Принципи здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин
Забезпечуючи додержання
державної влади, органами
самоврядування, підприємствами, організаціями і громадянами
органами місцевого установами, земельного законодавства України, що є основною метою діяльності суб’єктів, які наділені контрольно- наглядовими повноваженнями у досліджуваній сфері, вони і самі повинні дотримуватись певних правил, вимог та процедур під час здійснення контрольно- наглядової діяльності, які отримали зовнішнє вираження у відповідних принципах.
У той же час і самі принципи повинні відповідати певним вимогам, а саме бути: науково обґрунтованими, нормативно закріпленими, носити не лише теоретичне, а й практичне спрямування.Варто погодитись з висновком О. Андрійко, яка наголошує на тому, що принципи є «однією з умов ефективності контрольної діяльності та належної спрямованості на виконання її завдань»[148].
Принцип (від лат. principium) визначається як основа, початок, керівна ідея або основне правило поведінки[149]. В одному із словників української мови принцип визначено як: основне, вихідне положення якої-небудь наукової системи, теорії, основний закон якої-небудь точної науки; особливість, покладена в основу створення або здійснення чогось;
переконання, норма, правило, яким керується хто- небудь в житті, поведінці[150].
В теорії права виокремлюються та характеризуються такі види принципів: принципи права, принципи правотворчості, принципи демократії, принципи організації та діяльності державного апарату, принципи юридичної
відповідальності тощо[151]. Крім того, деякі
загальновідомі принципи, на кшталт «законності» поділяються на певні підпринципи, оскільки в теорії права широковживаним є словосполучення
«принципи законності»[152]. Наприклад, О. Скакун, визначаючи принципи законності як «відправні засади, незаперечні засадничі вимоги, які лежать в основі формування норм права і ставляться до поведінки учасників правових відносин», відносить до таких: верховенство закону щодо всіх правових актів; загальність законності; єдність розуміння і застосування законів на всій території їх дії; недопустимість протиставлення законності і доцільності; невідворотність відповідальності за правопорушення; обумовленість законності режимом демократії[153].
Отже, категорія «принцип» є багатозначним поняттям. Наприклад, за даними В. Кузьмичова, в деяких словниках англійської мови наведено близько тринадцяти визначень цього терміну[154]. Те ж
стосується і класифікації принципів.
Варто також звернути увагу на те, що в теорії права використовується два терміни — «правові принципи» та «принципи права», які відрізняються один від одного тим, що правові принципи виникають, як правило, задовго до виникнення системи права і законодавства, а ті із них, що закріплені в системі законодавства, переходять в принципи права[155]. Принципи права, які ще називають «нормами-принципами»[156], закріплюються у законодавстві у вигляді певних вимог, правил чи обов’язків суб’єктів права (юридичних та фізичних). Найбільш повну класифікацію принципів права дав Л. Явіч[157].
Варто звернути увагу на те, що найбільш поширеним в теорії права є поділ принципів права на дві групи: 1) соціально-правові (які відображають систему цінностей, притаманних суспільству в цілому: домінування загальнолюдських цінностей,
визнання пріоритету прав і свобод людини і громадянина, єдність загальних і приватних інтересів) і 2) спеціально-правові (які відображають основні засади формування й дії права як специфічного соціального феномена)[158], які залежно від сфери дії поділяються на: загальноправові,
міжгалузеві, галузеві принципи, принципи інститутів права[159].
В теорії державного управління та адміністративному праві, як правило, надається визначення принципів контролю, під якими пропонується розуміти розроблені з урахуванням досягнень науки управління і втілені в практику організаційні та правові основи організації й здійснення контролю, що забезпечують його результативність[160]. Зокрема, варто погодитись з В. Гаращуком, який зазначає, що «оскільки контроль є однією з основних форм державного управління, то на нього поширюється й загальні (або основні) принципи, притаманні державному управлінню в цілому...»[161].
