Поняття контролю та нагляду у системі способів забезпечення законності у сфері земельних відносин

Закріплення в Конституції України норми про те, що «органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України»^[1], а також того, що «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»^[2], є нічим іншим, як нормативною регламентацією законності, яка є необхідною умовою функціонування правової та демократичної держави, насамперед її правової системи, органів державної та публічної влади, населення, тощо, і яка найчастіше визначається науковцями як «неухильне виконання законів і прийнятих у відповідності з ними інших правових актів державними органами, їх посадовими особами, громадянами, недержавними органами і

організаціями»^[3].

На нашу думку, розуміння законності саме як «неухильного виконання законів і прийнятих відповідно до них правових актів»^[4] є більш прийнятним, ніж те, яке міститься в Конституції України, в ст. 6 та ст. 19 якої мова лише йде про виконання законів, оскільки беззаперечним є те, що органи державної влади, громадські організації зобов’язані виконувати норми, що передбачені не лише у законах (законодавчих актах), а й у підзаконних правових актах^[5].

У науковій літературі законність

характеризується як: принцип діяльності держави^[6]; принцип державно-правового життя^[7]; принцип державного управління^[8]; метод державного

управління^[9]; режим системи відносин^[10]; узагальнена мета управління^[11] тощо.

Науковці визначають принципи законності^[12], основні риси законності^[13], основи (гарантії)

законності^[14], способи (засоби) забезпечення

законності^[15].

Звичайно, що найбільший інтерес в межах нашого дослідження становить саме характеристика способів (або засобів) забезпечення законності державного управління, які пропонуємо вважати синонімами, адже у даному випадку вони мають однаковий зміст, відбиваючи «певну дію, прийом або систему прийомів, яка дає можливість зробити, здійснити що-небудь, досягти чогось»^[16]; більш того, сучасна довідкова література розкриває зміст терміну «засіб», позначаючи його саме як «спосіб», а «спосіб» — як «засіб»^[17]. Зазначені терміни використовуються як синоніми і в сучасній адміністративно-правовий науці^[18], що уявляється цілком доцільним, адже навіть у підручниках з адміністративного права та державного управління контроль, нагляд і розгляд звернень громадян одночасно визначаються і як способи^[19], і як засоби^[20] забезпечення законності.

У науковій літературі пропонується визначення поняття «система засобів забезпечення законності», під якою пропонується розуміти «сукупність завдань, функцій, повноважень, форм, методів і порядку такої діяльності»^[21].

На нашу думку, таке визначення засобів (способів) забезпечення законності є досить загальним, оскільки не відображає їх сутності та призначення.

В. Колпаковим та О. Кузьменко під способами забезпечення законності пропонують розуміти «види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, які ними використовуються»^[22], яке практично повторює попереднє.

Завдання визначення поняття способів забезпечення законності насамеред передбачає встановлення та змістову характеристику їх основних ознак.

1. Способи забезпечення законності є невід’ємною складовою (елементом) гарантій

забезпечення законності, які зазвичай поділяють на загальні та спеціальні^[23], або на «об’єктивні умови та спеціальні юридичні засоби»^[24], «загальносоціальні і юридичні»^[25], «об’єктивні умови існування суспільства та спеціально вироблені державою і громадськістю засоби, що забезпечують точну реалізацію норм права всіма суб’єктами»^[26], інколи на три групи:

загальносоціальні, спеціально-соціальні (юридичні), організаційні^[27].

Більш вдалим вважаємо розуміння двох груп гарантій законності, запропоноване В. Колпаковим та О. Кузьменко, відповідно до яких перша група таких гарантій вважається умовами (передумовами) забезпечення режиму законності (політичні,

економічні, ідеологічні, організаційні); друга — спеціальними засобами забезпечення режиму законності, до яких автори відносять:

а) організаційно-структурні формування, а саме державні органи і недержавні структури, на які покладено обов’язок з підтримання і зміцнення режиму законності; б) організаційно-правові методи, а саме види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, які ними використовуються для забезпечення законності, взаємодія яких (організаційно-

структурних формувань і організаційно-правових методів) утворює особливий державно-правовий механізм забезпечення законності^[28].

