Фактори, що впливають на ефективність контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні

За період проведення земельної реформи у сфері земельних відносин в Україні накопичилася значна кількість проблем. Серед найгостріших проблем у даній сфері наразі залишаються: недосконалість державного управління земельними відносинами, у тому числі й стосовно контролю за раціональним використанням і охороною земель, нерозвиненість автоматизованої системи ведення Державного кадастру, брак дієвого механізму економічного стимулювання використання й охорони земель та ін.

- відсутністю виваженої державної земельної

політики та механізму її реалізації;

- відсутністю ефективної системи фінансово-

економічного і землевпорядного механізму

регулювання земельних відносин та

землекористування;

- непослідовністю державної політики щодо комплексного розвитку земельного законодавства, фінансування здійснення землеустрою і ведення земельного кадастру, формування інвестиційно привабливого землекористування;

- браком комплексного підходу та

неврахуванням історичних факторів у реформуванні системи державного земельного кадастру та створенні державної системи реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень;

- недооцінкою складності, масштабів і

специфіки зміни земельних відносин у ході проведення економічних реформ;

- невдалим запозиченням правових інститутів і механізмів, які використовуються у країнах із розвиненою ринковою економікою;

- дублюванням функцій центральними та місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування та ін.^[848].

Сучасні фахівці у даній галузі відзначають, що через численні системні прорахунки, а також через недостатнє ресурсне забезпечення земельної реформи більшість цілей реформування дотепер залишаються не досягнутими, зокрема, стосовно контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин слід відзначити, що:

- наразі є незавершеною нормативно-правова та методична база контрольної діяльності у даній галузі;

- створена система державного управління земельними ресурсами, що приділяє основну увагу перерозподілу землі як майна, не вирішуючи

проблему охорони земель як основи національного

багатства, не є ефективною;

- належним чином не здійснюється моніторинг земель, остаточно не впорядковане ведення державного земельного кадастру, що унеможливлює ефективне гарантування прав на землю та дієвий державний контроль за використанням та охороною земель;

- постійно збільшується кількість правопорушень земельного законодавства та норм раціонального природокористування, що свідчить про

недосконалість організаційно-правових механізмів контролю за використанням і охороною земель та ін.^[849].

До негативних факторів, які набувають свого можуть звести нанівець зусилля, на забезпечення ефективного

розвитку і спрямовані регулювання сфері земельних відносин, А. Третяк та О. Дорош

контрольно-наглядової діяльності у

відносять: нестабільність законодавства (вітчизняна правотворча діяльність характеризується

спонтанністю формування як законодавчих, так і підзаконних нормативних актів, причому прийняті правові акти досить часто зазнають суттєвих змін, а їх положення відзначаються нечіткістю та розмитістю змісту), кризу правової свідомості та правовий нігілізм у певної частини суспільства^[850]. Серед

найгостріших проблем у даній галузі також відзначають: відсутність цілісної концепції розвитку земельних відносин; незавершеність земельного законодавства; низьку ефективність державного

управління земельними ресурсами та

землекористуванням; відсутність автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру як обов’язкового елементу гарантування прав власності на землю, недосконалість контрольних процедур^[851].

земельного кадастру, недосконалістю землевпорядної документації та недостатністю нормативно-правового забезпечення, майже повною відсутністю освітньої та просвітницької роботи, низькою інституціональною спроможністю відповідних органів виконавчої влади^[852].

До основних чинників, що суттєво гальмують розвиток правового регулювання контрольно- наглядової діяльності у даній галузі, слід віднести відсутність чіткого законодавчого визначення правового статусу органів виконавчої влади і, як наслідок, відсутність належного законодавчого розмежування повноважень центральних і місцевих органів державної влади щодо здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, дублювання функцій органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, що призводить до численних порушень земельного законодавства, зокрема, до необґрунтованої зміни цільового призначення земель сільськогосподарського призначення, масової

забудови родючих земель без врахування вимог планування територій та законодавчого принципу пріоритетності використання таких земель для сільськогосподарського використання, а також до низького рівня ефективності використання

зазначених земель та ін.^[853]. Сучасні дослідники також відзначають, що, поряд із недоліками правової регламентації, даються взнаки й загальні структурні та функціональні вади галузевого управління, зокрема, неефективність взаємодії, відсутність міжгалузевої та міжрегіональної координації, зародковий стан громадського контролю, недостатнє фінансування, організаційні недоліки, слабке матеріально-технічне забезпечення^[854]. Не будучи

адаптованою до соціально-економічних реалій, існуюча система контрольно-наглядової діяльності у сфері контролю за використанням та охороною земель є малоефективною і майже не має здатності до саморозвитку — наразі належним чином не виконуються вимоги щодо виведення частини земель з обробки, консервації та рекультивації деградованих земель, проведення обов’язкових меліоративних заходів, розширення фонду земель лісогосподарського призначення та природно-заповідних територій до середньоєвропейського рівня, тощо^[855].