Що ж стосується принципів контролю, то зрозуміло, що деякі з них будуть тотожні принципам державного управляння, а деякі властиві лише такій формі державного управління як контроль.Адміністративісти називають різні критерії класифікації принципів контролю та (або) нагляду, називають різні їх групи та види, тощо. Наприклад, Ю. Битяк принципами контролю називає такі:
1) універсальність (контроль має охоплювати всі ділянки державного, господарського та соціально- культурного будівництва);
2) систематичність (проводиться не
одноразово, час від часу, а за певною схемою, постійно);
3) безсторонність (досягається шляхом
покладення завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах);
4) реальність (забезпечується наявністю
необхідних кваліфікованих кадрів контролерів);
5) дієвість, оперативність, результативність
(припускають швидке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлень про порушення, запобігання
правопорушенням і причинам, що їм сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення у відповідних випадках винних до відповідальності);
6) гласність (дозволяє, а в деяких випадках і стає обов’язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю)[162].
О. Андрійко до принципів контролю відносить законність, системність, систематичність, дієвість, гласність, а також прозорість його здійснення[163].
В. Малиновський використовує термін
«принципи контрольної діяльності», до яких відносить: об’єктивність, дієвість (оперативність),
універсальність, гласність, систематичність
(постійність), ефективність[164].
В. Шестак принципами контролю називає: верховенство права, презумпцію добропорядності, законність, науковість, компетентність, повноту, своєчасність, гласність[165].
Найбільшу кількість принципів контролю називає В. Гаращук, а саме: законність, коректність, централізм, плановість, спеціалізація, професіоналізм, науковість, зрозумілість, відповідність, реальність, об’єктивність, повнота, комплексність, суттєвість, корисність, неупередженість, доброзичливість,
універсальність, систематичність, дієвість,
оперативність, результативність, гласність,
офіційність, принцип взаємодії, командний принцип, принцип раціонального розподілу контрольних повноважень, принцип концентрації, принцип допомоги підконтрольній структурі, принципи відповідальності, принцип раптовості[166].
B. Колпаков та О. Кузьменко наводять перелік не принципів, а вимог, які висуваються до контрольної діяльності, згідно з якими вона має бути:
1) подзаконною, тобто контроль має
здійснюватися тільки в межах конкретних нормативних приписів;
2) систематичною, тобто мати регулярний характер;
3) своєчасною, тобто проводитися своєчасно, що значно підвищує її ефективність;
4) всебічною, тобто охоплювати найважливіші питання, поширюватися на всі служби та структури підконтрольних органів;
5) глибокою, тобто перевірці мають підлягати не тільки ті підрозділи, які мають слабкі результати в роботі, а й ті, що мають добрі результати;
6) об’єктивною, тобто виключати
упередженість;
7) гласною, тобто її результати мають бути відомі тим, хто підлягав контролю;
8) результативною (дієвою)[167], які, на нашу думку, можна розглядати як принципи здійснення контрольної діяльності.
C. Хом’яченко визначає принципи контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель, до яких відносить:
1) законність, тобто здійснення контролю тільки в рамках конкретних нормативних приписів та відповідно до них;
2) систематичність, тобто регулярність
здійснення;
3) своєчасність, тобто не після, а до настання негативних процесів, що значно підвищує ефективність контролю;
4) загальність, тобто охоплення всіх земель, що входять до складу земель України, і поширення на всі землі, категорії землекористувачів, землевласників без винятку;
5) глибину, тобто охоплення контролем не тільки наслідків, а й причин їх настання;
6) об’єктивність, тобто неупередженість з боку органів, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель;
7) гласність, тобто її результати повинні бути відомі як тим, хто підлягав контролю, так і всьому суспільству;
8) результативність (дієвість)[168].
У законодавчих актах, які регулюють земельні відносини, визначаються:
1. Принципи земельного законодавства, серед яких:
а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва;
б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави;
в) невтручання держави в здійснення
громадянами, юридичними особами та
територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом;
г) забезпечення раціонального використання та охорони земель;
ґ) забезпечення гарантій прав на землю;
д) пріоритет вимог екологічної безпеки (ст.