Щодо самого терміну «гарантії забезпечення законності», то під таким науковці розуміють: «систему засобів, способів, прийомів і методів забезпечення законності, що дозволяють

безперешкодно реалізувати правові норми,

користуватися суб’єктивними правами і виконувати юридичні обов’язки»^[29]; «систему засобів, за допомогою яких у суспільному житті впроваджується, охороняється і у випадку порушення відновлюється законність»^[30]; «позитивні об’єктивні умови, що

сприяють підвищенню рівня розвитку суспільства, добробуту народу, а також спеціальні юридичні засоби і способи, через які забезпечується режим законності у країні»^[31]; «умови суспільного життя і заходи, що вживаються державою для забезпечення режиму законності і стабільного правопорядку»^[32]; «обумовлені чинним законодавством і розвитком суспільного життя фактори, що забезпечують дотримання законності»^[33]; «обумовлені законо­

мірностями суспільного розвитку умови, засоби, фактори, що забезпечують дотримання законності»^[34].

На нашу думку, кожне із вищенаведених визначень має право на існування, що насамперед обумовлено різноплановістю гарантій законності, одні з яких є умовами та передумовами режиму законності, інші — способами її дотримання.

2. Способи забезпечення законності

реалізуються (застосовуються) відповідними

державними, самоврядними чи громадськими органами (організаціями), посадовими особами, членами громадських організацій або в

індивідуальному порядку (наприклад, звернення із заявою про вчинене правопорушення).

3. Вид способу забезпечення законності, умови та підстави його застосування залежать від правового статусу органу (організації) чи особи, що його реалізує, тобто від покладених на нього завдань, функцій та повноважень.

4. Метою застосування будь-якого із способів забезпечення законності є встановлення фактичного стану дотримання вимог чинного законодавства та відповідне реагування на нього, міра якого залежить від особливостей правового статусу органу, що їх застосовує. Розглянуті загальні ознаки способів забезпечення законності дають змогу визначити їх як окрему групу гарантій забезпечення законності, цілеспрямовану діяльність відповідних органів (посадових осіб), яка здійснюється у межах покладених на них завдань, функцій та повноважень з метою встановлення фактичного стану дотримання вимог чинного законодавства та відповідного реагування на нього^[35].

Слід відзначити, що у сучасній

адміністративно-правовій науці наразі не існує єдиного підходу до виділення основних видів способів забезпечення законності. Найпоширенішим сьогодні є виділення таких самостійних способів забезпечення

законності як контроль, нагляд та розгляд звернення громадян^[36]. Проте, як вірно відзначає В. Гаращук, «означені способи, безумовно, не є вичерпними, оскільки у юридичній науці до таких відносять й інші»^[37]. Так, наприклад, у теорії права юридичні гарантії забезпечення законності, які фактично ототожнюються із способами (засобами) забезпечення законності, застосування, онтологічним застосування президентські,

адміністративні міжнародні, діяльності: правозастосувальні,

класифікуються за суб’єктами їх характером юридичної діяльності, за статусом.

тощо; за характером юридичної правотворчі, правороз’яснювальні,

правореалізаційні; за

правовій системі — (правові акти:

онтологічним статусом у нормативно-документальні нормативно-правові акти, індивідуальні акти застосування права) і діяльнісні

інтерпретаційні акти, (практична діяльність по застосуванню норм права і реалізації норм права)^[38].

Крім того, у теорії права способи забезпечення законності поділяються на: конституційні гарантії і процесуальні гарантії законності, а також зазначається, що однією з важливих юридичних гарантій законності є висока юридична техніка правотворчості, кодифікація та інкорпорація законодавства^[39].

