Сутність та особливості контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин

Як було наголошено у попередньому підрозділі, контрольно-наглядова діяльність в державі

здійснюється у всіх без винятку сферах її функціонування, однією з яких є земельні відносини.

У спеціальній літературі наголошується, що «сутність державного контролю використання й охорони земель розкривається в Земельному кодексі України, в якому зазначено, що контроль за використанням і охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування,

підприємствами, організаціями, установами та громадянами земельного законодавства України»^[88].

На нашу думку, таке розуміння сутності контролю та нагляду (контрольно-наглядової діяльності) у сфері земельних відносин є неповним. У свою чергу, вважаємо, що з’ясувати сутність контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин допоможе характеристика: передумов

(факторів), що обумовлюють важливість контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин; загальнотеоретичних положень про призначення (мету та завдання) контрольно-наглядової діяльності у цілому та тієї, що здійснюються у сфері земельних відносин, зокрема; системи контрольно-наглядової діяльності, а саме: її об’єкта та предмета, суб’єктів здійснення, засобів (форм та методів) реалізації.

З’ясування вищезазначених основних та визначальних засад контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин надасть змогу визначити її особливості. Отже, перейдемо до безпосередньої їх характеристики. Так, передумовами (факторами), що обумовлюють важливість контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, є низка

недоліків як правового, так і організаційного характеру, які призводять до різного роду зловживань, скоєння правопорушень, зокрема, і кримінальних злочинів.

способами, які призводять до зниження родючості ґрунтів, їх хімічного і радіоактивного забруднення, погіршення екологічної обстановки; відсутність обліків громадян, які бажають одержати в користування земельні ділянки для городництва, сінокосіння і випасання худоби, а також обліків підприємств, установ, організацій про надання їм земель для ведення підсобного сільського господарства, колективного садівництва і

городництва; невизначення земель запасу; відсутність чіткого правового регулювання приватної та колективної форм власність на землю, умов та порядку її надання у користування громадянам, підприємствам, установам і організаціям^[90].

У 1992 р. Верховною Радою України приймається Постанова № 2200-XII «Про

прискорення земельної реформи та приватизацію

землі», в якій наголошувалося, що через відсутність належної координації контролю з боку державних органів за ходом реформи, несвоєчасне вирішення ряду організаційних і правових питань

реформування земельних відносин реалізація земельної реформи стримується, її темпи залишаються незадовільними^[91], насамперед це

стосується: невизначення потреби жителів міст і

селищ міського типу в земельних ділянках для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва; відсутності державної, обласних та міських програм земельної реформи^[92].

Постановою Кабінету Міністрів України від 7 травня 1993 р.

У іншій Постанові Кабінету Міністрів України від 12 лютого 1996 р. № 187, присвяченій реформуванню земельних відносин, акцентується увага на тому, що незважаючи на те, що за період з 1991 року по 1995 рік в Україні створено відповідну правову базу, проведено інвентаризацію земель сільськогосподарського призначення, сформовано

земельний запас, завершено роботу з уточнення меж територій сільських і селищних рад, проведено грошову оцінку земель сільськогосподарського призначення, у цій сфері є низка недоліків, якими названі: повільна передача земель у колективну

власність, що ставить під загрозу проведення таких етапів земельної реформи як паювання земель і сертифікація паїв, а також запровадження нових форм господарювання на землі; низькі темпи приватизації земельних ділянок громадянами; невиконання завдань щодо роздержавлення радгоспів^[95].

6 квітня 2000 року Постановою Верховної Ради України № 1618-III було затверджено Програму діяльності Кабінету Міністрів України «Реформи заради добробуту», в якій йшлося про необхідність завершення процесу реформування колективних сільськогосподарських підприємств на засадах приватної власності, завершення земельної реформи, формування повноцінного ринку землі, прискорення підготовки та подання на розгляд Верховної Ради України нової редакції Земельного кодексу України^[96].

30 травня 2001 року Указом Президента України за № 372 були затверджені Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки^[97], де зазначалося, що позитивні досягнення у здійсненні земельної реформи ще не призвели до радикального і ефективного оновлення сільськогосподарського виробництва, пожвавлення інвестиційних процесів в інших галузях виробництва, підвищення добробуту населення. Зокрема акцентувалася увага на: відсутності системи законодавчих актів, які б забезпечували проведення земельної реформи; відсутності механізмів вільного обігу земельних ділянок; відсутності належного фінансового

забезпечення земельної реформи; неврахуванні соціально-економічного значення земель; відсутності розмежування земель державної та комунальної власності та розподілу повноважень органів державної влади та органів місцевого

самоврядування щодо управління ними; системному припиненні реалізації заходів щодо охорони земель, картографування земельних угідь, ґрунтових обстежень, визначення територій техногенного забруднення земель; відсутності системного

характеру моніторингу земель^[98].

