

Констатуючи незавершеність формування нормативно-правової бази розвитку земельних відносин, у тому числі й щодо питань забезпечення контрольно-наглядової діяльності у даній галузі, слід підкреслити існуючу на сьогодні значну потребу у кодифікації та гармонізації земельного

законодавства. Більшість сучасних науковців

підкреслюють недосконалість чинного Земельного кодексу України, відзначаючи серед основних проблем, які ускладнюють реалізацію його положень, рамковий характер багатьох правових приписів та наявність значної кількості норм, що мають загальний і декларативний характер; недосконалість Земельного кодексу як акта прямої дії, яким передбачається прийняття цілої низки законодавчих актів у його розвиток, — Земельний кодекс містить значну кількість бланкетних норм, які відсилають до ще не прийнятих законів чи підзаконних актів; дублювання інших законів, які регулюють земельні відносини, що призводить до виникнення суперечностей із ними; існування суперечностей із Господарським і Цивільним кодексами України; недостатню виваженість і чіткість структури Земельного кодексу та ін.^[935]. Тож вдосконалення земельного законодавства, у тому числі й щодо питань забезпечення контрольної діяльності у сфері земельних відносин, виявляється безпосередньо пов’язаним з розробкою нової редакції Земельного кодексу, що має передбачати:

- систематизацію та консолідацію чинного земельного законодавства шляхом окреслення нормативно-правового масиву, який підлягає кодифікації;

- виявлення правових норм, що підлягають скасуванню або перегляду, виявлення прогалин у правовому регулюванні, усунення розбіжностей та суперечностей (колізій) між окремими правовими актами;

- гармонізацію правових приписів

законодавства України із законодавством

Європейського Союзу, зокрема, у питаннях правової охорони власності, захисту навколишнього

середовища, ведення земельного кадастру, участі громадськості у контролі за використанням та охороною земель в Україні та ін.^[936].

До системи заходів, які потребують свого впровадження на даному етапі розвитку системи нормативно-правового забезпечення контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин, слід також віднести удосконалення існуючого та

запровадження розроблюваного нормативно­

правового забезпечення для регулювання контрольної діяльності у даній галузі, яке б відповідало стандартам і критеріям ефективного управління земельними ресурсами країн ЄС. Процес наближення нормативно-правової бази України до встановлених в Європі стандартів триває з 1994 р., з моменту підписання Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами^[937]. За цей час було прийнято низку важливих актів програмного характеру у сфері земельних правовідносин, у тому числі Закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до Європейського Союзу», що закріплював необхідність адаптації національного законодавства до законодавства ЄС, здебільшого щодо охорони ґрунтів^[938].

Удосконалення державної земельної політики України в контексті європейської інтеграції стало важливим завданням на шляху наближення України до ЄС на новітньому етапі розвитку системи нормативно-правового забезпечення контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин. Зокрема, було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція)»^[939], спрямований на приведення законодавства України у відповідність до законодавства Європейського Союзу, зокрема, у сфері земельних відносин, шляхом внесення змін до низки законодавчих актів, в тому числі до чинного Земельного кодексу України, Законів України «Про оренду землі», «Про особисте селянське господарство» та ін. Закон України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21.12.2010 р. також закріплював вимоги наближення системи національного екологічного законодавства (у тому числі й у сфері земельних відносин) до відповідних директив ЄС^[940].