На думку іншого теоретика права, «юридичні гарантії виступають як система спеціальних правових засобів зміцнення законності і правопорядку», до яких він відносить: «норми права, в яких виражена вимога законності»^[40], а також спеціальні засоби виявлення правопорушень; засоби попередження правопорушень; засоби припинення правопорушень; заходи по захисту та відновленню порушених прав; юридичну відповідальність; процесуальні гарантії; правосуддя^[41].

В. Копєйчиков юридичними засобами

забезпечення законності називає: чіткість і

конкретність норм чинного права, ефективність санкцій, що захищають ці норми; виконання правосуддя як спеціальної форми універсальної, здійснюваної на основі права і справедливості діяльності судів, котра забезпечує реалізацію чинного права, захист прав і свобод громадян; здійснення вищого нагляду за точним і однаковим виконанням законів з боку органів прокуратури; діяльність державних інспекцій та контрольно-ревізійного апарату, котрі в межах своєї компетенції здійснюють роботу по запобіганню, виявленню і припиненню порушень законності у різних сферах державного і суспільного життя^[42].

О. Скакун класифікує юридичні гарантії законності за таким критерієм як їх мета (цілі), поділяючи їх на: превентивні (запобіжні), що

полягають у запобіганні правопорушенням:

відвернення порушень адміністрацією трудових прав громадян, недопущення незаконного звільнення; припиняючі, що спрямовані на припинення виявлених правопорушень: затримання, арешт,

обшук, підписка про невиїзд; відновлюючі, що виражаються в усуненні або відшкодуванні негативних наслідків правопорушень: примусове

стягнення аліментів, примусове вилучення майна із чужого незаконного володіння; каральні (штрафні), які спрямовані на реалізацію юридичної

відповідальності правопорушників: покарання особи, винної у вчиненні правопорушення^[43].

Представники адміністративно-правової науки також визначають різні види способів (засобів) забезпечення законності. Так, О. Луньов, поряд із контролем, наглядом та зверненнями громадян, до основних способів забезпечення законності та дисципліни як у державному управлінні, так і в суспільстві в цілому відносить юридичну відповідальність^[44].

Д. Бахрах до спеціальних юридичних способів забезпечення законності відносить заохочення та примус^[45].

О. Андрійко серед видів засобів забезпечення законності у державному управлінні називає й такі як «здійснення спеціалізованого судового захисту порушених прав і свобод громадян у порядку адміністративного судочинства» та «притягнення до різних видів юридичної відповідальності посадових осіб державних органів за протиправні дії у сфері державного управління, застосування заходів адміністративної відповідальності до громадян, які своїми протиправними діями порушують

встановлений порядок управління»^[46].

Як окремий вид засобів забезпечення законності застосування заходів адміністративного примусу, не пов’язаних з відповідальністю Р. Мельник розглядає правове регулювання^[47].

Вищенаведене дає змогу зробити такі висновки: по-перше, ми підтримуємо думку

переважної більшості адміністративістів про те, що універсальними способами (засобами) забезпечення законності є контроль, нагляд та розгляд звернень громадян. По-друге, усі інші способи (засоби, юридичні гарантії) забезпечення законності, крім юридичної відповідальності, які називаються науковцями, є більше умовами (передумовами, факторами) додержання законодавства, ніж його способами.

Предметом дослідження цього підрозділу, як і інших розділів та підрозділів даної дисертації, є характеристика таких способів забезпечення законності державного управління як контроль та нагляд. Щодо самого державного управління, то пропонуємо розглядати його у широкому значенні, а саме як цілеспрямовану, владно-організуючу діяльність усіх гілок влади (законодавчої, виконавчої, судової), а також публічно-владну діяльність органів місцевого самоврядування та громадських об’єднань, яка спрямована на виконання основних цілей, завдань і функцій держави. У зв’язку з цим, варто погодитись з тим, що «державне управління, хоч і є окремим видом діяльності держави, проте, не є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Державне управління у тому чи іншому обсязі виявляється у діяльності різних державних органів, котрі належать до різних гілок державної влади»^[48].