Варто також відзначити й те, що низка положень Основних напрямів земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки^[99] була поставлена під сумнів 57 народними депутатами України, які спрямували відповідне подання до Конституційного Суду України. Насамперед йшлося про такі положення Основних напрямів земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки: «включення землі у ринковий обіг», «розвиток ринку земель». Проте, Конституційний Суд України ухвалив рішення про відмову у відкритті конституційного провадження, вказавши на невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Законом України «Про Конституційний Суд України», а саме на непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні^[100].

Про системні недоліки у сфері земельних відносин наголошувалося у низці рішень Ради національної безпеки і оборони України.

несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів, розмежуванням земель державної та комунальної власності; невиконанні заходів з охорони земель; незапровадженні автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру та системи ведення Державного реєстру прав на нерухоме майно та їх обмежень; неефективності системи реєстрації правовстановлюючих документів на земельні ділянки; масових звільненнях професійних кадрів із державних органів земельних ресурсів^[101].

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 р. № 743-р. було схвалено

Концепцію Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року, в якій «найгострішими проблемами у цій сфері названі: незавершеність процесів реформування

економічних та правових відносин власності; недосконалість системи державного управління у сфері використання і охорони земель, земельного законодавства та інфраструктури ринку земель, нерозвиненість автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру, відсутність механізму економічного стимулювання використання і охорони земель»^[102].

Варто відзначити й те, що на відміну від попередніх правових актів з питань реформування земельних відносин, у Концепції Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року не лише визначені нагальні проблеми, які потребують невідкладного вирішення, а й наведено низку їх причин, до яких віднесені: відсутність зваженої державної земельної політики та механізму її реалізації; ефективної системи фінансово-економічного і землевпорядного механізму регулювання земельних відносин та

землекористування; послідовної державної політики щодо комплексного розвитку земельного

законодавства, фінансування здійснення

землеустрою і ведення земельного кадастру, формування інвестиційно привабливого

землекористування; комплексного підходу та неврахування історичних факторів у реформуванні системи державного земельного кадастру та створенні державної системи реєстрації речових прав на нерухоме майно і їх обмежень; виваженої державної політики формування і розвитку ринку земель сільськогосподарського призначення;

належного фінансування фундаментальної та прикладної землевпорядної науки; недооцінка складності, масштабів і специфіки зміни земельних відносин у ході проведення економічних реформ; невдале (особливо в аграрній сфері) запозичення правових інститутів і механізмів, які

використовуються у країнах із розвиненою ринковою економікою; подрібнення земельних масивів і створення великої кількості невеликих за площею і малоефективних господарств у сільському

господарстві; безсистемність у розв’язанні проблем, що виникають під час проведення земельної реформи в Україні поряд із реформуванням відносин власності на майно, запровадженням нових організаційно- правових форм господарювання; ігнорування проблеми комплексного підходу до розвитку сільських територій у процесі проведення земельної реформи; дублювання функцій Держкомзему іншими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування^[103].

Аналіз вищенаведених недоліків, які визначені у програмних та концептуальних правових актах з питань реформування земельних відносин, надав змогу зробити такі висновки:

1. Їх виявлення стало можливим під час

проведення контрольно-наглядових заходів різними суб’єктами (державними, самоврядними та

громадськими) контрольно-наглядової діяльності у зазначеній сфері. Адже будь-яка програма чи концепція формується на основі попередньо поданих звітних документів, їх обговорення та аналізу, що є однією з форм контрольно-наглядової діяльності.

2. Значна кількість невирішених проблем у цій

сфері свідчить про недієвість контрольно-наглядової діяльності, наслідком чого є: численні факти корупції та хабарництва, розміри незаконного збагачення від яких є найвищими; зловживання службовим становищем; непрофесіоналізм у цій сфері, які у комплексі наносять невиправну шкоду як суб’єктам, так і об’єктам земельних відносин; обмеження можливостей суб’єктів ринку землі; зростання недовіри населення до органів, які розпоряджаються земельними ресурсами. Натомість, варто акцентувати увагу на тому, що жоден із проаналізованих вище правових актів не називає недоліком неналежне здійснення державними, самоврядними та

громадськими суб’єктами контрольно-наглядових повноважень у сфері земельних відносин. Вказується лише на неналежній координації контролю з боку державних органів за ходом реформи.