4 Земельного кодексу України)1.2. Принципи землеустрою:
а) дотримання законності;
б) забезпечення науково обґрунтованого
розподілу земельних ресурсів між галузями економіки з метою раціонального розміщення продуктивних сил, комплексного економічного і соціального розвитку регіонів, формування сприятливого навколишнього природного середовища;
в) організації використання та охорони земель із врахуванням конкретних зональних умов, узгодженості екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства, які забезпечують високу економічну і соціальну ефективність виробництва, екологічну збалансованість і стабільність довкілля та агроландшафтів;
г) створення умов для реалізації органами
державної влади, органами місцевого
самоврядування, фізичними та юридичними особами їхніх конституційних прав на землю;
ґ) забезпечення пріоритету сільсько
господарського землеволодіння і землекористування;
д) забезпечення пріоритету вимог екологічної
безпеки, охорони земельних ресурсів і відтворення родючості ґрунтів, продуктивності земель
сільськогосподарського призначення, встановлення режиму природоохоронного, оздоровчого,
рекреаційного та історико-культурного призначення (ст. 6 Закону України «Про землеустрій»)[169] [170]. 3. Принципи державної політики у сфері охорони земель, якими є: забезпечення охорони земель як основного національного багатства українського народу; пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні землі як просторового базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва; відшкодування збитків, заподіяних порушенням законодавства України про охорону земель; нормування і планомірне обмеження впливу господарської діяльності на земельні ресурси; поєднання заходів економічного стимулювання та юридичної відповідальності в галузі охорони земель; публічність у вирішенні питань охорони земель, використанні коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів на охорону земель (ст. 4. Принципи проведення оцінки земель, до яких законодавець відносить: законність; єдність методологічного та інформаційного простору у сфері оцінки земель; безперервність процесу оцінки земель; доступність використання даних з оцінки земель; рівність перед законом суб’єктів оціночної діяльності у сфері оцінки земель (ст. 4 Закону України «Про оцінку земель»)[172]. 5. Принципи реформування земельних відносин, до яких віднесені: непорушності права приватної власності на землю; включення землі у ринковий обіг; соціальної справедливості у перерозподілі земель, що перебувають у державній та комунальній власності; поєднання високої економічної ефективності та екологічної безпеки використання земель; узгодженості темпів і основних напрямів реформування земельних відносин та відносин в аграрному секторі економіки (п. 2 Основних напрямів земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки, затверджених Указом Президента України від 30 травня 2001 року № 372)[173]. Аналіз наведених вище принципів, які отримали законодавче визначення у правових актах, які регулюють земельні відносини, надав змогу зробити такі висновки: 1. Незважаючи на те, що вищенаведені групи принципів є спеціальними (спеціалізованими), у кожній із них зустрічаються загальноправові (загальні чи основні) принципи, які притаманні всім галузям права, оскільки відображають природу права в цілому. Зокрема, це стосується таких принципів як: законність, справедливість, рівність, відповідальність, які досить детально охарактеризовані у науковій літературі. У зв’язку з цим, виникає запитання: чи потрібно у кожному законодавчому акті наголошувати на необхідності, наприклад, дотримання принципу законності, рівності, тощо? Одним із варіантів розв’язання цієї проблеми могло б стати прийняття Закону України «Про основні принципи права» («Про загальноправові принципи»), в якому: по-перше, закріплювався б вичерпний перелік таких принципів із розкриттям їх сутності; по-друге, зазначалось, що їх дотримання (виконання) є обов’язком фізичних та юридичних осіб, які є учасниками відповідних правовідносин. Як результат, законодавчі акти передбачали б лише систему спеціальних принципів, тобто тих, які притаманні лише тій сфері, яку вони регулюють. 2. Принципи, які отримали законодавче визначення у правових актах, які регулюють земельні відносини, передбачають певні вимоги, дотримання (виконання) яких є безпосереднім предметом контрольно-наглядової діяльності. Необхідно відзначити і те, що у чинному законодавстві визначаються основні принципи здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, до яких у ст. 3 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» віднесені: забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави; пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами; повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України; поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель[174], які більше схожі на його завдання, а не власне принципи. У іншому законодавчому акті — Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який, до речі, поширюється і на господарську діяльність, яка пов’язана із використанням земельних