Контроль та нагляд справедливо, на нашу думку, називаються «основними способами

забезпечення законності в державному управлінні»^[49], проте, як підкреслюють сучасні дослідники, вони не тотожні один одному^[50], про що, наприклад, свідчить сама назва Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який визначає його як «діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів

місцевого самоврядування, інших органів в межах повноважень, передбачених законом, щодо

виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб’єктами господарювання та

забезпечення інтересів суспільства, зокрема, належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища»^[51]. Слід погодитися з А. Головачем, що вищенаведене поняття є більш характерним для характеристики сутності саме нагляду, а не контролю, оскільки «йдеться лише про виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства, а не про припинення протиправної діяльності чи про притягнення винних до відповідальності, що є прерогативою контролю»^[52]. Але детальний аналіз повноважень органів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, встановлених законом, дає можливість розподілити їх на дві окремі групи:

- наглядові (зокрема, права вимагати від

суб’єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства, вимагати

припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю), відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону);

- контрольні (серед яких — права надавати (надсилати) суб’єктам господарювання обов’язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків, накладати штрафні санкції та ін.)^[53].

Відсутність чіткого розмежування основних способів забезпечення законності можна відзначити й в інших законодавчих актах — наприклад, в Законах України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави»^[54], «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі»^[55] та ін., у яких, визначаючи систему суб’єктів контролю,

законодавець переважно наділяє їх не контрольними, а наглядовими повноваженнями.

Зазначимо, що проблеми розмежування контролю та нагляду досліджувалися в науковій літературі. Наприклад, як зазначає Ю. Битяк, контроль слід відрізняти від близького до нього виду державної діяльності — нагляду, хоча вони мають деякі спільні ознаки^[56]. Їх поєднують єдина мета — забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, форми здійснення — перевірки, витребування звітів, пояснень, тощо, обов’язковість вказівок. Але контроль, на відміну від нагляду, проводиться повсякденно й безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган — прокуратура. «Головне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, — наголошує автор, — це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об’єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об’єкта) й самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратуру позбавлено таких можливостей»^[57].

Подібну точку зору висловлює В. Гаращук, який наголошує на тому, що «контролюючими органами повинні називатися всі державні інспекції та служби, органи (органи законодавчої, виконавчої, судової влади, місцевого самоврядування), які мають такі повноваження: право втручатися в оперативну діяльність підконтрольної структури та самостійно притягувати винних до правової відповідальності»^[58].

Проте, такий підхід піддається критиці В. Шестаком, який зазначає, що «з позицій формаль­ної логіки розрізнення «контролю» та «нагляду» за критерієм «обсяг контролю» (втручання чи невтручання в оперативну діяльність) є

некоректним»^[59]. Автор обґрунтовує, що «у

загальногалузевому тезаурусі (мові законодавства) повинен зостатись тільки термін «контроль»^[60]. Подібну точку зору висловлює О. Андрійко, яка підкреслює, що «нагляд слід розглядати як окремий вид (форму) контролю, застосування якого при виявленні порушень може супроводжуватися заходами впливу державно-владного характеру»^[61].

На думку В. Кобзаренко, контроль

відрізняється від нагляду тим, що нагляд лише констатує відхилення та інформує відповідні компетентні інстанції, про необхідність прийняття управлінських рішень, а функція контролю полягає у виявленні відхилень і корегуванні управлінського впливу^[62].

М. Черкес і С. Васильєв відзначають, що «контроль припускає, що контролюючий орган може відміняти акти підконтрольного органу, нагляд же зв’язується із можливістю наглядового органу лише звертати увагу піднаглядного органу на ті його порушення, котрі він виправляє сам чи виправляє його вищий орган»^[63].

Критерії розмежування контролю і нагляду пропонує С. Стеценко, серед яких: відомча підлеглість (при контролі, як правило, є, при нагляді немає); можливість втручатися в оперативно-господарську та виробничу діяльність для усунення виявлених вад (за контролю є, за нагляду немає); контроль здійснюється з погляду відповідності прийнятих актів чи вчинених дій законності й доцільності, нагляд — лише законності; застосування заходів адміністративного примусу (під час контрольних заходів практично немає, у здійсненні нагляду є досить ймовірним)^[64].