3. До загальних недоліків, які відмічались

кожним із вищенаведених правових актів, варто віднести: використання земельних ділянок не за

цільовим призначенням, нераціонально;

недосконалість інвентаризації земель; неврахування соціально-економічного значення земель;

недосконалість системи державного управління у сфері використання і охорони земель, а також розподілу повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що призводить до дублювання функцій у сфері земельних відносин; недосконалість визначення грошової оцінки земель, особливо несільськогосподарського призначення; відсутність належного наукового забезпечення земельної реформи.

4. У переважній більшості правових актів з

питань земельної реформи визначення недоліків (проблем) у сфері земельних відносин

кореспондується із визначенням конкретних заходів щодо їх подолання. Натомість, причини, які їх спричинили, не аналізуються. Винятком є лише Концепція Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року, в якій не тільки визначені нагальні проблеми, а й охарактеризовано низку їх причин.

5. Недоліки, у сфері земельних відносин,

пропонуємо об’єднати у дві групи: 1) правові,

пов’язані із неналежним їх правовим забезпеченням; 2) організаційні, пов’язані з неналежним використан­ням неправових форм державного управління.

Варто також відзначити, що на низці недоліків у сфері земельних відносин, які є наслідком неналежного здійснення контрольно-наглядових повноважень,

акцентується увага у науковій літературі. Так, Т. Лозинська та М. Байдик до таких відносять: незавершеність роботи щодо створення земельного кадастру, складення реєстру земельних ділянок і землевласників, програмного забезпечення ведення кадастру і відповідних реєстрів; відсутність чіткості в розподілі обов’язків між суб’єктами контролю; конфліктність інтересів різних відомств, які у комплексі не сприяють підвищенню результативності державного контролю над використанням земель^[104].

До основних причин нераціонального використання та недостатньої охорони земель

С. І. Хом’яченко відносить: неефективну систему

сільськогосподарського використання земель в умовах командно-адміністративної економіки;

невиконання власниками та користувачами земельних ділянок своїх прав та обов’язків щодо раціонального використання та охорони земель; вчинення земельних правопорушень як власниками і користувачами земель, так і іншими особами; відсутність чітко визначеної державної політики у галузі використання та охорони земельного фонду країни; неефективність системи державного управління землями, в тому числі і системи контролю за використанням та охороною земель^[105].

К. Пейчев акцентує увагу на недосконалості процедури відчуження земельних ділянок, що ускладнює можливість відмежування цього інституту від інших видів переходу прав на земельні ділянки, на нечіткості правового регулювання відчуження земельних ділянок у напрямку забезпечення

збереження їх цільового призначення, запобігання концентрації великої кількості земельних масивів у одного власника і спекуляції землею, на неупорядкованості питання державної реєстрації прав на земельні ділянки^[106].

О. Вівчаренко досліджує способи захисту прав на земельні ділянки як міри захисту і міри відповідальності та співвідношення регулювання цього питання нормами цивільного та земельного законодавства^[107].

В. Хохуляк наголошує на відсутність єдиної, чітко виробленої державної політики оподаткування землі, на нестабільності податкового законодавства^[108].

Л. Лейба досліджує проблеми розв’язання земельних спорів, називаючи їх першорядною проблемою не лише для фізичних і юридичних осіб, а й для судових та інших уповноважених органів, що є «наслідком недостатньої правової урегульованості земельних відносин, відсутності єдиного підходу до вирішення зазначених спорів, деякою

неузгодженістю нормативних правових актів»^[109].

І. Костяшкін наголошує на відсутності належного законодавчого регулювання реалізації права загального землекористування, що створює значні перешкоди в реалізації таких важливих екологічних прав громадян як право загального природокористування та право на безпечне для життя і здоров’я навколишнє природне середовище^[110].

О. Мірошниченко характеризує

адміністративно-правові засоби охорони земельних відносин, до яких відносить «контроль за використанням земель»^[111].