Отже, сучасна система адміністративно- правового забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин наразі знаходиться у недосконалому, незавершеному стані і потребує невідкладного та суттєвого покращення її ефективності. У більшості сучасних держав

вдосконалення системи контролю у земельній сфері пов’язується із посиленням заходів державного контролю за використанням, збереженням і охороною особливо цінних земель та сільськогосподарських угідь як основи продовольчої безпеки держави, концентрацією усіх функцій державного контролю за використанням і охороною земель до одного державного відомства; контролем за забезпеченням державних гарантій прав на землю, продовженням термінів прав на землю, спрощенням системи загального доступу до землі та системи земельно - іпотечного кредитування; розвитком системи моніторингу земель, їх охорони^[856]. В Україні

удосконалення сучасної системи контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин пов’язується насамперед із забезпеченням дієвого державного контролю за раціональним

використанням та охороною земель шляхом гарантування конституційних прав на землю та захисту земельної власності, дотримання законності у земельних правовідносинах, підвищення

ефективності нормативно-правового забезпечення контрольної діяльності^[857].

У сучасній юридичній літературі є декілька підходів до визначення та виміру рівня ефективності контрольно-наглядової діяльності. Найбільш

поширеним слід визнати підхід, який, виходячи з визначення ефективності як певного уявлення про дієвість, результативність, здатність забезпечити досягнення відповідної соціальної мети, вимірює її рівень за допомогою визначення ступеню збігу фактичного результату з ідеальним, тобто досягнення мети в оптимальні строки, з найменшими витратами часу, матеріальних коштів і сил^[858]. Таким чином, можна визначити ефективність контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин як співвідношення між фактичним результатом контролю й тими соціальними цілями, на досягнення яких він був спрямований.

Ефективність контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, що має надзвичайно важливе значення для розвитку усієї земельної галузі, може бути визначеною за допомогою цілої низки критеріїв. Так, С. Диптан при оцінці ефективності контролю за використанням та охороною земель пропонує застосовувати такі основні критерії:

- кількість та обсяг земельних правопорушень (облікові, аналітичні);

- надходження коштів до бюджетів всіх рівнів і на розрахункові рахунки підприємств і організацій (облікові, аналітичні);

- відвернення екологічного збитку (експертно- аналітичні, нормативні);

- стан земель (експертно-аналітичні, нормативні, порівняльно-правові, моделювання)^[860].

Аналізуючи ефективність контрольно-наглядової діяльності, окрім її внутрішньої якості, можна досліджувати також її вплив на земельні відносини, зокрема, соціальний, економічний та юридичний аспекти. Соціальний ефект контролю виявляється за його результатами в застосуванні відповідних заходів до осіб, які допустили порушення земельного законодавства, в тому числі й притягненні до юридичної відповідальності. Результатом такого контролю є поліпшення соціальної структури колективів, адже керівні посади займатимуть найкваліфікованіші та найвідповідальніші особи, а в суспільстві поліпшиться довіра до влади, що є однією з основ соціальної стабільності в державі.

Організаційний ефект полягає в тому, аби за підсумками діяльності контролюючих органів сформулювати та реалізувати заходи щодо поліпшення структури самих контролюючих органів, що сприятиме підвищенню загального рівня управління, зокрема, через скорочення зайвих ланок чи створення нових, підвищення оперативності управління та ін.^[861].