Сучасні дослідники відзначають, що

проголошення Україною курсу на євроінтеграцію висуває підвищені вимоги до якості її нормативно - правових актів, їх форми і змісту, вони мають точно, ясно та лаконічно відображати суспільні потреби і аналогічним чином формулювати правові приписи, що стосуються контролю за використанням та охороною земель^[941]. Наразі на перший план виступає завдання якісної підготовки проектів нових нормативно-правових актів національного

законодавства, що регламентують різноманітні аспекти контролю у сфері земельних відносин. Від того, наскільки якісно прийнятий нормативно- правовий акт, безпосередньо залежить розвиток контрольно-наглядової діяльності у даній сфері. До основних критеріїв якості проектів нормативно- правових актів слід віднести: відповідність положень проекту положенням Конституції України та нормативно-правових актів вищої юридичної сили; відповідність положень проекту вимогам міжнародно- правових актів, що ратифіковані Україною; недопустимість обмеження чи порушення

положеннями проекту законних прав людини і громадянина; відповідність положень проекту завданням і меті, на досягнення якої він спрямований; відсутність колізій між положеннями проекту і чинних нормативно-правових актів рівної з ним юридичної сили; відповідність юридичної форми значенню суспільних відносин, на врегулювання яких проект спрямований; передбачення реального механізму юридичного забезпечення ефективної дії новостворюваного нормативного акта^[942].

Варто відзначити, що для забезпечення оновлення, розвитку, ефективної систематизації та узгодження норм національного законодавства з питань адміністративно-правового забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин існують необхідні умови. Зокрема, є науково обґрунтоване планування здійснення такої діяльності, насамперед шляхом використання можливостей низки правових документів програмного характеру. Так, пріоритетними завданнями на шляху реформування нормативно-правової бази

регулювання контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні наразі є реалізація низки заходів щодо виконання Концепції Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 р.^[943], положень Стратегії державної екологічної політики України на період до 2020 р.^[944], Програми діяльності Кабінету Міністрів України^[945] та Стратегії сталого розвитку «Україна — 2020»^[946], що спрямовані на вдосконалення контролю у земельній сфері і, зокрема, передбачають прийняття низки нових та внесення змін до чинних нормативних актів щодо спрощення процедур та скорочення строків оформлення прав користування і продажу земель, зменшення кількості документів дозвільного характеру у земельній сфері, забезпечення вільного доступу до інформації про

земельні ділянки, ліквідацію корупційної складової в адмініструванні податків, у тому числі в усіх видах плати за земельні ділянки, законодавче врегулювання питань передачі у комунальну власність земель державної власності, розташованих за межами населених пунктів, виключення із законодавства норм, що надають можливість набувати право оренди земельних ділянок сільськогосподарського

призначення державної та комунальної власності на неконкурентних засадах, посилення відповідальності сторін договору оренди землі за невиконання умов договору оренди, тощо; а також, відповідно до загальної тенденції децентралізації державної влади в Україні, прийняття та реалізацію Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо делегування повноважень органам місцевого самоврядування з розпорядження землями державної власності і посилення державного контролю за використанням та охороною земель»^[947] з метою посилення державного контролю за використанням та охороною земель державної, комунальної та приватної форми власності, усунення дублювання функцій та скорочення наглядових органів шляхом визначення єдиного органу виконавчої влади, який здійснюватиме такий контроль, та надання йому більш широких повноважень та ін.

Таким чином, зміст нового етапу розвитку національного законодавства, що регулює

контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин, мають складати питання:

- перегляду та оновлення нормативно-правової бази шляхом скасування старих норм, що не

відповідають нормам чинних законів та сучасному стану розвитку контрольної діяльності у сфері земельних відносин, усунення суперечностей (колізій), посилення законопроектної діяльності щодо

забезпечення контролю у сфері земельних відносин;

- систематизації та узгодження нормативних актів, що регламентують контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин на усіх рівнях;

- вдосконалення норм чинного законодавства, що регулюють питання реалізації процедур контролю у сфері земельних відносин;

- розвитку нормативно-правової бази у частині

вдосконалення заходів адміністративної

відповідальності за порушення земельного

законодавства;

- законодавчого розмежування повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування щодо управління земельними ресурсами і здійснення контролю у сфері земельних відносин;

- гармонізації національної законодавчої бази щодо забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин із стандартами Європейського Союзу;

- законодавчого забезпечення створення та функціонування координаційних органів щодо здійснення контролю за використанням і охороною земель в Україні та ін.

4.3.