Питання контролю та нагляду у сфері

земельних відносин фрагментарно були

проаналізовані в наукових працях й інших вчених. Так, Т. Лісова досліджувала проблеми здійснення контролю та нагляду за землеустроєм в Україні^[112]; О. Бондар, О. Воронова та О. Єлісєєва — дотримання земельного законодавства України, яке регулює право власності на землю^[113]; А. Шульга — дотримання законодавства, що регулює охорону земель від забруднення або псування^[114]; В. Книш — дотримання принципів земельного права України^[115];

Д. Ковальський — дотримання земельно-

процесуального законодавства^[116]; С. Гринько — дотримання умов та порядку реєстрації прав на землю^[117]; О. Зайцев — дотримання законодавства про спадкування землі^[118].

У Вибірковому огляді світового досвіду з організації контролю за використанням та охороною земельних та водних ресурсів, підготовленому Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та Корпорацією «Виклики тисячоліття» (MCC) в рамках Проекту сприяння торгівлі та інвестиціям USAID |TIBA, наголошується на: недоцільності

виконання функцій контролю за охороною і використанням земель одночасно декількома органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; нечіткості законодавчого

визначення понять «державний контроль» і «контроль»^[119].

Аналіз вищенаведених праць науковців надав змогу зробити узагальнюючий висновок про те, що контрольно-наглядова діяльність поширюється на усі без винятку урегульовані законодавством сфери (види) земельних відносин. Недоліки, які були визначені у працях науковців, так само як і ті, що були визначені у правових актах, доцільно об’єднати у дві групи: правові та організаційні. У той же час як окремий недолік, що має місце у сфері земельних відносин, пропонуємо виокремити і такий як неналежне здійснення (реалізація) контрольно- наглядової діяльності державними, самоврядними та громадськими суб’єктами, причинами чого, на нашу думку, насамперед є нечіткість законодавчого визначення системи суб’єктів контрольно-наглядової діяльності у досліджуваній сфері та їх повноважень, нормативно врегульованих форм взаємовідносин між ними, що призводить до дублювання їх функцій, паралелізму у їх контрольно-наглядовій діяльності та відсутності індивідуальної відповідальності.

З’ясувавши недоліки, що обумовлюють важливість контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, перейдемо до розгляду загальнотеоретичних положень про призначення (мету та завдання) контрольно-наглядової діяльності у цілому та тієї, що здійснюються у сфері земельних відносин, зокрема. Відразу ж наголосимо на тому, що, на нашу думку, про призначення будь-якої діяльності в першу чергу свідчать її мета та завдання.

Як справедливо зазначає В. Гаращук, контроль та нагляд поєднує єдина мета — забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні^[120].

О. Андрійко метою контролю називає: забезпечення злагодженої, чіткої роботи органів державної влади усіх рівнів і ланок, сумлінне і якісне виконання, раціональне використання її посадовими особами та державними службовцями, усім складом працівників наданих їм прав, відповідальне ставлення до виконання своїх обов’язків у відносинах з громадянами^[121]; встановлення результатів діяльності певних суб’єктів, допущених відхилень від прийнятих вимог, принципів організації, виявлення причин цих відхилень, а також визначення шляхів подолання перешкод для ефективного функціонування всієї системи^[122].

В. Малиновський основним призначенням контролю за діяльністю апарату державного управління називає «створення передумов на основі отриманої інформації для глибокого знання і корегування управлінських процесів, подолання відхилень в силу змінних умов чи відношень на шляху оптимального функціонування системи»^[123].

В. Гаращук призначення контролю вбачає у «виявленні фактичного стану справ у різних сферах суспільного життя, в отриманні об’єктивної інформації про стан суспільних відносин, виконання прийнятих рішень, про відповідність діяльності державних службовців поставленим завданням і визначеним повноваженням, дотримання

законності»^[124].

На нашу думку, сказане у повній мірі стосується і нагляду як окремої форми реалізації контрольних повноважень, сутність якої полягає у спостереженні та перевірці.

О. Шоріна соціальне призначення контролю вбачає у тому, що він служить засобом одержання інформації про події, що відбуваються у суспільстві і в окремих його структурах, про ступінь відповідності суспільної діяльності наміченим цілям, відповідність поведінки громадян встановленим суспільством правовим і моральним нормам, а також є важливим засобом виявлення причин відхилення від них і основою для розробки заходів, спрямованих на протидію відхиленням, які виявляються у процесі здійснення суспільного контролю^[125].