ресурсів, зазначено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров’я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади; рівності прав і законних інтересів усіх суб’єктів господарювання; гарантування прав суб’єкту господарювання; об’єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю); наявності підстав, визначених законом, для здійснення державного нагляду (контролю); відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю); невтручання органу державного нагляду (контролю) у статутну діяльність суб’єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб’єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства; дотримання умов міжнародних договорів України; незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об’єднань громадян[175]. Порівнюючи перелік принципів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та принципів державного контролю за використанням та охороною земель, вважаємо, що перший із них є більш вдалим, оскільки передбачає певні вимоги, яких повинен дотримуватись чи виконувати владний суб’єкт під час здійснення контрольно-наглядової діяльності. Аналіз принципів контролю (контрольної діяльності), які визначаються у законодавстві України та пропонуються окремими вченими, надав змогу зробити такі висновки: 1. Беручи до уваги те, що нагляд є передумовою, підфункцією чи стадію контролю або його окремою формою, має таку ж саму, як і контроль, мету та завдання, принципи контролю та принципи нагляду за змістом та видами співпадають, у зв’язку з чим у подальшому пропонуємо використовувати таке словосполучення як «принципи контрольно-наглядової діяльності». Про подібність принципів контролю і принципів нагляду наголошується в науковій літературі. Так, В. Гаращук наголошує на тому, що принципи нагляду значною мірою співпадають з принципами контролю, що обумовлено тотожністю основного завдання, яке стоїть перед контролюючими структурами та прокуратурою (забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, суспільстві в цілому), близькістю форм і методів діяльності[176]. 2. Їх дотримання (виконання) є однією з умов ефективності контрольно-наглядової діяльності. 3. Сутність контрольно-наглядових принципів полягає у тому, що вони є свого роду вимогами, яких повинні дотримуватись або які повинні виконувати його суб’єкти, у зв’язку з чим обов’язковим вважаємо їх нормативне закріплення. 4. Найбільш поширеним серед науковців є підхід, відповідно до якого принципи контролю об’єднуються у дві групи: загальні (основні) принципи контролю, які є похідними від принципів управління, та самостійні (спеціальні) принципи, пов’язані зі специфікою контрольної діяльності. 5. Варто погодитись із В. Гаращуком у тому, що «деякі автори до принципів контролю відносять і такі, що принципами навряд чи можуть бути визнані. Наприклад, попередження порушень; виявлення та мобілізація резервів; виявлення недостач, розтрат, крадіжок та привласнення; виявлення невідповідності господарювання нормативам, положенням; виявлення, визначення, доказ збитку, нанесеного порушеннями»[177]. Сказане у повній мірі стосується і законодавчих актів. 6. Незважаючи на те, що принципи контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин є певними вимогами, вони і самі повинні відповідати вимогам: наукової обґрунтованості, нормативності та практичної спрямованості. Аналіз законодавчих актів та наукової літератури, в яких наводиться перелік принципів контролю (нагляду, контрольно-наглядової діяльності), надав змогу виокремити дві групи принципів контрольно-наглядової діяльності: 1) загальні, які є похідними від принципів державного управління; 2) спеціальні, які характерні для усіх видів контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин незалежно від її суб’єкта, об’єкта та предмета. Розглянемо їх більш детально. Так, особливість загальних принципів контрольно-наглядової діяльності полягає у тому, що вони є похідними від принципів державного управління, які, у свою чергу, є похідними від загальноправових принципів[178] та принципів організації та діяльності державного апарату[179]. До загальних принципів контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин пропонуємо віднести: принцип законності; принцип верховенства права; принцип гласності; принцип свободи; принцип гуманізму; принцип справедливості; принцип рівності перед законом; принцип участі населення в державному управлінні; принцип відповідальності. Так, сутність такого загального принципу контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин як законність полягає у суворому дотриманні норм чинного земельного законодавства та відповідних підзаконних актів суб’єктом, який наділений контрольно-наглядовими повноваженнями. Цей принцип спрямований на захист прав і законних інтересів перш за все об’єкта контрольно-наглядової діяльності. Відповідно до цього принципу, контрольно-наглядова діяльність повинна здійснюватися: а) у межах повноважень органу, який її здійснює, у межах і в спосіб, визначені законом; б) компетентними особами; в) з дотриманням необхідної процедури; г) з належним юридичним закріпленням результатів контрольно-наглядової діяльності. Необхідною умовою принципу законності контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин