Проблеми класифікації видів контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин

Контрольно-наглядова діяльність у сфері земельних відносин досить різноманітна, що обумовлює необхідність у визначенні її окремих видів за допомогою попередньо обраних критеріїв класифікації.

Наприклад, О. Андрійко державний контроль класифікує за такими критеріями (ознаками): характером і обсягом контрольних повноважень (загальний та спеціальний контроль); часом проведення контролю (попередній, поточний, наступний); характером організаційних зв’язків суб’єкта контролю з підконтрольним об’єктом (зовнішній і внутрішній); суб’єктами, що здійснюють контроль (внутрішній адміністративний контроль, президентський контроль, парламентський контроль, контроль з боку органів судової влади, прокурорський нагляд)^[199].

У цілому погоджуючись з таким підходом до класифікації державного контролю, вважаємо, що класифікуючи його за таким критерієм як «суб’єкти, що здійснюють контроль»^[200], вчена обійшла увагою такий його вид як контроль з боку органів виконавчої влади (Уряду, центральних та місцевих органів виконавчої влади), ототожнюючи його із внутрішнім адміністративним контролем, який характерний не лише для органів виконавчої влади.

В. Малиновський за основу класифікації контролю обирає два критерії: об’єкт контрольної діяльності, за яким поділяє його на зовнішній та внутрішній, та суб’єкт його здійснення

(конституційний, парламентський, судовий,

фінансовий, громадський контроль та прокурорський нагляд)^[201].

Погоджуючись із важливістю названих критеріїв класифікації контролю, вважаємо, що їх сутність автором розкривається помилково. Зокрема, поділ контролю на зовнішній і внутрішній більш характерний для такого критерію як характер організаційних зв’язків суб’єкта контролю з підконтрольним об’єктом. Що стосується такого критерію як об’єкт контролю, то контроль може бути фінансовим, бюджетним, податковим, митним, екологічним, санітарним і т.д. або стосуватися

окремих фізичних чи юридичних осіб (приватних підприємців, державних підприємств, тощо).

Неповною є запропонована автором класифікація

контролю за таким критерієм як суб’єкт його здійснення, оскільки автор упускає із виду такі його види як: президентський, урядовий, самоврядний, тощо. Натомість, він виокремлює такі види контролю як конституційний, який є різновидом судового контролю, та фінансовий, який є різновидом контролю з боку органів виконавчої влади. Помилковим є віднесення автором до видів контролю прокурорського нагляду.

С. Стеценко називає лише два види контролю:

1) державний, розуміючи під ним «одну з функцій державного управління, що полягає в оцінюванні правомірності діяльності об’єкта контролю та здійснюється відповідними державними органами (посадовими особами)»^[202], відносячи до його видів: президентський, парламентський, контроль з боку органів виконавчої влади та судовий контроль;

2) громадський, розуміючи під ним «різновид контролю, який здійснюється громадськими організаціями чи окремими громадянами»^[203], відносячи до його суб’єктів: органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян, професійні спілки, засоби масової інформації.

Погоджуючись у цілому з таким підходом до класифікації видів контролю, за основу якої обрано суб’єкта його здійснення, вважаємо помилковим розгляд контролю органів місцевого самоврядування як підвиду громадського контролю, оскільки, на нашу думку, він є самостійним видом.

У той же час, на відміну від інших авторів, С. Стеценко пропонує класифікацію видів

адміністративного нагляду, за основу якої обирає відразу два критерії: суб’єкт його здійснення та об’єкт впливу, виокремлюючи у зв’язку з цим: державний санітарно-епідемічний нагляд; державний протипожежний нагляд; державний нагляд за забезпеченням безпеки авіації; державний нагляд за безпекою дорожнього руху; державний геодезичний нагляд; адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі^[204].

A. Мельник, О. Оболенський, А. Васіна,

Л. Гордієнко називають і такі види державного контролю як управлінський та бюджетний^[205].