О. Альохін та Ю. Козлов призначення контролю вбачають у: спостереженні за функціонуванням

відповідного підконтрольного об’єкта; отриманні об’єктивної та достовірної інформації про стан

законності та дисципліни на ньому; прийнятті заходів щодо попередження та усунення порушень законності й дисципліни; встановленні причин і умов, які сприяють порушенню вимог правових норм; прийнятті заходів щодо притягнення до

відповідальності осіб, винних у порушенні вимог законності та дисципліни^[126].

В. Плішкін формулює як мету, так і завдання контролю, зазначаючи, що «...контроль, володіючи певною функціональною самостійністю у сфері управлінської діяльності, має на меті: установлення та констатацію фактичного стану справ у

підконтрольних органах; аналітичне порівняння реального стану справ у них із заданим режимом та оцінкою характеру допущених відхилень; розробку та здійснення заходів щодо поліпшення та коригування процесу управління»^[127].

Серед завдань контролю В. Плішкін називає: «забезпечення неухильного дотримання законності й дисципліни в діяльності особового складу контрольованих органів шляхом перевірки фактичної реалізації ними положень Конституції України, вимог чинного законодавства та відомчих нормативних актів; забезпечення наукової обґрунтованості прийняття управлінських рішень; забезпечення своєчасності та високої якості реалізації

управлінських рішень; підвищення виконавської дисципліни, відповідальності за доручену справу шляхом досягнення відповідності змісту, форми, методів, результатів діяльності підрозділів, що перевіряються, заданим режимам роботи;

підвищення загального рівня організаторської та

службової діяльності, вдосконалення стилю, форм та методів роботи, впровадження наукової організації управлінської праці, найновіших досягнень науки і техніки, виявлення позитивного досвіду і його використання в практиці; забезпечення правильного добору, розстановки, виховання та навчання кадрів; надання практичної допомоги підлеглим апаратам та окремим працівникам в усуненні виявлених в їх діяльності недоробок і прорахунків; визначення ефективності впливу суб’єктів управління на організаторську та службову діяльність

контролюючого органу»^[128].

А. Мельник, О. Оболенський, А. Васіна та Л. Гордієнко до завдань контролю відносять: порівняння фактичного стану у тій чи іншій галузі з вимогами, які поставлені перед нею; виявлення недоліків та помилок в роботі та їх попередження; оцінювання відповідності здійснення інших функцій управління завданням, що поставлені перед ним^[129].

Завданнями контролю В. Шестак називає «встановлення фактичних даних щодо його об’єктів задля визначення їх відповідності (невідповідності) тим правомірним оціночним критеріям, котрі припускають застосування адекватних одержаному результату заходів реагування в унормованому порядку»; «виявлення невідповідності

підконтрольного об’єкта тим чи іншим правомірним оціночним критеріям для подальшого застосування адекватних заходів реагування (насамперед

коректувального характеру)»^[130].

У той же час варто підтримати думку М. Іншина та О. Музичука, які акцентують увагу на тому, що «загальним недоліком розуміння науковцями призначення контролю є ототожнення таких понять як «мета контролю» та «завдання контролю», які є системно утворюючими категоріями і у сукупності визначають його призначення в державі»^[131]. У зв’язку з цим, вчені наголошують на тому, що «метою будь- якого контролю є удосконалення діяльності підконтрольних суб’єктів, а завданням — спостереження, нагляд та перевірка за дотриманням підконтрольними суб’єктами встановлених вимог, правил, норм, тощо, з одного боку, та попередження, виявлення чи припинення відхилень від таких вимог (правил, норм, вказівок, розпоряджень) шляхом

втручання контролюючих органів в оперативну

діяльність підконтрольних органів, вжиття щодо

підконтрольних органів заходів примусу — з іншого»^[132]. Проте, нижче, у цій же праці, до завдань контролю у сфері державного управління вчені чомусь відносять: неухильне дотримання законів та нормативних актів, які регламентують діяльність державних органів та інших об’єктів управління; своєчасне і якісне виконання управлінських рішень; підвищення виконавської дисципліни, відповідальності за доручену справу; швидке усунення викритих у процесі контролю недоліків; надання відповідної допомоги підпорядкованим апаратам та

співробітникам; підвищення дієвості та

оперативності; виявлення передового досвіду із впровадженням його в практику; сприяння правильному добору та розстановці кадрів, своєчасне попередження помилок в їхній роботі»^[133], які, на нашу думку, більше характерні для нагляду.