є якість нормативно-правових актів, які її регламентують (відсутність неузгодженості та дублювання, наявність чіткої ієрархічної субординації, тощо). Водночас, необхідно погодитись з Г. Ткач, яка наголошує на тому, що принцип законності не можна тлумачити однобічно — лише щодо державних органів. Він стосується також громадян, які щоденно стикаються з цими органами[180]. Принцип верховенства права під час здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин полягає у тому, що суб’єкти контрольно-наглядових повноважень повинні керуватися вимогами Конституції України, яка має найвищу юридичну силу, норми якої є нормами прямої дії, прийнятими на її основі законодавчими актами і розробленими на їх основі підзаконними правовими актами, які не повинні їм суперечити. Принцип гласності контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин полягає у налагодженій системі поінформованості про її зміст та результати. Цей принцип передбачає вільний доступ громадян до інформації про діяльність суб’єктів, які наділені контрольно-наглядовими повноваженнями, окрім відомостей, які є державною таємницею або іншою захищеною законом таємницею. Статтею 50 Конституції України кожному гарантовано право вільного доступу до інформації про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Таку інформацію ніким не може бути засекречено. Кожному гарантовано право знати свої права і обов’язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян у сфері земельних відносин, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, а недоведені не є чинними. Як вірно наголошують у науковій літературі, «порушення, приховане від широких кіл громадськості, трудового колективу, органу вищого рівня, преси, не може бути належним чином виправлене. Разом із тим залишається значна доля ймовірності його повтору»[181]. Принцип свободи контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин реалізується через надання свободи дій (бездіяльності) як суб’єкту контрольно-наглядових повноважень, так і вибору відповідної поведінки особами, щодо яких вони реалізуються. Здійснюючи контрольно-наглядову діяльність, її суб’єкти повинні бути незалежними від стороннього впливу під час прийняття рішень, застосовувати ті форми та методи контролю і (або) нагляду, які, на їх думку, є найбільш прийнятними. Принцип гуманізму контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин полягає у вимозі шанобливого ставлення її суб’єктів до людської гідності. Як вірно наголошує Г. Ткач, «цей світоглядний принцип можна вважати своєрідним «мотором» всієї складної системи взаємозв’язків держави й особи, який «рухає» суспільство до досягнення найвищого рівня розвитку»[182]. Цей принцип розкриває одну з найважливіших ціннісних характеристик права, домінування під час контрольно-наглядової діяльності невідчужуваних прав людини: права на життя, здоров’я, особисту свободу та безпеку, права на охорону своєї честі та репутації, недоторканність особи та ін.; а також створення всіх умов, необхідних для нормального існування та розвитку особи. Принцип справедливості контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин насамперед полягає у прийнятті адекватного (зваженого, достовірного та об’єктивного) рішення за її результатами, застосування лише того виду державного примусу, якого заслуговує порушник земельного законодавства. Будь-яке правопорушення, скоєне підконтрольним об’єктом, повинно бути розглянуто, винна особа — понести справедливе покарання. Те ж стосується і заохочення, яке застосовується за результатами контрольно-наглядової діяльності і яке також повинне бути справедливим, а саме відповідати досягнутим результатам, стимулювати подальші успіхи, тощо. У випадку виявлення порушень законодавство вимагає від суб’єктів контрольно-наглядової діяльності прийняття відповідних заходів щодо порушників або самостійно (якщо це їх компетенція), або шляхом повідомлення про виявлені порушення відповідним державним структурам, у тому числі правоохоронним[183]. Цей принцип передбачає уміння контрольно-наглядового суб’єкта зробити вибір з різних існуючих норм однієї (конкретної), яка відповідає характеру виявленої ним помилки (порушення)[184]. Принцип рівності перед законом під час контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин вимагає однакового ставлення до осіб, щодо яких вона здійснюється. Насамперед це стосується рівності усіх перед законом, рівності прав та обов’язків незалежно від національної, релігійної та іншої належності, службового та іншого становища. Цей принцип не допускає жодних привілеїв одного об’єкта контрольно-наглядової діяльності (фізичної особи, підприємства, земельної ділянки, тощо) над іншим. Принцип участі населення у контрольно- наглядовій діяльності у сфері земельних відносин полягає у тому, що: по-перше, будучи єдиним джерелом влади у державі, народ України здійснює її як безпосередньо, так і через систему органів державної влади та місцевого самоврядування (ст. 5 Конституції України); по-друге, має право участі в управлінні державними справами (ст. 38 Конституції України)[185]. Чинне законодавство передбачає різні форми участі населення в