Основні форми (напрямки) контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні

Визначивши основні засади нормативно- правового забезпечення контрольно-наглядової

діяльності у сфері земельних відносин та основи адміністративно-правового статусу суб’єктів, що її

здійснюють, необхідно безпосередньо розглянути зміст діяльності цих суб’єктів контролю,

проаналізувати основні форми їх контрольної діяльності у сфері земельних відносин в Україні.

Контрольно-наглядова діяльність передбачає використання контролюючими суб’єктами певних способів, засобів чи прийомів. Зовнішнім виразом контрольної діяльності є відповідні форми контролю^[679].

Довідкова література визначає поняття «форма» як зовнішній вигляд, зовнішнє відображення змісту, спосіб здійснення якогось явища^[680]. Відзначаючи, що загальнонаукове тлумачення форми завжди пов’язується з категорією змісту, М. Якимчук пропонує під формою у найзагальнішому вигляді розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту відповідної діяльності. Вчений наголошує, що аналіз сутності форми контролю можливий через розкриття змісту поняття «форма управлінської діяльності», яке він тлумачить як зовнішньо виявлену дію — волевиявлення посадової особи, здійснене у межах законності та її компетенції для досягнення визначеної управлінської мети^[681]. В сучасній адміністративно-правовій науці права під формою державного управління розуміють зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюються органами державного управління для реалізації поставлених

перед ними завдань^[682]; постійно і типізовано фіксовані вираження (прояви) практичної активності

державних органів щодо формування та реалізації управлінських цілей і функцій та забезпечення їх життєдіяльності^[683]. На думку В. Козбаненко, у формах державного управління компетенція державних органів набуває свого предметного змісту, тож форми державного управління потрібно розглядати як «вироблені практикою сталі способи фіксації функціональної організації та сукупності

оптимальних прийомів і методів, за допомогою яких суб’єктом управління досягається поставлена мета»^[684].

Правові форми, в яких проявляється характерне для державного управління юридичне волевиявлення управляючого суб’єкта, являють собою діяльність, пов’язану зі здійсненням юридично значущих дій у чітко визначеному законами та підзаконними нормативно-правовими актами порядку. Особливість правової форми управління полягає у тому, що в ній найбільш виразно виявляється державно-владний, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер повноважень органів управління, їх посадових осіб^[688].

Поняття «форми контролю» стосовно земельних відносин, на думку сучасних дослідників, слід розглядати як зовнішні виявлення повноважень уповноважених на здійснення контролюючих функцій відповідних органів (та їх посадових осіб), у яких реалізуються ті права і обов’язки посадових осіб контролюючих органів, якими вони наділені законодавством^[689]. Форми державного земельного контролю найчастіше визначаються як певні напрямки практичної діяльності органів державної влади, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель^[690], як закріплені нормами права способи здійснення державними органами та посадовими особами своїх контрольних повноважень у сфері земельних відносин з метою виконання поставлених перед ними завдань^[691].

Узагальнюючи існуючі наукові підходи до визначення поняття «форми контролю», форми у сфері земельних відносин пропонуємо розглядати як чітко визначені та нормативно регламентовані напрямки діяльності контролюючих органів (або їх посадових осіб), спрямованої на досягнення встановленої мети та виконання відповідних завдань.

У сучасній правовій науці не існує єдиного підходу до визначення конкретних форм контролю. Вітчизняні та зарубіжні дослідники пропонують різні переліки та підстави для класифікації форм контролю. Так, О. Андрійко, Ю. Битяк та В. Зуй визначають такі основні форми контролю як ревізія та перевірка^[692]. В. Гаращук до форм контролю, поряд із перевіркою і ревізією, відносить витребування звітів, рейди та огляди^[693]. І. Залюбовська формами здійснення державного контролю називає

заслуховування звітів, інформацій та повідомлень, перевірки, експертизи, нагляд за діяльністю

підконтрольного, координацію діяльності

підконтрольних, розгляд скарг, заяв і т. д.^[694].

Досліджуючи державний контроль у сучасній Україні, В. Шестак не використовує безпосередньо термін «форми контролю», а веде мову про «правові засоби» досягнення цілей контрольної діяльності (що, власне, й становить зміст форми контролю як зовнішнього вияву контрольної діяльності), відносячи до них: статистичні спостереження, бухгалтерську звітність, бухгалтерський облік, звіт, експертизу, аудит, ліцензування, атестацію, реєстрацію^[695]. На думку В. Колпакова, конкретними прикладами «способів дій» суб’єктів управління, в яких виражається зміст управлінської діяльності (тобто прикладами форм управлінської діяльності), можуть бути такі їх дії як: видання акта управління, прийняття рішення, вирішення скарги, проведення наради, призначення ревізії, видача дозволу,

реєстрація підприємства, здійснення контролю, заборона^[696]. Стосовно використання таких підходів до визначення напрямків контрольно-наглядової

діяльності слід погодитися з думкою О.