B. Колпаков та О. Кузьменко класифікують

контроль: 1) залежно від суб’єкта (що його здійснює): контроль з боку органів законодавчої влади (парламентський контроль), контроль з боку Президента України та його апарату (президентський контроль), контроль з боку Кабінету Міністрів України (урядовий контроль), контроль з боку центральних органів виконавчої влади, контроль з боку місцевих органів виконавчої влади, контроль з боку органів судової влади, контроль з боку органів місцевого самоврядування, контроль з боку громадськості (громадський контроль); 2) залежно від належності суб’єкта до державних або громадських структур: державний контроль, громадський контроль;

3) залежно від адміністративно-правової компетенції суб’єкта: загальний контроль, відомчий контроль,

надвідомчий контроль; 4) залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль:

попереджувальний контроль, поточний контроль, наступний контроль; 5) залежно від спрямованості контролю: зовнішній контроль, внутрішній контроль;

6) залежно від призначення контролю: загальний, що охоплює всі напрями діяльності суб’єкта, що контролюється; цільовий контроль окремого напряму роботи^[206].

На нашу думку, за таким критерієм як «належність суб’єкта до державних або громадських структур», крім державного та громадського контролю, необхідно було б визначити і самоврядний, який здійснюється органами місцевого

самоврядування.

С. Ківалов та Л. Біла серед критеріїв класифікації державного контролю обирають такі: «залежно від обсягу контролю та характеру контрольних повноважень: загальний та спеціальний; залежно від часу проведення: попередній, поточний (оперативний) і наступний; залежно від

організаційних взаємозв’язків контролюючого і підконтрольного об’єкту: зовнішній (парламентський, президентський, судовий) і внутрішній; за обсягом спостереження, аналізу і перевірки діяльності: загальний і спеціальний; залежно від організаційної підпорядкованості між контролюючим і

підконтрольним: відомчий (галузевий) і

надвідомчий»^[207].

Вчені допускаються такої ж помилки, про яку уже йшлося, а саме не називають серед видів зовнішнього контролю такі його види як контроль з боку органів виконавчої влади та судовий контроль.

О. Тараненко державний контроль визначає у широкому та вузькому значенні, що, на його думку, «насамперед залежить від різновиду органів, які його здійснюють. Так, у широкому значенні державний контроль... здійснюють усі державні утворення (органи, інституції), у тому числі і судові та відомчі. У вузькому — лише: Верховна Рада України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Президент України; Рада національної безпеки і оборони України; Кабінет Міністрів України; центральні та місцеві органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом»^[208].

На нашу думку, органи місцевого

самоврядування необхідно розглядати як

самоврядний контроль, а не державний, особливість якого полягає у тому, що його здійснюють державні органи. Крім того, серед окремих суб’єктів державного контролю не варто виділяти

Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, який уособлює собою парламентський контроль, а також Раду національної безпеки і оборони України, яка відноситься до президентського контролю.

Наголошуючи на тому, що «призначення будь- якої класифікації, зокрема, і цивільного контролю, повинно у першу чергу мати практичну спрямованість, тобто не лише теоретичне, а й практичне значення»^[209], автори науково-практичного посібника «Цивільний контроль за діяльністю міліції: організаційно-правові питання» класифікують його за такими критеріями:

1) залежно від суб’єктів, які його здійснюють: парламентський, президентський, контроль органів виконавчої влади, контроль органів місцевого самоврядування, контроль з боку судових органів, громадський контроль;

2) залежно від предмета контролю: контроль, який здійснюється за зовнішніми напрямками діяльності, або контроль, який здійснюється за внутрішньоорганізаційною діяльністю;

3) залежно від організаційно-штатного зв’язку між суб’єктами контролю та підконтрольними органами: зовнішній чи внутрішній;

4) за часом здійснення: постійний чи

тимчасовий;

5) залежно від стадій розгляду контрольного питання: попередній, поточний, подальший;

6) за відкритістю: гласний або негласний;

7) залежно від способу контролю:

документальний, фактичний чи технічний;

8) за кількісним складом суб’єктів контролю: одноосібний чи колективний;

9) залежно від кола контрольованих видів діяльності: загальний або спеціальний^[210].