Важливим аспектом ефективності контрольно - наглядової діяльності є також юридичний ефект, що характеризує вплив на свідомість і поведінку учасників контрольних відносин у земельній сфері з

точки зору неухильного і точного застосування закону; відбиває, яким чином у результаті контрольної діяльності зміцнюється законність у сфері земельних відносин, а також яким чином дана діяльність сприяє зміцненню правосвідомості учасників земельних відносин^[862]. Аналіз та оцінка соціальної, організаційної і юридичної ефективності контрольно-наглядової діяльності сприяють

розкриттю можливостей її впливу на забезпечення законності та правопорядку земельних відносин в умовах кардинального реформування земельної галузі права. Дослідження юридичного ефекту передбачає необхідність аналізу таких питань як правове закріплення суспільних потреб та інтересів, визначеність меж правового регулювання,

зумовленість контрольної діяльності об’єктивними умовами розвитку суспільства, зміна сфери та типу правового впливу, чітке визначення видів юридичної відповідальності, що настає за порушення нормативних приписів, механізму її реалізації, та ін.^[863].

Головним показником внутрішньої ефективності контрольно-наглядової діяльності є ступінь

нормативно-правового забезпечення раціонального використання та охорони земель, тож якість реформування земельної галузі багато в чому залежить саме від успішності подальшого удосконалення правових норм, які регулюють контрольно-наглядову діяльність у даній сфері. Слід підкреслити, що сьогодні, як ніколи, вкрай необхідним уявляється виважений, системний підхід до реформування законодавства у земельній сфері з метою суттєвого покращення його здатності належним чином впливати на земельні правовідносини, у тому числі й щодо відносин контролю за використанням і охороною земель в Україні. Дослідження ефективності законодавства, яке регламентує контрольно-наглядову діяльність у земельній сфері, передбачає аналіз цілої низки питань, починаючи з правотворчості і закінчуючи реалізацією права та його прогнозуванням. До основ­них завдань нормативно-правового забезпечення регулювання контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин можна віднести:

- закріплення у чинному законодавстві положень

щодо визначення правового статусу найважливіших контрольних суб’єктів у сфері земельних відносин з усіма відповідними контрольно-наглядовими

функціями;

- розробку й впровадження в законотворчу практику нормативно-правових актів, які б забезпечували, з одного боку, системний характер контрольної діяльності у сфері земельних відносин, а з іншого — давали б можливість своєчасного та адекватного відображення нових тенденцій соціально-економічного розвитку галузі^[864].

Істотним недоліком сучасного стану нормативно- правової бази є значне переважання норм, закріплених у підзаконних нормативно-правових актах, тоді як ефективне регулювання контрольно- наглядової діяльності у земельних відносинах, як і взагалі управління земельної сферою, можливе лише на підставі відповідних законодавчих актів, що мають містити в собі прозорі механізми реалізації повноважень відповідними органами влади, не допускати дублювання функцій в питаннях

здійснення контролю та ін.^[865]. Важливими завданнями на шляху удосконалення стану нормативно-правового забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні є також належне визначення юридичних гарантій законності державного контролю та приведення чинного законодавства у відповідність до сучасних вимог, спрямованих на захист правових, економічних і соціальних основ державного контролю, на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля^[866].

Проте, для ефективного здійснення контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин лише приведення у відповідність існуючої законодавчої бази недостатньо. Із даним завданням, спрямованим на вдосконалення контролю у земельній галузі, тісно пов’язані завдання забезпечення належної якості реалізації існуючих форм і методів контролю у сфері земельних відносин шляхом їх систематизації, групування у відповідні стадії та етапи, визначення та аналізу особливостей конкретних форм контрольної діяльності. Зокрема, це стосується удосконалення порядку і системи ведення земельного кадастру та моніторингу земель з метою забезпечення землевласників і землекористувачів інформацією про придатність земель та їх якість, використання цієї інформації у процесі здійснення господарської діяльності, під час операцій купівлі- продажу, оренди земель, економічного стимулювання

раціонального використання і охорони земель, тощо^[867]. Так, Стратегія державної екологічної політики України на період до 2020 року, виходячи з того, що удосконалення державного контролю за

використанням та охороною земель є невіддільним від поняття раціонального природокористування і пріоритету вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами, передбачає необхідність розвитку державної системи моніторингу навколишнього природного середовища, складовою якої є моніторинг земель, шляхом її модернізації, посилення координації діяльності суб’єктів моніторингу та вдосконалення систем управління даними як основи для прийняття управлінських рішень^[868]. Для забезпечення розвитку державної системи моніторингу навколишнього природного середовища, спрямованого на надання органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування і населенню своєчасної, достовірної інформації про його стан, та з метою підвищення ефективності здійснення державного контролю за дотриманням природоохоронного законодавства необхідно проаналізувати інформаційні потреби системи державного управління, створити єдину мережу спостережень, здійснити оптимізацію, модернізацію і технічне забезпечення системи моніторингу навколишнього природного середовища, вдосконалити метрологічне забезпечення проведення спостережень, інтегрувати інформаційні ресурси суб’єктів системи моніторингу і забезпечити функціонування єдиної автоматизованої підсистеми