На нашу думку, усі із названих критеріїв, крім одного (можливість втручатися в оперативно- господарську та виробничу діяльність), є

дискусійними. Наприклад, здійснення контролю не завжди пов’язане із відомчою підлеглістю. Сказане стосується переважної більшості суб’єктів, які наділені контрольними повноваженнями (наприклад, усіх без винятку правоохоронних органів, які здійснюють контроль за дотриманням вимог законодавства не підпорядкованими їм по службі особами). Що стосується підпорядкованості, то вона більше властива відомчому контролю, а не контролю взагалі.

Подібної помилки допускаються автори науково-практичного посібника «Цивільний контроль за діяльністю міліції», зазначаючи, що «контроль, на відміну від нагляду, здійснюється органами щодо суб’єктів, які їм організаційно підпорядковані, тоді як нагляд здійснюється стосовно організаційно не підпорядкованих суб’єктів»^[65].

С. Стеценко виокремлює два види нагляду:

1) адміністративний (державний санітарно-епідеміч­ний нагляд; державний протипожежний нагляд; державний нагляд за забезпеченням безпеки авіації; за безпекою дорожнього руху; державний геодезичний нагляд; адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі)^[66], які, на нашу думку, незважаючи на їх назву, є видами спеціалізованого (міжвідомчого) контролю; та

2) прокурорський нагляд^[67].

Не можемо також підтримати думку О. Андрійко, яка зазначає, що органи контролю займаються лише перевіркою, вивченням, аналізом стану справ, визначають відповідність їх обраним напрямам та чинному законодавству і не втручаються в оперативну діяльність підприємств.

Погоджуючись із запропонованим

В. Колпаковим та О. Кузьменко визначенням нагляду як «здійснення спеціально уповноваженими органами цільового спостереження за станом законності, фіксації його порушень і вжиття заходів щодо притягнення порушників до відповідальності»^[68], не можемо підтримати їх думку, що «серед повноважень суб’єктів нагляду є і такі як «застосування заходів державного примусу, що, як правило, закріплюється у відповідних статтях Кодексу України про адміністративні правопорушення»^[69], що характерно для суб’єктів контролю.

Не можемо також погодитись із В. Манохіним, який зазначає, що нагляд, на відміну від контролю, є елементом компетенції лише деяких органів управління^[70], оскільки наглядовими повноваженнями у широкому їх розумінні як діяльності із спостереження без права втручатися в оперативну й господарську діяльність піднаглядних об’єктів наділені усі без винятку органи державної влади. Щодо вузького розуміння нагляду, то він є прерогативою органів прокуратури. Натомість, у подальшому нагляд у сфері земельних відносин буде розглядатися нами у широкому значенні.

Досить поширеним у науковій літературі є ототожнення контролю та нагляду^[71], що можна пояснити тим, що зміст терміну «контроль» у тлумачних словниках розкривається за допомогою терміну «нагляд». І навпаки, ми можемо спостерігати, як при розкритті змісту терміна «нагляд» вживається термін «контроль». Наприклад, «нагляд» — «дія за ким- небудь, чим-небудь для контролю, забезпечення порядку і т.ін.»^[72]. Як зазначає О. Коренєв, «нагляд тісно пов’язаний з контролем, оскільки під час його здійснення контролюється дотримання нормативних актів органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами та окремими громадянами^[73], допускаючи таким чином те, що суб’єкт нагляду може здійснювати контрольні повноваження.

Подібної помилки допускаються О. Андрійко та В. Наумов, які зазначають, що згідно зі ст. 121 Конституції України органи прокуратури здійснюють специфічні контрольні функції у вигляді нагляду^[74].

Н. Вітрук серед державних органів, що здійснюють конституційний контроль, називає «спеціалізовані органи конституційного контролю у вигляді органів конституційного нагляду»^[75].