Найбільш повний перелік видів контролю в державному управлінні пропонує В. Гаращук, класифікуючи його:

1) за органами, які його здійснюють (контроль з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів місцевого самоврядування, громадських формувань, громадян);

з боку

2) за підконтрольними

об’єктами місцевого об’єднаннями,

(держструктурами, органами

самоврядування, громадськими

окремими особами та ін.);

3) за загальною сферою діяльності, яка підлягає контролю (відомчий, міжвідомчий та надвідомчий (або позавідомчий) контроль);

4) за предметною сферою діяльності, яка підлягає контролю (освіта, охорона здоров’я, використання природних ресурсів, фінансів, основних та обігових засобів та ін.);

5) за формами проведення (ревізія,

інвентаризація, рейд, затребування звітів та ін.);

6) за напрямками втручання в оперативну діяльність підконтрольної структури (втручання в господарську діяльність, кадрову політику або у сферу управління підконтрольної структури);

7) за ступенем (глибиною) втручання в оперативну діяльність підконтрольного органу (пряме (безпосереднє) або непряме (опосередковане));

8) за часом його проведення (попередній, поточний, остаточний);

9) за обсягом (кількістю) видів діяльності підконтрольної структури, які досліджуються (вибірковий або повний);

10) залежно від використання технічних пристроїв (контроль з використанням технічних засобів і спеціальних приладів (фото-, кіно- та інше документування, проведення експертиз за допомогою хімічних реактивів, спеціальних засобів і приладів) та контроль без використання таких (візуальний, проста робота з документами))^[211].

С. Хом’яченко зазначає, що «система

державного контролю за використанням та охороною земель представляє складне утворення і включає в себе багато органів, залежно від того, яке місце контроль займає в їх діяльності»^[212]. У зв’язку з цим, вчена розрізняє такі види контролю за використанням та охороною земель:

1) загальний;

2) контроль, який здійснюється спеціально уповноваженими органами виконавчої влади;

3) самоврядний контроль за використанням та охороною земель;

4) громадський контроль за використанням та охороною земель^[213].

Натомість, вчена формулює поняття лише трьох із чотирьох зазначених видів контролю. Зокрема, державний контроль за використанням та охороною земель вона визначає як сукупність здійснюваних органами державної влади

організаційно-правових заходів, спрямованих на спонукання суб’єктів земельного права, учасників земельних правовідносин до виконання правил і дотримання норм земельного законодавства та попередження земельних правопорушень, що має на меті забезпечення науково обґрунтованого,

раціонального і ефективного використання та охорони земель^[214]; самоврядний контроль — як сукупність здійснюваних органами місцевого самоврядування організаційно-правових заходів, спрямованих на виявлення стану використання земель комунальної власності та вжиття заходів до виконання землекористувачами вимог законодавства про раціональне використання і охорону земель та вжиття заходів до припинення земельних правопорушень^[215]; громадський земельний контроль — як діяльність громадян та їх об’єднань, наділених

відповідними повноваженнями, спрямовану на перевірку дотримання земельного законодавства державними органами, органами місцевого

самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, громадянами, а також на попередження, виявлення і усунення правопорушень^[216].

Із запропонованим розумінням сутності державного, самоврядного та громадського контролю за охороною та використанням землі у цілому можна погодитись, оскільки в їх основі лежить система органів, які його здійснюють (державні, самоврядні та громадські). Натомість, крім цього основного критерію, у дефініціях варто було б передбачити й межі наданих суб’єктам контролю та (або) нагляду владних повноважень, які досить різні. Наприклад, якщо порівнювати повноваження спеціально уповноважених органів виконавчої влади, які мають право накладати стягнення за порушення земельного законодавства, та громадські організації, які такого права, як правило, не мають. Крім того, С. Хом’яченко серед суб’єктів загального

(загальнодержавного) контролю у сфері земельних відносин помилково називає органи прокуратури^[217]. Не можемо також погодитись із вченою у тому, що самоврядний контроль спрямований на виявлення стану використання земель лише комунальної власності^[218]. На нашу думку, самоврядний контроль спрямований на виявлення стану використання земель усіх форм власності в межах територій органів місцевого самоврядування.