збирання, оброблення, проведення аналізу і збереження екологічних даних^[869]. Зміцнення

інституціональної спроможності системи державного екологічного контролю за дотриманням

законодавства передбачає:

- вдосконалення нормативно-правової бази щодо здійснення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки;

- перегляд існуючої організаційної структури і розподілу повноважень територіальних органів Державної екологічної інспекції України;

- здійснення комплексу заходів, спрямованих

на підвищення рівня відповідальності суб’єктів господарювання за виконання вимог

природоохоронного законодавства;

- врегулювання відносин у сфері здійснення громадського контролю за використанням природних ресурсів та охороною навколишнього природного середовища^[870].

Зазначаючи, що нормативно-правове

регулювання земельних відносин у цілому полягає насамперед у встановленні визначеної поведінки щодо їх об’єкта — землі, деякі дослідники наголошують на тому, що одним із головних показників ефективності норм та відповідної діяльності щодо регулювання земельних відносин може бути також якісний стан самого об’єкта, оскільки стан об’єкта у багатьох випадках залежить саме від виконання встановлених вимог^[871]. Отже, сам стан об’єкта може свідчити про досягнення або недосягнення мети контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин.

Очевидно, що ефективність контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин безпосередньо залежить від удосконалення головних суб’єктів контрольних правовідносин — органів, що здійснюють контроль та забезпечують його виконання. Сучасна інституціональна структура державного контролю у сфері земельних відносин характеризується відсутністю необхідної чіткості у визначенні правового статусу контролюючих органів, що призводить до дублювання функцій з реалізації земельної політики Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерством аграрної політики та продовольства України, Міністерством екології та природних ресурсів України, Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру та іншими центральними органами виконавчої влади, до повноважень яких відносяться відповідні питання здійснення контролю у сфері земельних відносин. Недостатня визначеність та розподіл повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади щодо здійснення контролю у даній сфері неминуче призводять до конфліктів інтересів між органами контролю різних рівнів та розпорошення відповідальності за прийняті рішення, суттєво позначаючись на ефективності управління в цілому та на контролі у сфері земельних відносин зокрема^[872]. Тож подальше вдосконалення контрольно-наглядової

діяльності має передбачати чітке визначення та розмежування функцій, повноважень та

відповідальності у сфері контролю між органами виконавчої влади різних рівнів та конкретними посадовими особами. Слід погодитися з думкою М. Климишина, що при наділенні органів влади повноваженнями щодо здійснення регулятивних функцій, необхідних для ефективного організуючого впливу на розвиток земельних відносин, має бути дотриманий баланс між обсягом повноважень і межами здійснення відповідного контролю^[873].

Удосконалення структури державного контролю у сфері земельних відносин, усунення існуючих дублювань контрольних функцій у діяльності органів виконавчої влади різних рівнів, на наш погляд, вимагає скорочення існуючих контрольно-наглядових органів влади і концентрації повноважень щодо контролю у даній галузі в межах Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру як єдиного органу контролю за використанням і охороною земель. Перехід до Держгеокадастру усієї повноти повноважень щодо контролю у сфері земельних відносин не тільки дозволить вирішити питання усунення дублювань між органами виконавчої влади по земельному та екологічному контролях, але й сприятиме збільшенню надходжень до бюджету від ефективного контролю за використанням та охороною земель, зменшенню площ самовільно зайнятих земельних ділянок, збереженню та підвищенню родючості ґрунтів та ін.