Що стосується спеціальної літератури, то варто зазначити, що у ній мета контролю та нагляду (контрольно-наглядової діяльності) за використанням та охороною земель не формулюється. Наприклад, один із підрозділів дисертаційного дослідження С. Хом’яченко називається «Мета та принципи здійснення контролю за використанням та охороною земель»^[134], проте, вчена обмежується лише

характеристикою принципів здійснення даного виду контролю. Натомість, беручи до уваги те, що перші одинадцять сторінок зазначеного підрозділу присвячені характеристиці проблем раціонального використання землі, під яким вчена пропонує розуміти «засновану на науково обґрунтованих методах і способах господарську діяльність землевласників і землекористувачів, пов’язану з використанням земель при збереженні площі земель відповідного цільового використання, при збереженні та підвищенні екологічної цінності природних та набутих якостей земель без завдавання шкоди землі, іншим природним об’єктам та землевласникам і користувачам»^[135], можна зробити висновок, що під метою контролю за використанням та охороною земель вона розуміє їх раціональне використання.

У деяких правових актах з питань реформування земельних відносин визначається їх мета. Так, в Основних напрямах земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки, затверджених Указом Президента України від 30 травня 2001 року № 372, зазначено, що метою земельної реформи в 2001­2005 роках є забезпечення ефективного

використання та підвищення цінності земельних ресурсів, створення оптимальних умов для суттєвого збільшення соціального, інвестиційного і виробничого потенціалів землі, перетворення її у самостійний фактор економічного зростання^[136].

У Концепції Державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року, затвердженій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 р. № 743-р, зазначено, що її метою є визначення та реалізація основних напрямів державної політики, спрямованих на удосконалення земельних відносин та створення

сприятливих умов для сталого розвитку

землекористування міських і сільських територій, сприяння розв’язанню екологічних та соціальних проблем села, розвитку

високоефективного сільськогосподарського природних цінностей

конкурентоспроможного виробництва, збереження агроландшафтів^[137].

деякі із положень вищенаведених правових актів доцільно використати під час формулювання завдань контрольно- наглядової діяльності у сфері земельних відносин.

Вважаємо, що прикладом нормативного

На нашу думку,

закріплення мети контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин є ст. 187 Земельного кодексу України, в якій зазначається, що «контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади,

органами місцевого самоврядування,

підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України»^[138].

Відразу ж відзначимо й те, що таке розуміння мети контролю та нагляду (контрольно-наглядової діяльності) характерне для Зокрема, контроль

забезпечення управлінні².

Таким діяльності у

наукової літератури. як справедливо відмічає В. Гаращук,

та нагляд поєднує єдина мета —

законності й дисципліни в державному

чином, мету контрольно-наглядової сфері земельних відносин пропонуємо

визначити як забезпечення додержання органами державної самоврядування, організаціями законодавства законодавством» сукупність законодавчих та підзаконних актів, які регулюють земельні відносини.

влади, органами

підприємствами, і громадянами

України. Під

у даному випадку

місцевого установами, земельного «земельним розуміється

Необхідно зазначити, що на відміну від

теоретичних положень щодо завдань контролю (контрольної діяльності), законодавче закріплення отримали основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, до яких віднесені: забезпечення додержання органами

державної влади, органами місцевого

самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; забезпечення родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів^[139].

реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення; забезпечення додержання власниками землі та землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню

На нашу думку, перше із сформульованих завдань (забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого

самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України) є не завданням, а метою контрольно-наглядової діяльності у сфері

земельних відносин. Не можемо також погодитись із

останнім із визначених завдань (забезпечення додержання власниками землі та

землекористувачами стандартів і нормативів у сфері охорони та використання земель, запобігання забрудненню земель та зниженню родючості ґрунтів, погіршенню стану рослинного і тваринного світу, водних та інших природних ресурсів), оскільки воно дублює попереднє завдання (запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення).

Ураховуючи вищевикладене, пропонуємо до завдань контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин віднести такі:

1) забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель;

2) отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан дотримання законності у сфері земельних відносин;

3) забезпечення раціонального та ефективного використання земельних ресурсів;

4) запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення, притягнення винних до відповідальності;

5) виявлення факторів, що сприяють

виникненню недоліків у сфері земельних відносин, розроблення заходів щодо їх подолання, а також позитивного досвіду з метою його подальшого розповсюдження.