Аналіз вищенаведених підходів науковців щодо класифікації контролю та (або) нагляду надав змогу зробити такі висновки:

1. Вичерпний перелік видів контролю та (або)

нагляду дати неможливо, оскільки, наприклад, за такими критеріями як його об’єкт та предмет їх може бути безліч. Проте, жодна із запропонованих науковцями класифікацій контролю та (або) нагляду не передбачала такий критерій як територія здійснення контролю та (або) нагляду, відповідно до якого він може бути: загальнодержавним,

регіональним чи локальним. Зазначений критерій може бути взятий за основу під час підготовки відповідних програм (загальнодержавних,

регіональних чи локальних) розвитку земельних відносин на конкретний період, які обов’язково повинні містити перелік заходів із удосконалення контрольно-наглядової діяльності.

2. Аналіз існуючої практики поділу контролю на певні види показав, що якогось єдиного правила (загальноприйнятих критеріїв для його класифікації) не існує. Натомість, найбільш поширеним критерієм класифікації контролю та (або) нагляду, який використовується усіма вченими, є суб’єкт його здійснення. Такий же критерій класифікації контролю чи нагляду використовується у чинному законодавстві. Наприклад, у Законі України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» зазначається, що система цивільного контролю над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави складається з: парламентського контролю; контролю, здійснюваного Президентом України; контролю з боку органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; контролю з боку судових

органів та нагляду з боку органів прокуратури; громадського контролю^[219]. Подібний підхід

використано у спеціальному законодавстві з досліджуваних питань: Земельному кодексі України^[220], Законах України «Про державний контроль за використанням та охороною земель»^[221], «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»^[222], «Про землеустрій»^[223], «Про охорону земель»^[224], «Про меліорацію земель»^[225] та ін.

3. Поширеною помилкою, яку допускають переважна більшість авторів, що досліджували подібну проблематику, є віднесення до видів контролю прокурорського нагляду, з чим не можемо погодитись. Подібної помилки допускається і законодавець, називаючи серед суб’єктів цивільного контролю органи прокуратури (ст. 6 Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави»)^[226].

4. Має місце ототожнення між такими категоріями як «вид контролю» та «форма контролю» або між ними не проводиться чітке розмежування, у зв’язку з чим одні і ті ж контрольні дії називаються видами чи формами контролю^[227].

5. Поділяємо висловлену у науковій літературі думку про те, що усі критерії класифікації контролю та (або) нагляду мають право на існування, оскільки дозволяють ширше характеризувати його сутність. Так, О. Андрійко наголошує на тому, що «застосування різноманітних ознак класифікації дозволяє проаналізувати явище державного контролю у широкому обсязі та виділити особливості, роль і призначення окремих його видів^[228].

Відсутність єдиного підходу щодо визначення видів контролю та (або) нагляду (контрольно- наглядової діяльності) характерне і для чинного законодавства, яке регулює земельні відносини. Наприклад, Земельний кодекс України регламентує такі види контролю за використанням та охороною земель: державний, самоврядний та громадський^[229]. Подібне розуміння видів контролю за використанням та охороною земель властиве Закону України «Про охорону земель»^[230].

У Законі України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль класифікується залежно від повноважень спеціально уповноважених органів виконавчої влади та сфери їх владного впливу, у зв’язку з чим він

поділяється на: контроль за використанням та

охороною земель усіх категорій та форм власності, який здійснює центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі; контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, який здійснює центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони природного середовища, раціонального використан­ня, відтворення і охорони природних ресурсів^[231].