Наразі Програмою діяльності Уряду до пріоритетних напрямів роботи Держгеокадастру України віднесена боротьба з побутовою корупцією в

земельних відносинах, у тому числі за рахунок дерегуляції та кадрового перезавантаження^[874]. На 2016 р. пріоритетними завданнями Держгеокадастру у сфері контролю за використанням і охороною земель в Україні є детінізація використання земель, що перебувають у користуванні державних підприємств; запровадження механізмів ефективного контролю за використанням земель з метою протидії корупції у земельній сфері. Уявляється, що зменшення корупційних ризиків у сфері розпорядження землею потребує створення

спеціальних механізмів контролю за використанням земельних ресурсів на місцях, що, зокрема, передбачають можливість Держгеокадастру як центрального органу виконавчої влади, що має виключні повноваження у сфері контролю за використанням і охороною земель в Україні, оскаржувати рішення органів місцевого

самоврядування в разі порушень земельного законодавства. Серед інших напрямків

удосконалення діяльності Держгеокадастру України щодо забезпечення ефективності контролю у сфері земельних відносин слід відзначити також завдання запровадження механізмів запобігання

зловживанням при приватизації земельних ділянок шляхом зменшення граничних площ земельних ділянок, які можуть бути безоплатно передані у власність, закріплення порядку набуття земельних ділянок фермерами виключно через аукціони та запровадження обов’язковості складання

територіальними громадами переліку земельних ділянок, які можуть бути продані на аукціонах і передані безоплатно у власність, що також сприятиме збільшенню надходжень до державного та місцевого бюджетів, запобіганню спекуляції для безоплатного отримання земельних ділянок державної власності через приватизацію фермерських господарств та детінізації процесу розпорядження землями територіальними громадами в цілому.

Слід також відзначити, що завдання підвищення ефективності контролю за раціональним

використанням і охороною земель передбачає, окрім вдосконалення та узгодження діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, які мають відповідні повноваження щодо здійснення

контрольно-наглядової діяльності у даній сфері, покращення діяльності судів і прокуратури по застосуванню земельно-правових, адміністративно- правових та інших санкцій у випадку порушення учасниками земельних відносин вимог чинного законодавства^[875].

Завдання забезпечення ефективності

контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин передбачає, зокрема, й вдосконалення заходів щодо усунення порушень та запобігання правопорушенням земельного законодавства. Варто відзначити, що сучасні реалії свідчать про недостатній рівень дотримання законодавства, що регулює використання й охорону земельних ресурсів в Україні. Вітчизняні фахівці відзначають, що саме зараз, коли земельні

питання набули особливого політичного та економічн о-го значення, спостерігається стійка тенденція до погіршення ситуації у зазначеній сфері, що, в свою чергу, веде до поглиблення кризи в державі, завдає суттєвої шкоди гарантованим Конституцією правам та законним інтересам громадян, тощо^[876]. Серед виявлених порушень у галузі земельних ресурсів в Україні найпоширенішими є: 1) самовільне зайняття земельних ділянок та використання земель без правовстановлюючих документів; 2) невиконання розпоряджень чи приписів посадових осіб; 3) вико­ристання земель не за цільовим призначенням і

невиконання природоохоронного режиму

використання земель; 4) прийняття органами виконавчої влади і місцевого самоврядування неправомірних рішень щодо регулювання земельних відносин та ін.

Досить частими є також випадки вилучення земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, а також порушення правил складування, зберігання, транспортування, утилізації, ліквідації і використання промислових та побутових відходів^[877]. Такі порушення завдають значних збитків державі та власникам землі, призводять до незворотної втрати землями якості та родючості, а бюджети різного рівня втрачають значні кошти, в тому числі від несплати або заниження земельного податку та орендної плати^[878].

На сучасному етапі розвитку земельного законодавства передбачено адміністративну,

цивільну або кримінальну відповідальність за цілу низку порушень у сфері земельних відносин^[879]. Проте, як вже було зазначено, земельне законодавство України не визначає, за які саме правопорушення настає адміністративна відповідальність —

адміністративні правопорушення у сфері земельних відносин визначаються Кодексом України про адміністративні правопорушення, а також Законами України «Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про охорону земель» та ін. Переважна більшість складів земельних правопорушень містяться у главі 7 Кодексу України про адміністративні

правопорушення «Адміністративні правопорушення у сфері охорони природи, використання природних ресурсів, охорони культурної спадщини», ст. 52-56 якого безпосередньо передбачають адміністративну відповідальність за порушення земельного

законодавства^[880]. В цілому можна відзначити, що розвиток законодавства України в частині адміністративної відповідальності за порушення у сфері земельних відносин відбувається шляхом посилення відповідальності за окремі види порушень переліку видів адміністративних які Так, за

та розширення порушень, за відповідальність. відповідальності законодавства за прийняті Закони

настає адміністративна з метою посилення порушення земельного

останні роки в Україні були

«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки»^[881], «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за порушення вимог земельного законодавства»^[882], «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за порушення у сфері довкілля»^[883] та ін., якими були посилені покарання за самовільне зайняття земельної ділянки, псування і забруднення сільськогосподарських земель, порушення правил

використання земель та ін., а також встановлена адміністративна відповідальність за такі

правопорушення як зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок, невиконання умов зняття, збереження та використання родючого шару ґрунту та ін.