управлінні державними справами. Серед них, зокрема, участь у референдумах; служба у державних органах управління, самоврядних органах; об’єднання у політичні партії, звернення з пропозиціями і рекомендаціями до органів влади, спрямовані на вдосконалення їх управлінської діяльності; об’єднання у громадські організації[186]. Зазначені положення знайшли своє відображення у трьох видах контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин: державної, самоврядної та громадської. Принцип відповідальності контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин перед державою і підконтрольною структурою є результатом та оцінкою дотримання вимог, які передбачені усіма без винятку вищенаведеними принципами (законності; верховенства права; гласності; свободи; гуманізму; справедливості; рівності перед законом; участі населення в державному управлінні), адже порушення кожного з них передбачає різні види примусу, зокрема, і відповідальності суб’єктів, які наділені контрольно- наглядовими повноваженнями у сфері земельних відносин. Як вірно зазначають В. Колпаков та О. Кузьменко, принцип відповідальності має два аспекти. По-перше, завдяки його застосуванню забезпечується невідворотність відповідальності за помилкові, прийняті без урахування об’єктивних закономірностей і конкретних ситуацій рішення, а по-друге, на його основі відповідальність персоніфікується[187]. Зазначений принцип реалізується також під час відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, завданих суб’єктами контрольно- наглядової діяльності. Особливість спеціальних принципів контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин полягає у тому, що вони характерні для усіх її видів незалежно від її суб’єкта, об’єкта та предмета. До таких принципів пропонуємо віднести: науковість; плановість; систематичність; об’єктивність; професіоналізм; спеціалізацію; комплексність; неупередженість; дієвість; оперативність; офіційність; принцип взаємодії; економічність. Так, принцип науковості контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин означає, що вона повинна відповідати рівню розвитку суспільних відносин. Науковість передбачає використання суб’єктами, які наділені контрольно- наглядовими повноваженнями, наукових досягнень та практичних напрацювань, які можуть бути корисними в процесі підготовки та здійснення контрольно-наглядових заходів. Сутність цього принципу полягає у виробленні найбільш правильних, ефективних та науково обґрунтованих форм та методів контрольно-наглядової діяльності[188]. З метою підвищення ефективності такої діяльності необхідно систематично проводити науковий аналіз, узагальнювати її практику і розробляти на цій основі відповідні практичні рекомендації. Принцип плановості контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин полягає у визначенні її: об’єкта (коли у плановому порядку визначається, кого треба проконтролювати); предмета (тобто планується, що саме підлягає вивченню на підконтрольному об’єкті); суб’єкта (вирішується, хто з фахівців або який підрозділ буде здійснювати контрольно-наглядові повноваження); термінів; завдань, форм та методів[189]. Досягнення цілей і завдань, визначених планом, обов’язково передбачає відповідну підготовку, виділення необхідних сил, їх правильне розташування і використання, що досягається своєчасністю складання плану і доведення його до виконавців[190]. Принцип систематичності контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин полягає у тому, що її проведення є не одноразовим заходом, а певною системою заходів, які передбачають різну кількість суб’єктів, різні види, форми та методи здійснення ними контрольно- наглядових повноважень. Дії різних суб’єктів контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин повинні становити цілісну цільову програму. Принцип об’єктивності контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин передбачає аналіз реальних фактів та всебічність їх розгляду. І хоча будь-яке рішення має елемент суб’єктивності, однак, воно повинно базуватися на об’єктивних, реальних фактах[191]. Об’єктивність контрольно- наглядової діяльності випливає із точного вивчення фактів і документів, заслуховування пояснень осіб, діяльність яких перевіряється. Принцип професіоналізму контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин передбачає відповідну професійну підготовку і володіння професійним досвідом суб’єктів, які наділені контрольно-наглядовими повноваженнями. Тому варто погодитись з В. Горшеньовим, який відзначає, що лідируючий суб’єкт контролю повинен бути професійно вищим, ніж підконтрольний суб’єкт[192]. Спеціалізація контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин передбачає організацію та діяльність її суб’єктів за окремими видами земель: сільськогосподарського призначення; житлової та громадської забудови; природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; оздоровчого призначення; рекреаційного призначення; історико- культурного призначення; лісогосподарського призначення; водного фонду; промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення, або за напрямами контрольно- наглядової діяльності: за дотриманням законодавства