У Законі України «Про землеустрій» регламентуються такі види земельного контролю як державний та самоврядний^[232]. Окрема стаття цього закону присвячена регулюванню «авторського нагляду за виконанням проектів землеустрою» (ст. 64), який здійснюється розробниками

документації із землеустрою і передбачає перевірку повноти та якості виконання заходів, окремих рішень, передбачених цією документацією, а також вимог нормативно-правових актів з питань здійснення землеустрою^[233], і який, незважаючи на його назву, варто розглядати як громадський контроль.

У Законі України «Про меліорацію земель» зазначається, що «державний контроль за дотриманням правил експлуатації меліоративних систем і використанням меліорованих земель здійснюють у межах своїх повноважень центральні органи виконавчої влади та їх органи на місцях, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад»^[234], у зв’язку з чим можна зробити висновок про ототожнення законодавцем державного та самоврядного контролю у сфері земельних відносин.

На нашу думку, основне призначення будь-якої класифікації, зокрема, і видів контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, повинно мати практичну спрямованість, тобто не лише теоретичне, а й практичне значення. У зв’язку з цим, вважаємо, що найбільшу практичну цінність буде мати класифікація контрольно-наглядової діяльності за таким критерієм як суб’єкт її здійснення, за яким доцільно виокремити три її види:

1) державна контрольно-наглядова діяльність у сфері земельних відносин;

2) самоврядна контрольно-наглядова діяльність у сфері земельних відносин;

3) громадська контрольно-наглядова діяльність у сфері земельних відносин.

Вважаємо, що вищенаведені три основні види контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, які здійснюються державними,

самоврядними та громадськими суб’єктами, передбачають використання ними й інших її видів, а саме: парламентської, президентської, з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, судових органів, громадських організацій; зовнішньої або внутрішньовідомчої контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин; постійної або тимчасової; попередньої, поточної чи подальшої; гласної чи негласної; одноосібної чи колективної; загальної чи спеціальної; відомчої, міжвідомчої чи надвідомчої тощо.

Розглянемо виокремленні нами три основні види контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин (державної, самоврядної та громадської) більш детально.

Основна особливість кожного із названих видів контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин полягає у тому, що вона здійснюється відповідними колом суб’єктів: державних,

самоврядних чи громадських. Так, згідно зі ст. 188 Земельного кодексу України, «державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади по земельних ресурсах, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель — спеціально уповноваженими органами з питань екології та природних ресурсів»^[235]. Подібне визначення

державного контроль за використанням та охороною земель надається в ст. 19 Закону України «Про охорону земель»^[236].

На нашу думку, таке розуміння державного контролю за використанням та охороною земель є небездоганними, оскільки у ньому акцентується увага на так званих спеціалізованих органах виконавчої влади, які його здійснюють, і то не на всіх. Проте, беззаперечним є те, що контрольно-наглядовими повноваженнями у сфері земельних відносин, крім зазначених спеціальних органів виконавчої влади, наділені й інші суб’єкти виконавчої влади, законодавчої влади (парламентський контроль) та судової влади (судовий контроль). Контрольно - наглядовими повноваженнями у сфері земельних відносин наділений і Президент України.

Так, загальними контрольно-наглядовими повноваженнями у сфері земельних відносин, крім зазначених спеціальних органів виконавчої влади (з питань земельних ресурсів; з питань екології та природних ресурсів; з питань аграрної політики), наділені й інші, а саме Кабінет Міністрів України як вищий орган державної виконавчої влади; центральні органи виконавчої влади (міністерства та відомства) у межах наданих їм повноважень; місцеві органи державної виконавчої влади — державні адміністрації в областях, районах областей, містах Києві та Севастополі та районах цих міст.

Що стосується парламентської контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин, яка здійснюється Верховною Радою України, то відповідно до наданих їй Конституцією України повноважень вона, безпосередньо або через створені нею органи (парламентський Комітет з питань аграрної політики і земельних ресурсів, тимчасові спеціальні комісії, тимчасові слідчі комісії, Рахункову палату, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини) здійснює контроль та (або) нагляд за забезпеченням конституційних прав, свобод і обов’язків громадян України, додержанням законів та інших актів, які вона приймає, виконанням загальнодержавних програм і Державного бюджету України, діяльністю органів, а також посадових осіб, яких вона обирає, призначає або затверджує.