Наразі до ключових завдань із вдосконалення

заходів щодо усунення порушень земельного законодавства слід віднести посилення

відповідальності за використання земельних ділянок без оформлення права власності та запровадження ефективних механізмів запобігання зловживанням при приватизації земельних ділянок^[884]. Аналіз норм земельного законодавства та підзаконних

нормативно-правових актів свідчить, що чинне

земельне законодавство в частині регулювання процедури приватизації земель не є чітким і послідовним. Можна також зробити висновок про відсутність у більшості стадій процедури приватизації земельних ділянок конкретних строків виконання тих чи інших юридично значимих дій, що на практиці призводить до зловживання з боку органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування та порушення прав громадян України у процесі приватизації земельних ділянок. Через відсутність ефективного механізму запобігання самовільному зайняттю земельних ділянок збільшується кількість випадків самовільного зайняття земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності. Тож завдання забезпечення реалізації конституційних положень щодо можливості набуття права приватної власності на земельні ділянки громадянами України виключно відповідно до закону^[885] зумовлює необхідність закріплення чітких та зрозумілих процедур приватизації земель із визначенням конкретних строків здійснення всіх юридично значимих дій та юридичних гарантій захисту земельних прав осіб у випадку їх порушення. Так, зокрема, Проектом Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення земельних відносин» обґрунтовується необхідність посилення відповідальності за

самовільне зайняття земельних ділянок шляхом вилучення на користь держави вирощеної товарної с/г продукції на самовільно зайнятих земельних ділянках та передбачається спростити процедури приватизації земель із визначенням конкретних строків здійснення всіх юридично значимих дій, протидіяти спекуляції при оформленні земельних ділянок у власність і посилити відповідальності за самовільне зайняття земельних ділянок шляхом їх вилучення^[886]. Уявляється, що прийняття даних змін до законодавства України буде сприяти скороченню строків оформлення у власність земельних ділянок; здешевленню процедури виготовлення документації із землеустрою, а також зменшенню правопорушень у сфері використання і охорони земель та збільшенню надходжень до державного та місцевого бюджетів.

Серед різноманітних видів юридичної відповідаль­ності важливе місце належить адміністративній відповідальності юридичних осіб, яку більшість сучас­них дослідників розглядають як окремий, самостійний вид адміністративної відповідальності^[887]. На жаль, в Україні закріплення адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення у сфері використання та охорони земель знаходиться лише на початку свого розвитку, що суттєво послаблює механізм боротьби з адміністративними правопорушеннями у сфері землекористування^[888]. Тож вирішення завдання

підвищення ефективності контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні потребує чіткого визначення юридичної

відповідальності юридичних осіб як самостійної групи суб’єктів земельних правовідносин з визначенням основних рис, які мають бути якнайповніше

врегульовані нормами адміністративного права та закріплені окремими положеннями Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Підвищенню ефективності контрольно-

наглядової діяльності у сфері земельних відносин сприятимуть також профілактика адміністративних правопорушень у земельних відносинах та застосування відповідних відновлювальних заходів впливу. Заходами профілактики адміністративних порушень у сфері земельних відносин є: спостереження за станом земель; надання власникам і землекористувачам обов’язкових до виконання

вказівок з питань використання та охорони земель, усунення виявлених недоліків; одержання від органів

виконавчої влади,

землекористувачів даних використання земельних

землевласників і

про наявність, стан і угідь та ін.¹. До

відновлювальних заходів у земельних відносинах можна віднести: повернення землевласникам і

землекористувачам самовільно захоплених чи незаконно вилучених у них земель; доведення земельних ділянок до стану, придатного для використання за призначенням після проведення розвідувальних робіт; погашення заборгованості із земельного податку або орендної плати за землю; відновлення принципу використання земель за цільовим призначенням на випадок його порушення та ін.^[889].