Аналіз питань державного контролю за використанням та охороною земель

сільськогосподарського призначення дозволив

Т. Кичилюк до форм державного контролю віднести перевірки, спостереження, обстеження,

інвентаризацію, інспектування та нагляд^[698].

Класифікуючи державний контроль у земельній галузі залежно від того, яким чином проводяться дії суб’єктом контролю, А. Бондар відзначає, що

контроль може здійснюватися шляхом проведення перевірок, аудиту, огляду, ревізії та в інші способи, передбачені законодавчими актами^[699]. Р. Ємець,

досліджуючи адміністративно-правові засади

здійснення державного контролю у сфері земельних відносин, наявність достатньо широкого переліку різних видів і форм державного контролю у сфері земельних відносин пояснює великою кількістю державних органів, що його здійснюють. На думку дослідника, різноманітність форм контролю дозволяє контролюючому суб’єкту в межах його повноважень обирати саме ту, що є найбільш доречною у певній конкретній ситуації, тож її застосування матиме найбільший позитивний ефект^[700].

Аналіз різноманітних підходів до визначення та класифікації форм контролю дозволив сучасним науковцям, незважаючи на наявність великої кількості форм контрольно-наглядової діяльності, виділити певні загальні ознаки, притаманні всім існуючим формам. Так, О. Музичук відзначає такі основні моменти:

- за допомогою форм контролю суб’єкт контролю здійснює надані йому контрольні повноваження (чим ширші такі повноваження, тим різноманітнішими є форми контролю);

- за допомогою форм контролю контрольні дії суб’єкта втілюються у певні зовнішні форми;

- форми контролю здійснюються за допомогою відповідних методів та конкретних заходів контролю;

- форми контролю залежать від мети та завдань контролю, компетенції та повноважень суб’єкта контролю, видів контролю, предмета контролю;

- найбільш поширеними серед форм контролю є перевірка та спостереження (причому, на відміну від перевірки, яка в окремих випадках передбачає безпосереднє втручання в оперативну діяльність підконтрольного об’єкта, спостереження такого втручання не передбачає, у зв’язку з чим має профілактичний (превентивний) характер)^[701];

- деякі з форм контролю (зокрема, службове розслідування, інспектування, інвентаризація та ін.) мають чітко визначену процедуру здійснення, дотримання якої є обов’язковим для посадових осіб, що їх провадять, а деякі обираються суб’єктами контролю на власний розсуд, але відповідно до наданих повноважень^[702].

Отже, як підкреслює дослідник, конкретна форма контролю залежить від мети та завдань, компетенції і повноважень суб’єкта контролю, видів і предмета контролю, які варто обрати критеріями (підставами) для їх класифікації. Так, якщо метою та завданням контролю є вивчення усіх напрямів роботи підконтрольного об’єкта, то використовується така форма контролю як комплексна перевірка чи комплексне інспектування. Якщо метою та завданням контролю є ознайомлення з одним напрямом діяльності підконтрольного об’єкта, застосовується вибіркова перевірка. Що ж стосується критерію класифікації форм контролю як рівня компетенції та повноважень суб’єкта контролю, то чим вищий, тим більшу кількість форм контролю може застосувати суб’єкт контролю (перевірити діяльність підконтрольного об’єкта особисто; направити на підконтрольний об’єкт перевіряючих; витребувати звіти чи іншу службову документацію; заслухати інформацію про виконання; призначити експертизу, тощо)^[703]. До загальних форм контролю, характерних для всіх суб’єктів контролю, О. Музичук пропонує віднести: перевірку; спостереження; огляд; опитування; одержання пояснень, інформації; моні­торинг; нагляд; аналіз; ознайомлення із статистичною звітністю; вивчення та аналіз матеріалів, що містяться в засобах масової інформації^[704].

М. Студенікіна серед ознак контрольних відносин між суб’єктом та об’єктом контролю називала втілення контролю в адміністративно- правову форму^[705]. На необхідності здійснення

державного контролю в рамках визначеної правової форми наголошують і сучасні дослідники^[706]. Дійсно, зовнішній вияв державного контролю знаходить своє унормування у правових нормах. Тож маємо відзначити, що будь-яка контрольно-наглядова діяльність (у тому числі й у сфері земельних відносин) здійснюється у передбачених правовими нормами формах та з дотриманням необхідних процедур.

Чинне законодавство України, не даючи чіткого визначення форм контролю, також виділяє достатньо велику їх кількість у різних галузях правовідносин.