У науковій літературі справедливо

акцентується увага на тому, що парламентський контроль є «особливою формою державного контролю, котра виходить за межі традиційного уявлення про державний контроль як засіб забезпечення законності у державному управлінні, оскільки його метою є: встановлення не тільки відповідності діяльності на території України або в межах її інтересів за кордоном Конституції і законам України, а й доцільності, соціально-економічної та політичної обґрунтованості діяльності; виявлення відхилень від конституційних вимог, державних програм; визначення причин незаконної або недоцільної діяльності та засобів, спрямованих на вдосконалення, раціоналізацію, розвиток об’єкта контролю; виявлення передумов притягнення винних до відповідальності»^[237].

На нашу думку, особливість парламентського контролю полягає у тому, що він реалізується під час законотворчої діяльності (прийняття законодавчих актів, зокрема, і тих, які передбачають різні види та форми контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин). Верховна Рада України, а також її спеціалізовані суб’єкти контрольно-наглядової діяльності (комітети Верховної Ради України, тимчасові спеціальні комісії, тимчасові слідчі комісії, Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини) не можуть втручатися в оперативно-господарську діяльність підконтрольного об’єкта й самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, у зв’язку з чим їх повноваження ближчі до наглядових, ніж контрольних. Винятком хіба що є прийняття законодавчого акта, яким один державний орган ліквідується, а його функції скасовуються або передаються іншому.

До повноважень Верховної Ради України в галузі земельних відносин належать: прийняття

законів у галузі регулювання земельних відносин; визначення засад державної політики в галузі використання та охорони земель; затвердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель; встановлення і зміна меж районів і міст; погодження питань, пов’язаних з вилученням (викупом) особливо цінних земель; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до Конституції України, які безпосередньо пов’язані із реалізацією Верховною Радою України контрольно- наглядових повноважень^[238].

Поряд з Верховною Радою України, яка здійснює парламентську контрольно-наглядову

діяльність у сфері земельних відносин, функціонують спеціалізовані суб’єкти контрольно-наглядової

діяльності — комітети Верховної Ради України (парламентський Комітет з питань аграрної політики і земельних ресурсів), тимчасові спеціальні комісії, тимчасові слідчі комісії, Рахункова палата, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, які діють на підставі спеціальних законів у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.

До форм реалізації контрольно-наглядових повноважень Верховної Ради України у сфері земельних відносин можна віднести депутатський запит, право народного депутата України брати участь у перевірках додержання законів державними органами й органами об’єднань громадян, підприємств, установ і організацій, на участь у депутатському розслідуванні, відвідувати будь-які державні органи та об’єднання громадян, підприємства, установи й організації з питань своєї депутатської діяльності, тощо. Однією із ефективних форм здійснення парламентської контрольно- наглядової діяльності за використанням та охороною земель є парламентські слухання^[239]. Наприклад, 13 січня 2003 року відбулися парламентські слухання про стан дотримання вимог природоохоронного

законодавства, під час яких було наголошено на недостатній увазі, що приділяється охороні земельних ресурсів, раціональному їх використанню,

збереженню та відтворенню родючості ґрунтів^[240].

Контрольно-наглядові повноваження Верховної Ради України, її комітетів, депутатів, Рахункової палати закріплено в Регламенті Верховної Ради України, а також у відповідних законодавчих актах України.