Оптимізація системи контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, як невід’ємна складова загального процесу демократизації державного управління в Україні, передбачає також і обов’язкову її децентралізацію, адже наразі основу

організаційної структури контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин складають саме органи виконавчої влади, що у своїй сукупності становлять складну та розгалужену частину державного апарату управління, концентрують у своїх руках найважливіші та найпотужніші засоби примусу та стимулювання^[890]. Тож до пріоритетних напрямів розвитку та вдосконалення контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин в Україні слід віднести розробку та відпрацювання механізмів, спрямованих на забезпечення

децентралізації у даній галузі. Головним завданням децентралізації в земельній сфері є збереження і ефективне використання земель в довгостроковій перспективі шляхом перетворення місцевих громад на повноцінних власників відповідних територій^[891]. Так, існуюче наразі різноманіття розпорядників землями за межами населених пунктів вимагає врегулювання цієї ситуації на користь найбільш зацікавлених у цих правах категорій. Відповідно до принципу децентралізації, у сфері земельних відносин уявляється необхідним суттєве скорочення кількості органів, які можуть розпоряджатися землями за межами населених пунктів. Таким чином, удосконалення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин виявляється безпосередньо пов’язаним із питаннями перерозподілу контрольних повноважень між органами державної влади і органами місцевого самоврядування та забезпечення належного громадського і самоврядного контролю у даній сфері.

Безумовно, головна роль у процесі регулювання земельних відносин об’єктивно належить державі, оскільки в ієрархії суб’єктів регулювання земельних відносин в Україні саме державні органи займають домінуючу, визначальну і координаційну роль^[892]. Проте, є очевидним, що в сучасних умовах для розвитку та вдосконалення земельних відносин необхідно сформувати цілісну систему контролю, що базується на тісному взаємозв’язку між усіма його різними видами. Не можна не погодитися з думкою

B. Носіка про те, що без необхідного впливу не тільки держави, але й органів місцевого самоврядування на регулювання земельних відносин неможливо провести соціально справедливий розподіл земель, забезпечити належний рівень обліку кількості та якості земель, а також мати об’єктивну інформацію про правовий режим земель, створити необхідні юридичні гарантії захисту прав власників земель і землекористувачів при вирішенні земельних спорів, тощо^[893].

Згідно із Земельним кодексом України, поряд із державними органами влади, контроль за раціональним використанням і охороною земель мають здійснювати також органи місцевого самоврядування та громадські організації^[894].

C. Хом’яченко підкреслює, що оскільки самоврядний і державний контроль у галузі використання та охорони земель мають спільне походження, являючи собою реалізацію земельних інтересів українського народу — через діяльність органів державної влади і

органів місцевого самоврядування, та спільну мету, що полягає у забезпеченні охорони земель як основного національного багатства, то

співвідношення між державним і самоврядним контролем за використанням та охороною земель не слід розглядати через призму субординації, за якої державний вид контролю має провідну роль, а самоврядний контроль підпорядкований

державному^[895]. Різниця між даними видами контролю полягає у характері суспільних інтересів: якщо державний контроль за використанням та охороною земель відбиває державні інтереси, тобто інтереси всього народу країни, то самоврядний контроль покликаний захищати інтереси конкретних

територіальних громад у сфері раціонального використання та охорони земель^[896]. Громадський земельний контроль, як діяльність громадян та їх об’єднань, наділених відповідними повноваженнями, що спрямована на перевірку дотримання земельного

законодавства державними органами, органами

місцевого самоврядування, підприємствами,

установами, організаціями незалежно від форми власності, громадянами, а також на попередження,

виявлення й усунення правопорушень, за своєю юридичною природою є спорідненим із самоврядним

контролем у даній сфері безпосередньо відображає

відносин, який інтереси членів

селищ і міст³.

відзначають, що,

територіальних громад сіл, Н. Виговська та О. Стеблянко незважаючи на різноманітність методів громадського контролю, він залишається на сьогоднішній день неефективним з цілої низки причин, серед яких: недостатньо ефективна діяльність ЗМІ як суб’єктів громадського контролю; неналежне нормативно- правове забезпечення різноманітних форм, методів та інструментів громадського контролю; недостатній кваліфікаційний рівень та низька обізнаність громадських контролерів; економічна та політична байдужість громадян та негативний вплив бюрократії в сфері земельних відносин; недостатня дієвість діяльності громадських рад при органах державної виконавчої влади та ін.^[897].