1) перевірки характеристик продукції, у тому числі відбір зразків продукції та їх експертиза (випробування);

2) обмежувальні (коригувальні) заходи, що включають:

а) обмеження надання продукції на ринку;

б) заборону надання продукції на ринку;

в) вилучення продукції з обігу;

г) відкликання продукції;

3) контроль стану виконання рішень про вжиття обмежувальних (коригувальних) заходів;

4) попередження органами ринкового нагляду споживачів (користувачів) про виявлену цими органами небезпеку, що становить продукція^[707].

Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає такі форми (заходи) державного контролю як перевірки, ревізії, огляди, обстеження та інші дії, які здійснюються планово чи позапланово^[708].

Здійснення державного контролю шляхом проведення перевірок та/чи обстежень закріплюють також норми Кодексу цивільного захисту України^[709], Податкового кодексу України^[710], Митного кодексу України^[711]. До речі, Митний кодекс України є чи не єдиним законодавчим актом в Україні, який комплексно унормовує форми контрольно-наглядової діяльності, присвячуючи формам контролю окрему статтю. Так, згідно зі ст. 336 кодексу, митний контроль здійснюється безпосередньо посадовими особами органів доходів і зборів шляхом:

1) перевірки документів та відомостей;

2) митного огляду (огляду та переогляду товарів, транспортних засобів комерційного призначення, огляду та переогляду ручної поклажі та багажу, особистого огляду громадян);

3) обліку товарів, транспортних засобів

комерційного призначення, що переміщуються через митний кордон України;

4) усного опитування громадян та посадових осіб підприємств;

5) огляду територій та приміщень складів тимчасового зберігання, митних складів, вільних митних зон, магазинів безмитної торгівлі та інших місць, де знаходяться товари, транспортні засоби комерційного призначення, що підлягають митному контролю, чи провадиться діяльність, контроль за якою покладено на органи доходів і зборів;

6) перевірки обліку товарів, що переміщуються через митний кордон України та/ або перебувають під митним контролем;

7) проведення документальних перевірок

дотримання вимог законодавства України з питань державної митної справи, у тому числі своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати митних платежів;

8) направлення запитів до інших державних органів, установ та організацій, уповноважених органів іноземних держав для встановлення автентичності документів, поданих органу доходів і зборів^[712].

Законом України «Про прикордонний контроль» до основних форм контролю віднесено: перевірку документів; огляд осіб, транспортних засобів, вантажів; виконання доручень правоохоронних органів України; перевірку виконання іноземцями, особами без громадянства умов перетинання державного кордону у разі в’їзду в Україну, виїзду з України та транзитного проїзду територією України; реєстрацію іноземців, осіб без громадянства та їх паспортних документів у пунктах пропуску через державний кордон; перевірку автомобільних транспортних засобів з метою виявлення

викрадених^[713]. У Законі України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» зазначається, що державний фінансовий контроль здійснюється державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування^[714].

Таким чином, можна відзначити достатньо велику кількість форм контрольно-наглядової діяльності, що реалізується у різних сферах правовідносин. Підкреслимо, що кожна із зазначених форм має свої особливості при її застосуванні, але у своїй сукупності всі вони спрямовуються на реалізацію конкретних завдань контролю та досягнення ним встановленої мети та завдань контрольно-наглядової діяльності у певній галузі суспільних відносин.

Специфіка контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин є безпосередньо пов’язаною з особливостями об’єкта контролю. До її характерних особливостей слід віднести: різноспрямованість

(оскільки земля є багатофункціональною категорією), всеохоплюваність (охоплює всі категорії земель на території країни), постійність, здійснення

спеціальними державними органами та

спрямованість на раціональне використання й охорону земель^[715].

Форми контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин також безпосередньо залежать від її видів та підвидів^[716]. Як вже зазначалося, чинний Земельний кодекс України поділяє контроль у сфері земельних відносин за суб’єктом його здійснення на такі основні види як державний, самоврядний і громадський^[717]. Відзначаючи безумовно важливе

значення самоврядного та громадського видів контролю, слідом за багатьма сучасними

дослідниками даного питання наголосимо, що особливої уваги потребує державний контроль за використанням та охороною земель, адже він є визначальним у даних правовідносинах^[718]. Як справедливо підкреслює І. Багрій, саме державний контроль є механізмом впровадження земельної політики в життя, механізмом випробування чинних законів та засобом виявлення і виправлення помилок, які заважають досягненню управлінських цілей^[719]. Г. Остапович визначає правову форму державного контролю як передбачену нормами права та віднесену законом до компетенції суб’єктів державного контролю цілісну сукупність пов’язаних підставою та поставленою метою заходів, спрямованих на одержання, збір, перевірку, аналіз, оцінку, обробку, зберігання відомостей для встановлення відповідності об’єкта контролю заданим параметрам, виявлення та усунення відхилень від них, а також підстави та порядок (процедури) здійснення цих заходів^[720].