Іншим підвидом державної контрольно-

наглядової діяльності у сфері земельних відносин є судова, яку здійснюють спеціальні суб’єкти, які наділені судовою владою, — суди (судді). Сфера контрольно-наглядового впливу судової влади, насамперед відрізняється її завданнями, а саме відправленням правосуддя. Оскільки контрольно- наглядова діяльність суду полягає у розв’язанні певного правового спору, то і його контрольно- наглядові повноваження носять юрисдикційний характер. Однією з особливостей контрольно- наглядової діяльності суду є те, що вона: по-перше, носить періодичний характер, оскільки здійснюється не постійно, а лише під час розгляду кримінальних, адміністративних, цивільних, господарських та ін. справ; розгляду скарг та позовів осіб, які звернулися до суд; по-друге, реалізується під час прийняття окремої ухвали, що має загальнообов’язкову силу.

Отже, варто погодитись із С. Хом’яченко, що «контроль органів судової влади — це заснована на законі діяльність судів щодо перевірки правомірності актів і дій органів управління, їх посадових осіб із застосуванням, якщо виникає необхідність, правових санкцій..., а основний зміст судового контролю як способу забезпечення законності у сфері земельних відносин полягає у правовій оцінці, яку дає суд, дій і рішень органів державного управління та їх посадових осіб, а також громадян. Якщо при цьому встановлюється порушення законності, то судовий орган вживає відповідні заходи і притягує винних до відповідальності»^[241].

Вищенаведене дає підстави визначити державну контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин як таку, що здійснюється органами державної влади (законодавчої, виконавчої та судової), суб’єкти якої наділені різним об’ємом контрольно-наглядових повноважень, які спрямовані на забезпечення додержання в державі земельного законодавства.

Завершуючи характеристику державної

контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, головним під час якої стало уточнення кола суб’єктів, які її здійснюють, пропонуємо ч. 1 ст. 188 Земельного кодексу України, ч. 1 ст. 19 Закону України «Про охорону земель» викласти в такій редакції:

«Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється органами державної влади в межах покладених на них завдань, функцій та повноважень, визначених законом.

Спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, є: центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів; центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів; центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики».

Відповідною статтею пропонуємо доповнити Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Запропоновані зміни та доповнення до Земельного кодексу України, Законів України «Про охорону земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель» сприятимуть розумінню того, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюють не лише спеціальні органи виконавчої влади (з питань земельних ресурсів; з питань екології та природних ресурсів; з питань аграрної політики), а й інші органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади), Президент України, органи законодавчої та судової влади.

Головною особливістю самоврядної контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин, так само як і державної, є система суб’єктів, які її здійснюють. Проте, на відміну від першої, суб’єкти самоврядної контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин отримали чітке законодавче визначення. Так, відповідно до ст. 189 Земельного кодексу України та ст. 20 Закону України «Про охорону земель», самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами¹, повноваження яких закріплені в окремих статтях названих та інших законодавчих актів, які регулюють земельні відносини, і які, разом із повноваженнями суб’єктів державної та громадської контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, ми плануємо охарактеризувати у

¹ Див.: Земельний кодекс України : Закон України : від 25.10.2001 р., № 2768­III // Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 3-4. — Ст. 27 ; Про охорону земель : Закон України : від 19.06.2003 р., № 962-IV // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 39. — Ст. 349.

розділі 3 дисертації.

Варто погодитись із думкою С. Хом’яченко, яка відзначає, що основна різниця між державним та самоврядним контролем полягає у характері суспільних інтересів, які реалізуються через зазначені види контролю за використанням та охороною земель. Якщо державний контроль за використанням та охороною земель виражає державні інтереси, тобто інтереси всього народу нашої країни, то самоврядний контроль покликаний захищати інтереси конкретних територіальних громад у сфері раціонального використання та охорони земель^[242].

Контрольно-наглядовими повноваженнями у сфері земельних відносин наділені ради всіх рівнів. Що стосується їх виконавчих органів (виконавчих комітетів), то відповідними повноваженнями наділені лише виконавчі комітети сільських, селищних, міських, районних у містах рад. Відповідно, виконавчі органи обласних і районних рад таких повноважень не мають. Як правило, самоврядний контроль передбачає: контроль за станом

використання земель, за станом виконання заходів щодо охорони земель; контроль за наявністю у землевласників і землекористувачів документів, що підтверджують їхні права на землю, проектної документації, тощо^[243].