Необхідною складовою уточнення сутності контрольно-наглядової діяльності є визначення її системи, до структурних елементів якої пропонуємо віднести: її об’єкт та предмет, суб’єктів здійснення, напрями та засоби (форми та методи) реалізації, характеристиці змісту яких ми плануємо присвятити окремий розділ дисертації.

Вважаємо за необхідне акцентувати увагу й на тому, що у спеціалізованому законодавчому акті — Законі України «Про державний контроль за використанням та охороною земель»^[140] — його поняття відсутнє.

Що стосується наукової літератури, то під контролем за використанням та охороною земель у ній пропонується розуміти:

1) перевірку, а також спостереження з метою перевірки компетентними на те державними органами стану дотримання землекористувачами та власниками землі встановлених державою умов і правил використання земель, а також контроль відповідності вимогам законодавства діяльності відповідних органів по розподілу і перерозподілу землі між окремими землекористувачами^[141];

2) прояв правоохоронної діяльності держави у сфері землекористування^[142];

3) особливу форму правоохоронної діяльності

уповноважених на те державних органів, що спрямована на забезпечення дотримання

міністерствами, державними комітетами і

відомствами, органами місцевого самоврядування, державними, кооперативними, громадськими

підприємствами, організаціями і установами, а також громадянами земельного законодавства, права власності на землю, порядку розподілу і користування землею, правильності обліку земель і планування використання земель, що має за мету науково обґрунтоване, раціональне і ефективне використання та охорону земель^[143];

4) врегульовану нормами права

владноорганізуючу діяльність спеціально

уповноважених державних органів, спрямовану на забезпечення додержання норм земельного

законодавства всіма суб’єктами відповідних суспільних відносин (державними та громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями і громадянами), попередження та виявлення правопорушень, вжиття заходів впливу на порушників і поновлення порушених прав землевласників і землекористувачів^[144];

5) сукупність здійснюваних органами

державної влади організаційно-правових заходів, спрямованих на спонукання суб’єктів земельного права, учасників земельних правовідносин до виконання правил і дотримання норм земельного законодавства та попередження земельних

правопорушень, що має на меті забезпечити науково обґрунтоване, раціональне і ефективне використання та охорону земель^[145].

Аналіз вищенаведених визначень поняття «контроль за використанням та охороною земель» дав змогу виявити такі їх недоліки: по-перше, загальним недоліком запропонованих вище понять є те, що автори роблять акцент на реалізації контрольних повноважень лише державними органами, як наслідок — інші суб’єкти контролю (самоврядні та громадські) залишаються поза увагою.

По-друге, деякі автори в одному і тому ж понятті використовують слова «перевірка»,

«спостереження» та «контроль»^[146], перші два з яких є складовими останнього.

По-третє, не можемо погодитись із тим, що контроль у сфері земельних відносин є проявом правоохоронної діяльності^[147], оскільки, як відомо, таку здійснюють правоохоронні органи, а спеціалізовані суб’єкти контролю за використанням та охороною земель до таких не відносяться.

Перш ніж запропонувати власне визначення поняття контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, розглянемо її ознаки, до яких пропонуємо віднести:

1. Контрольно-наглядова діяльність у сфері

земельних відносин має власну мету — забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами,

установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України, та завдання, серед яких: забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан дотримання законності у сфері земельних відносин; забезпечення раціонального та ефективного використання земельних ресурсів; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення, притягнення винних до відповідальності; виявлення факторів, що сприяють виникненню недоліків у сфері земельних відносин, розроблення заходів щодо їх подолання, а також позитивного досвіду з метою його подальшого розповсюдження.

2. Об’єктом контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин є всі землі в межах території України; предметом — різні види земельних відносин.

3. Контрольно-наглядова діяльність у сфері земельних відносин здійснюється державними, самоврядними та громадськими суб’єктами.

4. Контрольно-наглядова діяльність у сфері

земельних відносин передбачає наявність у суб’єктів, які її здійснюють, одного із трьох видів (груп) повноважень: контрольних, які характерні для

державних органів; наглядових, які більше характерні для самоврядних та громадських органів, та контрольно-наглядових, які передбачають сукупність контрольних та наглядових повноважень одночасно.

Вищенаведені ознаки контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин, які у сукупності вказують на її особливості, дали змогу визначити її як таку, що здійснюється державними, самоврядними та громадськими суб’єктами, які наділені різним об’ємом контрольно-наглядових повноважень з метою забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного

законодавства.

1.3.