Ключовими нормативно-правовими актами, що безпосередньо визначають і закріплюють конкретні форми контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, є Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»^[721], Закон України «Про охорону земель»^[722] та Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель»^[723].

Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає такі форми (заходи) державного контролю

як перевірки, ревізії, огляди, обстеження та інші дії, які здійснюються планово чи позапланово^[724]. Отже, основними формами державного контролю як вияву юридично значущих процедур контрольно-наглядової діяльності у сфері господарської діяльності можна визначати перевірки та ревізії, але, разом з тим, як свідчить практика, найчастіше в межах здійснення контролю у даній сфері правовідносин

застосовуються перевірки та спостереження (моніторинг)^[725].

Закон України «Про охорону земель» встановлює, що систему заходів у галузі охорони земель становлять:

1) Державна комплексна система спостережень,

що складається з топографо-геодезичних,

картографічних, ґрунтових, агрохімічних,

радіологічних та інших обстежень і розвідувань стану земель і ґрунтів, їх моніторингу^[726];

2) розробка загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм використання та охорони земель, документації із землеустрою в галузі охорони земель. Загальнодержавна програма використання та охорони земель розробляється відповідно до програм економічного, науково-технічного і соціального розвитку України та охорони довкілля і визначає склад та обсяги першочергових і перспективних заходів з охорони земель, а також обсяги і джерела ресурсного забезпечення виконання робіт з їх реалізації. Регіональні програми використання та охорони земель розробляються відповідно до загальнодержавної програми з урахуванням місцевих особливостей. Виконання загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель забезпечується органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених законом^[727]. Документацією із землеустрою в галузі охорони земель є схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно- територіальних одиниць та робочі проекти землеустрою^[728];

3) створення екологічної мережі^[729];

4) здійснення природно-сільськогосподарського,

еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель. Природно- сільськогосподарське, еколого - економічне,

протиерозійне та інші види районування (зонування) земель містять у собі:

- поділ земель за цільовим призначенням з

урахуванням природних умов, агробіологічних вимог сільськогосподарських культур, розвитку

господарської діяльності та пріоритету вимог екологічної безпеки;

- установлення вимог щодо раціонального використання земель відповідно до району (зони);

- визначення територій, що потребують особливого захисту від антропогенного впливу;

- установлення в межах окремих зон необхідних видів екологічних обмежень у використанні земель або ґрунтів з урахуванням їх геоморфологічних, природно-кліматичних, ґрунтових, протиерозійних та інших особливостей відповідно до екологічного району (зони)^[730];

5) економічне стимулювання впровадження

заходів щодо охорони та використання земель і підвищення родючості ґрунтів. Згідно із законом, держава здійснює економічне стимулювання заходів щодо охорони та використання земель і підвищення родючості ґрунтів землевласниками та

землекористувачами шляхом:

- надання податкових і кредитних пільг фізичним і юридичним особам, які здійснюють за власні кошти заходи щодо захисту земель від ерозії, підвищення родючості ґрунтів та інші заходи, передбачені загальнодержавними і регіональними програмами використання та охорони земель;

- звільнення землевласників і землекористувачів від плати за землю, за земельні ділянки, на яких виконуються роботи з меліорації, рекультивації, консервації земель та інші роботи щодо охорони земель на період тимчасової консервації, будівництва та сільськогосподарського освоєння земель відповідно до затвердженої документації із землеустрою;

- компенсування сільськогосподарським

товаровиробникам недоодержаної частки доходу внаслідок консервації деградованих,

малопродуктивних, а також техногенно забруднених земель;

- застосування прискореної амортизації

основних фондів землеохоронного і

природоохоронного призначення^[731];

6) стандартизація і нормування, зміст яких полягає у забезпеченні екологічної та санітарно- гігієнічної безпеки громадян шляхом визначення вимог щодо якості земель, родючості ґрунтів і допустимого антропогенного навантаження та господарського освоєння земель^[732].

Закріплюючи загальні засади організації і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель та проведення моніторингу ґрунтів, Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлює, що державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюється шляхом:

1) проведення перевірок;

2) розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

3) участі у прийнятті в експлуатацію

меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних

гідротехнічних споруд та інших об’єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

4) розгляду документації із землеустрою, пов’язаної з використанням та охороною земель;

5) проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної

паспортизації земель сільськогосподарського

призначення^[733].