Вищенаведене дає підстави визначити самоврядну контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин як таку, що здійснюється органами місцевого самоврядування з метою забезпечення належного використання та охорони земель, додержання земельного, екологічного та іншого законодавства (наприклад, податкового, бюджетного тощо) у сфері земельних відносин в межах підвідомчих їм територій.

Останнім видом контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин, який ми хочемо охарактеризувати у цьому підрозділі, є громадська, суб’єктами якої є громадські організації, трудові колективи, органи самоорганізації населення, збори громадян за місцем проживання, окремі громадяни. У науковій літературі^[244] та національному законодавстві^[245] в переважній більшості випадків використовується термін «громадський контроль». Натомість, така його назва мало відповідає сутності та змісту контролю, оскільки його суб’єкти у переважній більшості випадків не мають владно- розпорядчих повноважень, а рішення громадських організацій за результатами перевірок мають, як правило, рекомендаційний характер. Як вірно відмічає Д. Скрильников, «громадські інспектори за використанням та охороною земель можуть мати лише ту частину повноважень державних інспекторів, яка не передбачає виконання функції притягнення порушників земельного законодавства до юридичної відповідальності. Громадські

об’єднання та громадські інспектори можуть мати лише право виявити факт земельного

правопорушення чи факт нераціонального

використання земель, попередити правопорушення чи настання негативних наслідків, зібрати та узагальнити певну інформацію і передати її державним органам для вжиття попереджувальних або інших заходів, а також вимагати вжиття відповідних заходів»^[246]. Подібну точку зору висловлює В. Гаращук, який зазначає, що «діяльність громадських контролюючих органів назвати контролем можна лише досить умовно, оскільки в роботі багатьох з них відсутні обов’язкові ознаки контролю — право втручатися в оперативну діяльність того, кого контролюють, та право самостійно притягувати винних до юридичної відповідальності»^[247].

Відповідно до ст. 190 Земельного кодексу України, громадський контроль за використанням та охороною земель здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах^[248]. Таке ж розуміння громадського контролю за використанням та охороною земель міститься у ст. 21 Закону України «Про охорону земель»^[249].

Беручи до уваги те, що громадський контроль за використанням та охороною земель може здійснюватися не лише громадськими інспекторами, а й громадськими організаціями, трудовими колективами, органами самоорганізації населення, зборами громадян за місцем проживання, окремими громадянами, відповідні зміни та доповнення необхідно внести до чинного законодавства. У зв’язку з цим, пропонуємо ч. 1 ст. 190 Земельного кодексу України, ч. 1 ст. 21 Закону України «Про охорону земель» викласти в такій редакції:

«Громадський контроль за використанням та охороною земель здійснюється громадянами та їх об’єднаннями в порядку, визначеному чинним законодавством».

Зазначене законодавче положення повинно отримати подальшу нормативну деталізацію в одній із постанов Кабінету Міністрів України за назвою «Положення про контрольно-наглядову діяльність громадян та їх об’єднань у сфері земельних відносин», в якому повинні бути визначені: організаційні форми участі громадян та їх об’єднань у зазначеній сфері, їх загальні завдання, функції, повноваження (права та обов’язки) та відповідальність, умови та порядок взаємодії та координації між ними і відповідними державними органами.

Враховуючи вищевикладене, пропонуємо громадську контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин визначити як таку, що здійснюється громадянами та їх об’єднаннями з метою спостереження за додержанням органами державної влади, органами місцевого

самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, окремими громадянами земельного законодавства.

На завершення підкреслимо, що ефективність контрольно-наглядової діяльності із забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами,

установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України залежить від паритетного використання трьох її видів (державної, самоврядної та громадської), оскільки применшення ролі однієї з них призведе до отримання необ’єктивної та недостовірної інформації про стан дотримання законності у сфері земельних відносин.