під час володіння об’єктами земельних відносин; за дотриманням законодавства під час користування об’єктами земельних відносин; за дотриманням законодавства під час розпорядження об’єктами земельних відносин. Сутність цього принципу полягає у тому, що суб’єкт контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин під час виконання контрольно- наглядових завдань повинен виконувати тільки йому властиві завдання та обов’язки. Наявність регламентованої нормативними актами спеціалізації допомагає суб’єктам контрольно-наглядової діяльності уникати паралелізму і дублювання. Принцип комплексності контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин вимагає від її суб’єктів звертати увагу на всі недоліки, які стають їм відомі в ході здійснення контрольно-наглядових заходів, незважаючи навіть на те, що певна ділянка, питання або напрямок роботи підконтрольної структури за планами конкретної роботи перевірці не підлягає. Неупередженість контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин досягається шляхом покладання завдань контролю та (або) нагляду на осіб, які не зацікавлені в його результатах. Цей принцип є продовженням принципу законності, а також тісно пов’язаний з принципами об’єктивності та реальності контрольно-наглядової діяльності. Відхилення від принципу неупередженості контрольно-наглядової діяльності може тягти за собою юридичну відповідальність для осіб, які її здійснюють (за посадовий підлог, вчинення корупційного діяння тощо). Принцип дієвості контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин полягає в обов’язку суб’єкта контролю та (або) нагляду не лише виявляти допущені порушення, але й всебічно їх аналізувати, робити висновки щодо можливих наслідків, надавати хід юридичному механізму захисту, негайно усувати допущені помилки. Тобто виявивши порушення законності у сфері земельних відносин, зазначений суб’єкт має прийняти відповідні заходи щодо припинення протиправних дій, проаналізувати причини та умови такого порушення і дати конкретні рекомендації щодо їх усунення, надавши таким чином практичну допомогу особі, яка перевіряється[193]. Принцип оперативності контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин полягає у швидкому реагування на повідомлення про виявлення порушень земельного законодавства. В іншому разі контрольно-наглядова діяльність взагалі не матиме сенсу. Чітке додержання цього принципу є показником високого професіоналізму суб’єктів контрольно-наглядової діяльності. Офіційність контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин означає, що її суб’єкти здійснюють контроль та (або) нагляд від імені держави, у зв’язку з чим наділені владними повноваженнями примусового характеру. Принцип взаємодії під час контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин обумовлений великою кількістю її суб’єктів і насамперед спрямований на узгодження та координацію їх дій щодо досягнення загальної мети контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин — забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Цей принцип реалізується під час розподілу контрольно-наглядових повноважень, дозволяє уникнути дублювання у роботі суб’єктів контролю та (або) нагляду, підбирати за фахом кваліфіковані кадри, зосереджувати зусилля на головному. Принцип економічності контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин полягає у тому, що вона повинна здійснюватися з якомога меншими витратами сил і часу учасників контрольно- наглядового процесу, а головне — не заважати суб’єкту господарювання. Елементами економічності є також різні строки, в межах яких проводять ті чи інші контрольно-наглядові заходи[194]. Охарактеризовані вище принципи контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин взаємопов’язані. Наприклад, принцип професіоналізму суб’єктів контрольно-наглядової діяльності є запорукою її об’єктивності та законності. Чітке додержання принципу об’єктивності та оперативності є показником високого професіоналізму суб’єктів контрольно-наглядової діяльності. Принцип неупередженості контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин є продовженням принципу законності, а також тісно пов’язаний з принципами об’єктивності та реальності контрольно-наглядової діяльності. Крім того, звернемо увагу на те, що запропонована нами система (загальних та спеціальних) принципів здійснення контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин охоплює усі без винятку основні ідеї, які були закладені законодавцем під час визначення основних принципів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (ст. 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»)[195], а також основних принципів здійснення державного контролю за використанням та охороною земель (ст. 3 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель»)[196]. Підводячи підсумок розгляду принципів здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, пропонуємо визначити їх як основні ідеї, положення, вимоги, що є обов’язковими для виконання усіма суб’єктами та стосуються всіх видів, форм, напрямів і методів контрольно- наглядової діяльності, організаційно-правових основ її здійснення. 1.4.