Проведення перевірок дотримання органами державної влади, органами місцевого

самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, громадянами і юридичними особами земельного законодавства є однією з найголовніших форм

контролю за використанням та охороною земель. Згідно із Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а також відповідними підзаконними нормативними актами, зокрема, Указом Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності» та Порядком планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб’єктами

господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого Міністерством аграрної політики та продовольства України, проводяться такі види перевірок як планові та позапланові перевірки.

Так, згідно із зазначеним Законом, а також відповідно до Указу Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності», встановлюються такі види перевірок як: 1) планова виїзна перевірка — перевірка фінансово- господарської діяльності суб’єкта підприємницької діяльності, яка передбачена у плані роботи контролюючого органу і проводиться за

місцезнаходженням такого суб’єкта чи за місцем розташування об’єкта власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна перевірка;

2) позапланова виїзна перевірка — перевірка, яка не передбачена в планах роботи контролюючого органу і проводиться за наявності чітко встановлених законодавством обставин (під час проведення позапланового заходу з’ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу)^[734].

Розгляд звернень юридичних і фізичних осіб як форма контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин також має дуже велике значення в державному управлінні, виступаючи дієвим механізмом забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні земельним фондом. Як відзначають сучасні дослідники, право громадян на звернення за захистом своїх земельних прав є як важливим засобом забезпечення законності та дисципліни в державному земельному управлінні в цілому, так і засобом забезпечення їх особистих прав і свобод^[735]. Закон України «Про звернення громадян» передбачає право громадян на звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування об’єднань громадян, підприємств, установ,

організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов’язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями^[736]. Т. Кичилюк підкреслює, що звертаючись до уповноважених органів із заявами та скаргами, громадяни повідомляють про виявлені ними порушення законності та дисципліни у земельній сфері, надаючи, таким чином, можливість відповідним органам державної влади та місцевого самоврядування розібратися по суті справи та, у разі необхідності, притягти винних до юридичної відповідальності^[737].

Закон України «Про меліорацію земель», який закріплює засади правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі проведення меліорації земель, використання меліорованих земель і меліоративних систем, та повноваження органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сфері меліорації земель і спрямований на забезпечення екологічної безпеки меліоративних систем та захисту суспільних інтересів, визначає меліоративні заходи як роботи, спрямовані на поліпшення хімічних і фізичних властивостей ґрунтів, обводнення пасовищ, створення захисних лісових насаджень, проведення культуртехнічних робіт, поліпшення земель з несприятливим водним режимом та інженерно-геологічними умовами, проектування, будівництво (реконструкцію) і експлуатацію меліоративних систем, включаючи наукове, організаційне та виробничо-технічне забезпечення цих робіт^[738]. Важливою умовою проведення меліоративних робіт на землях сільськогосподарського призначення з метою підвищення родючості ґрунту є те, що вони не повинні зумовлювати погіршення екологічного стану, виснаження і деградацію ґрунтів, тож, вочевидь, дана діяльність потребує особливого контролю. Так, згідно зі ст. 24 закону, експлуатація меліоративних систем повинна забезпечувати оптимальний водний та повітряний режим ґрунтів, створення умов для високоефективного та екологічно безпечного використання меліорованих земель. Державний контроль за дотриманням правил експлуатації меліоративних систем і використанням меліорованих земель здійснюють у межах своїх повноважень центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи сільських, селищних, міських рад^[739]. Кабінет Міністрів України здійснює контроль за виконанням державних цільових і міждержавних програм меліорації земель^[740]. До повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі з питань меліорації земель, належать: здійснення державного контролю за раціональним використанням та охороною меліорованих земель, проведенням протиерозійних заходів; контроль обґрунтованості та доцільності вилучення і надання меліорованих земель для несільськогосподарських потреб та ін.^[741]. До повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної аграрної політики, у сфері меліорації земель належить забезпечення здійснення державного контролю за ефективністю сільськогосподарського використання меліорованих земель^[742]. До повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства з питань меліорації земель, належить здійснення державного контролю за дотриманням вимог щодо використання водоохоронних захисних лісових насаджень та їх охорони^[743]. До повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у сфері меліорації земель належить перевірка обґрунтованості застосування методик і технологій, якості, комплексності та ефективності робіт, пов’язаних із геологічним вивченням надр під час проектування меліоративних систем, а також обґрунтованості еколого-геологічних

заходів та повноти галузевого моніторингу геологічного середовища у процесі проведення меліорації земель^[744]. До повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання,

відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері меліорації земель належать: здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог екологічної безпеки у процесі будівництва (реконструкції), введення в дію і експлуатацію меліоративних систем та окремих об’єктів інженерної інфраструктури; меліоративним станом зрошуваних та осушуваних земель, технічним станом меліоративних систем; відповідністю обсягів і якості колекторно-дренажних вод установленим нормативам^[745].

До повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних та районних державних адміністрацій належать: забезпечення додержання законів та інших нормативно-правових актів з питань меліорації земель; здійснення на відповідних територіях державного контролю за використанням та охороною меліорованих земель; забезпечення збереження та раціонального використання загальнодержавних і міжгосподарських

меліоративних систем, окремих об’єктів інженерної інфраструктури, а також державного майна підприємствами, організаціями та установами, що здійснюють будівництво (реконструкцію) та

експлуатацію меліоративних систем, нагляд за станом меліорованих земель^[746]. До повноважень центрального

органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, належать: організація здійснення контролю за

відповідністю обсягів і якості колекторно-дренажних вод установленим нормативам; встановлення режиму експлуатації загальнодержавних і міжгосподарських меліоративних систем, здійснення контролю за його дотриманням; здійснення моніторингу за

меліоративним станом зрошуваних та осушуваних земель, технічним станом меліоративних систем та ін.^[747].

Низку контрольних повноважень у сфері меліорації земель мають органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи^[748]. Зокрема, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері меліорації земель належать: прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом (реконструкцією) меліоративних систем та окремих об’єктів інженерної інфраструктури в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, а також здійснення державного контролю за

додержанням законодавства з питань меліорації земель, затверджених проектів на будівництво (реконструкцію) меліоративних систем місцевого значення та окремих об’єктів інженерної інфраструктури, зупинення у випадках,

передбачених законом, їх будівництва

(реконструкції), яке проводиться з порушенням вимог проектів і може заподіяти шкоду навколишньому природному середовищу^[749].

Важливим механізмом, за допомогою якого держава регулює земельні відносини, є землеустрій — сукупність соціально-економічних та екологічних

заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних одиниць, суб’єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку

продуктивних сил^[750]. Мета землеустрою полягає в забезпеченні раціонального використання та охорони земель, створенні сприятливого екологічного середовища та поліпшенні природних ландшафтів^[751]. Відповідно до норм Земельного кодексу України, землеустрій передбачає розроблення землевпорядної документації, пов’язаної з використанням та охороною земель^[752]. Закон України «Про землеустрій» визначає документацію із землеустрою

(землевпорядну документацію) як затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюються використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проектів, тощо^[753]. Документація із

землеустрою розробляється у вигляді схем, проектів, робочих проектів або технічної документації^[754]. Землевпорядна документація є основою для вирішення земельних спорів органами державної виконавчої влади, органами місцевого

самоврядування та судами, визнання прав на земельні ділянки, поділу земельних ділянок у разі розірвання шлюбу, оформлення спадщини на земельні ділянки. Враховуючи важливість

землевпорядної документації для регулювання земельних відносин, у Земельному кодексі України визначається процедура її розгляду і затвердження^[755]. Таким чином, розгляд документації із землеустрою, пов’язаної з використанням та охороною земель, можна визначити як невід’ємну складову загальної системи державного контролю за використанням та охороною земель, а також за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель. Державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом^[756].

Проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського

призначення також є важливими формами державного контролю за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення.

Згідно із Земельним кодексом України, моніторинг земель — це система спостереження за станом земель з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів. У системі моніторингу земель проводяться збирання, оброблення, передавання,

збереження та аналіз інформації про стан земель, прогнозування їх змін і розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень щодо запобігання негативним змінам стану земель та дотримання вимог екологічної безпеки^[757]. Основним завданням моніторингу земель є прогноз еколого- економічних наслідків деградації земельних ділянок з метою запобігання або усунення дії негативних процесів^[758]. Об’єктом моніторингу земель є всі землі України незалежно від форм власності на землю, цільового призначення та характеру використання, які залучені людиною в господарське або інше використання. Ведення моніторингу земель

здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, центральним органом

виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного

середовища^[759].

Моніторинг земель (ґрунтів), порівняно з іншими формами контрольно-наглядової діяльності, можна назвати «пасивною» формою контролю^[760], який здійснюється у вигляді збору та аналізу інформації і не має на меті прямого впливу з боку держави, але його результати використовуються органами виконавчої влади для подальшого удосконалення правової регламентації суспільних відносин, прийняття управлінських рішень чи іншого впливу на стан справ у даній сфері правовідносин. Так, зокрема, інформація, яка отримується при веденні моніторингу земель, використовується для державної паспортизації земельних ресурсів. Державні паспорти якості земельних ділянок містять інформацію про кількісні показники забруднення і рівні родючості ґрунтів, перелік яких встановлюється відповідно до державних кадастрових стандартів. Дані державної паспортизації земель використовуються при грошовій оцінці земельних ділянок, регулюванні земельних відносин, визначенні розмірів плати за землю, а також для аналізу динаміки родючості ґрунтів^[761].