Необхідно також відзначити, що у той час, як порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», порядок самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель чинним законодавством України наразі не врегульований. Так, І. Сидоренко підкреслює, що, оскільки повноваження органів місцевого самоврядування та громадських інспекторів у даній сфері законодавчо визначені недостатньо чітко, їх права та обов’язки обмежені, то у сучасних умовах їх контролююча роль є незначною^[898]. Оскільки порядок здійснення

самоврядного контролю не врегульовано

законодавчо, дії органів місцевого самоврядування зазвичай обмежуються претензійно-позовною

роботою в судах. Разом з тим, при зверненні до суду з позовними вимогами щодо усунення виявлених у ході самоврядного контролю порушень земельного

законодавства самоврядний контроль не

розглядається судами як окремий вид контролю за використанням та охороною земель, як наслідок, позовні вимоги рад не задовольняються. Ради, у свою чергу, вимушені звертатися до відповідних державних органів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель з проханням провести перевірку додержання вимог земельного законодавства, що потребує значної затрати часу і не дає змоги органу місцевого самоврядування, як розпоряднику земель комунальної власності, своєчасно та оперативно вживати заходи до порушників земельного законодавства. Таким чином, наразі очевидною є необхідність якнайшвидшої розробки та прийняття відповідних нормативно- правових актів, що закріплюють положення про самоврядний та громадський контроль у сфері земельних відносин і спрямовані, зокрема, на:

- створення впорядкованої та прозорої системи контролю за використанням та охороною земель міста;

- створення сучасного правового простору, який

буде відповідати потребам законодавства,

стимулювати землекористувачів до дотримання норм чинного законодавства у сфері земельних відносин;

- забезпечення своєчасного надходження до міського бюджету орендної плати за земельні ділянки шляхом здійснення контролю за дотриманням умов договорів оренди земельних ділянок орендарями та ін.

До повноважень органів самоврядного контролю у сфері земельних відносин слід віднести регулювання питань, пов’язаних з:

- контролем за додержанням вимог земельного законодавства, зокрема, встановленого порядку набуття та реалізації права на землю, умов договору оренди земельних ділянок, які перебувають у комунальній власності, та ін.;

- виявленням самовільно зайнятих земельних ділянок і прийняттям відповідних заходів;

- виявленням порушень та зверненням до суду з позовом про дострокове розірвання договору оренди;

- захистом прав власників земельних ділянок та землекористувачів шляхом вирішення земельних суперечок у межах міста і додержанням правил добросусідства;

- наданням методичної допомоги і рекомендацій власникам земельних ділянок та землекористувачам з питань використання і охорони земель та ін.

Органи місцевого самоврядування можуть також виступати з ініціативою щодо перевірок, а також організовувати проведення перевірок на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади та ін.^[899].

Пріоритетним завданням у сфері контролю за використанням і охороною земель в Україні є наразі делегування органам місцевого самоврядування повноважень по розпорядженню державними землями, що, зокрема, має передбачати: перехід права розпорядження землями до громад, перехід власності на землі до об’єднаних громад, а також врегулювання правового статусу земель колишньої колективної власності^[900]. Реалізація даних завдань сприятиме зменшенню кількості органів, які розпоряджатимуться землями, збільшенню участі органів місцевого самоврядування у розпорядженні

землями, а також пришвидшенню переходу земель з невизначеним статусом до комунальної власності. Станом на кінець 2015 р. у Верховній Раді України було зареєстровано декілька законопроектів, спрямованих на децентралізацію повноважень у сфері земельних відносин, але жоден із них не передбачав комплексного перерозподілу контрольних повноважень між центральними органами

виконавчої влади у сфері земельних відносин та органами місцевого самоврядування. Так,

проектом Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо делегування повноважень органам місцевого самоврядування з розпорядження землями державної власності і посилення державного контролю за використанням та охороною земель», розробленим відповідно до п. 213 Плану заходів з виконання програми діяльності Кабінету Міністрів та Стратегії сталого розвитку «Україна — 2020» у 2015 р.^[901] Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру України, зокрема, пропонується:

- делегування повноважень органам місцевого самоврядування з розпорядження землями державної власності;

- передача від районних державних

адміністрацій до сільських, селищних, міських рад повноважень щодо виділення земельних часток (паїв) та зміни цільового призначення земельних ділянок приватної власності;

- посилення державного контролю за

використанням та охороною земель державної, комунальної та приватної форми власності;

- усунення дублювання функцій та скорочення наглядових органів шляхом визначення єдиного органу виконавчої влади, який здійснюватиме такий контроль, і надання йому більш широких повноважень та ін.

4.2.