Агрохімічна паспортизація земель є правовою формою контролю за охороною якісного стану земель сільськогосподарського призначення. Згідно із

Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», агрохімічна паспортизація земель сільськогосподарського

призначення являє собою обов’язкове агрохімічне обстеження ґрунтів з видачею агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки, в якому фіксуються початкові та поточні рівні забезпечення поживними речовинами ґрунтів, рівні їх забруднення токсичними речовинами та радіонуклідами^[762]. Відповідно до Закону України «Про охорону земель», агрохімічне обстеження земель сільськогосподарського

призначення проводиться з метою здійснення контролю за динамікою родючості та забруднення ґрунтів токсичними речовинами і радіонуклідами, за раціональним використанням земель

сільськогосподарського призначення^[763]. Агрохімічну паспортизацію як обов’язковий захід на всіх землях сільськогосподарського призначення було

запроваджено Указом Президента України «Про суцільну агрохімічну паспортизацію земель

сільськогосподарського призначення»^[764]. Порядок

ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки було затверджено відповідним Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України^[765]. Зазначений нормативний документ

встановлює єдину процедуру виготовлення, видачі та застосування агрохімічного паспорта. Згідно із Порядком, агрохімічна паспортизація орних земель здійснюється через кожні 5 років, сіножатей, пасовищ і багаторічних насаджень — через кожні 5­10 років і є обов’язковою для всіх землевласників та землекористувачів^[766]. Відомості щодо рівнів

забезпечення поживними речовинами ґрунтів та забруднення токсичними речовинами і

радіонуклідами вносяться до агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки кожні 5 років^[767]. Результатом агрохімічної паспортизації є складання та ведення агрохімічного паспорта земельної ділянки, в якому зазначаються початкові та поточні дані про рівні поживних речовин у ґрунтах та рівні їх забруднення. Відомості агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки використовуються у процесі регулювання

земельних відносин при: 1) передачі у власність або наданні в користування земельної ділянки; 2) зміні власника земельної ділянки або землекористувача; 3) проведенні грошової оцінки земель; 4) визначенні розмірів плати за землю; 5) здійсненні контролю за станом родючості ґрунтів; 6) визначенні сировинних зон для вирощування сільськогосподарської продукції для виготовлення продуктів дитячого та дієтичного харчування та придатності для ведення органічного землеробства, тощо^[768]. Результати агрохімічної

паспортизації земель сільськогосподарського

ризначення використовуються при проведенні грошової (нормативної та експертної) оцінки земель, визначенні розмірів плати за землю, плануванні заходів щодо відтворення родючості ґрунтів та підвищення урожайності сільськогосподарських

культур, коригуванні агротехнологій і сівозмін, проведенні еколого-агрохімічного районування

(зонування) території, моніторингу земель та ґрунтів, визначенні сировинних зон для вирощування сільськогосподарської продукції для виготовлення продуктів дитячого та дієтичного харчування та придатності для ведення органічного землеробства, розробленні рекомендацій щодо раціонального та екологічно безпечного застосування агрохімікатів та в інших випадках, передбачених законодавством^[769]. Агрохімічний паспорт поля, земельної ділянки використовується при розрахунку нормативів гранично допустимого забруднення ґрунтів, якісного стану ґрунтів, показників деградації земель та ґрунтів, оптимального співвідношення культур у

сівозмінах у різних природно-сільськогосподарських регіонах, які встановлюються для досягнення високих і стабільних урожаїв та запобігання виснаженню і втраті родючості ґрунтів унаслідок ґрунтовтоми, а також в інших випадках, передбачених

законодавством^[770]. Таким чином, агрохімічну

паспортизацію земель сільськогосподарського

призначення слід розглядати як одну із форм (напрямків) здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері охорони якісного стану земель сільськогосподарського призначення та відповідності діяльності сільськогосподарських

землекористувачів принципам раціонального та екологічно безпечного використання земель^[771]. Як моніторинг родючості ґрунтів земель

сільськогосподарського призначення, так і

агрохімічну паспортизацію земель

сільськогосподарського призначення проводить центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики^[772].

Необхідно також зазначити, що порядок реалізації основних форм державного контролю у сфері земельних відносин регулюється самостійними нормативно-правовими актами. Так, Порядок

планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб’єктами господарювання вимог земельного законодавства, затверджений Міністерством аграрної політики та продовольства України, визначає процедуру

планування та здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) з питань перевірки стану дотримання суб’єктами

господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, визначає організаційні заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірок, загальні вимоги до їх здійснення, а також вимоги до оформлення матеріалів за результатами проведених перевірок^[773]. Даний Порядок поширюється на суб’єктів господарювання, господарська діяльність яких пов’язана з використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, в частині дотримання ними вимог земельного законодавства, встановленого законодавством порядку використання та охорони земель, а також на інспекційні органи в частині дотримання ними визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та самим Порядком процедур здійснення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю)^[774]. Відповідно до Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб’єктами господарювання вимог земельного законодавства, державний нагляд (контроль) з питань перевірки стану дотримання суб’єктами

господарювання вимог земельного законодавства здійснюється Державною інспекцією сільського господарства України та її територіальними органами. Планові та позапланові заходи здійснюються шляхом проведення перевірок та обстежень земельних ділянок^[775].

Отже, аналіз основних наукових досліджень і чинних нормативно-правових актів, що регулюють контрольно-наглядову діяльність у сфері земельних відносин в Україні, дозволяє відзначити достатньо велику кількість форм контролю, які

використовуються при регулюванні даних

правовідносин. Найпоширенішими з них є перевірка й спостереження (моніторинг), безпосереднє

проведення яких регулюється самостійними

нормативно-правовими актами. Варто також зазначити, що кожна з розглянутих форм контролю має свої особливості застосування, але у своїй сукупності всі вони спрямовані на досягнення визначеної мети й реалізацію відповідних завдань контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин. Так, спостереження за своїм змістом є формою отримання необхідної інформації, зокрема, про стан земельного фонду, доцільність його використання, охорони тощо. Спостереження характерне насамперед для контрольної діяльності землевпорядної служби, що спеціально уповноважена здійснювати земельний контроль, тоді як обстеження, для якого характерне більш глибоке занурення у сферу земельних відносин, зазвичай проводиться у зв’язку з фактами порушення земельного законодавства і має на меті не тільки виявити ці порушення, але й розробити заходи для їх усунення, тож для обстеження в необхідних випадках можуть залучатись відповідні спеціалісти сільського

господарства, інші експерти^[776]. У свою чергу, перевірка покликана забезпечувати дотримання всіма землекористувачами вимог земельного законодавства щодо науково обґрунтованого, раціонального та ефективного використання землі, її різновиди та характер залежать від конкретних умов підконтрольного об’єкта та мети, яку ставить перед собою той або інший контрольний орган у кожному конкретному випадку. Під час здійснення контролю за використанням і охороною земель особлива увага приділяється таким перевіркам: проведення заходів із охорони ґрунтів, запровадження комплексу організаційно-господарських, агротехнічних,

лісомеліоративних, гідротехнічних, протиерозійних заходів; збереження лісозахисних насаджень і протиерозійних гідротехнічних споруд, виконання заходів щодо попередження і ліквідації процесів засолення й заболочення ґрунтів, заростання кущами і дрібноліссям сільськогосподарських угідь;

забруднення земель відходами промислових, сільськогосподарських, комунально-побутових та інших виробництв стічними водами; псування земель у ході будівництва, розроблення корисних копалин, проведення пошукових та інших робіт^[777].

Слід також зауважити, що у розділі 4 («Розпорядчі документи, які оформляються для здійснення планових /позапланових перевірок») Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб’єктами господарювання вимог земельного законодавства перевірка та обстеження земельної ділянки визначаються як види контрольних заходів, які відрізняються за своїм типом — плановим чи позаплановим^[778], що, до речі, відповідає змісту відповідних положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»^[779]. Аналіз, проведений у даному параграфі та у параграфі 1.4, дає можливість встановити, що планові та позапланові заходи є видами контрольно-наглядової діяльності, тоді як перевірки і обстеження, вочевидь, відносяться до форм контролю. Тож, виходячи з вищесказаного, пропонуємо п. 4.3 Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб’єктами господарювання вимог земельного законодавства викласти у такій редакції: «У направленні на проведення планової’/позапланової перевірки зазначаються:

- найменування інспекційного органу, який проводить відповідний захід, його місцезнаходження та телефон;

- найменування суб’єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, місцезнаходження чи прізвище, ім’я та по батькові фізичної особи- підприємця;

- номер і дата наказу, на виконання якого здійснюється захід;

- перелік посадових осіб, які беруть участь у проведенні заходу, із зазначенням їх посад, прізвищ, імен та по батькові;

- дата початку проведення та дата закінчення заходу;

- вид заходу (плановий, позаплановий);

- форма заходу (перевірка, обстеження земельної ділянки);

- підстави для здійснення заходу;

- предмет здійснення заходу (перелік питань, які підлягають перевірці);

- інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення)».

Відповідні зміни слід також внести й до п. 3 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»^[780] стосовно визначення видів і форм заходів контролю та їх закріплення у розпорядчих документах органів державного нагляду (контролю).

3.4.