На думку В. Шестака, «контроль має статус родового поняття, котре охоплює «нагляд» як певний, особливий вид «контролю»..., а існуючий у науковців погляд щодо розрізнення «контролю» і «нагляду» зазвичай є результатом неусвідомленої підміни терміну «нагляд» таким терміном як «прокурорський нагляд»^[76]. В. Чіркін відзначає, що «нагляд» — це також «контроль»^[77].

М. Богуславский, М. Козир та Г. Міньковский державний контроль (нагляд) визначають як одну з форм здійснення державної влади, забезпечення додержання законів та інших нормативних актів, що видаються органами держави, систему державних органів перевірки^[78].

М. Руденко зазначає, що прокурорський нагляд є «видом (частиною) державного контролю в цілому»^[79]. Вчений також наголошує на тому, що «державний спеціалізований контроль (нагляд) здійснюється за додержанням 33 основоположних блокпостів чинного законодавства і у п’яти сферах державного управління (економіка, екологія та охорона навколишнього природного середовища, соціальна сфера, охорона правопорядку і боротьба зі злочинністю, оборона і державна безпека)^[80]. Б. Щетинін наголошує на відсутності різниці між «контролем» та «наглядом»^[81].

Проте, найбільш обґрунтованим уявляється визначення понять «контроль» та «нагляд», запропоноване Ю. Битяком та В. Гаращуком:

- під контролем науковці розуміють «складову частину (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законів України, інших нормативних актів, додержання дисципліни й правопорядку та полягає у втручанні контролюючих органів у оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов’язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів»^[82];

- нагляд визначається як «виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків і притягнення винних до відповідальності, без права втручатися в оперативну й господарську діяльність піднаглядних об’єктів, зміни чи скасування актів управління»^[83].

Такий підхід до визначення змісту основних способів забезпечення законності дає змогу зробити висновок, що основним критерієм розмежування контролю і нагляду є наявність або відсутність такого права як втручання в оперативну (господарську) діяльність підконтрольного (піднаглядного) об’єкта у формі: підміни або заміни його керівництва, окремих керівників; зупинення чи призупинення діяльності; зміни чи скасування його актів управління; застосування заходів примусу^[84].

Беручи до уваги вищенаведені точки зору вчених щодо розмежування контролю й нагляду чи, навпаки, їх ототожнення, можемо стверджувати, що нагляд у широкому його розумінні як діяльності із спостереження та перевірки є передумовою, підфункцією чи стадію контролю або його окремою формою. А враховуючи, що переважна більшість суб’єктів одночасно наділяються як контрольними, так і наглядовими повноваженнями, вважаємо доцільним у подальшому використовувати термін «контрольно-наглядова діяльність».

Таким чином, контроль та нагляд (у подальшому — контрольно-наглядова діяльність) є, так би мовити, «зворотним зв’язком» між суб’єктом, який має контрольні чи наглядові повноваження або контрольні та наглядові повноваження водночас, і підконтрольним (піднаглядним) об’єктом, у зв’язку з чим він отримує інформацію про результати його діяльності (як позитивні, так і негативні). Маючи таку інформацію та залежно від характеру та об’єму контрольних чи наглядових повноважень, суб’єкт управління обирає відповідний варіант поведінки (застосування заходів заохочення чи примусу).

Значення контрольно-наглядової діяльності полягає у тому, що вона є самостійною функцією управління, за допомогою якої суб’єкт управління не лише має можливість коригувати управлінську діяльність, а й допомагає передбачити перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного результату. Так, В. Гаращук зазначає, що «функція контролю присутня на будь-якій стадії організації державного управління... контроль є самостійною функцією управління, яка не поглинається іншими і не є допоміжною, а пронизує усі інші, активно впливає на них, корегує і навіть формує нові функції та напрямки управлінської діяльності»^[85]. Сказане у повній мірі стосується і нагляду, який є підфункцією контролю, його окремою формою чи стадією, що обумовлюється характером та об’ємом наданих повноважень суб’єкту управління. Варто також підтримати думку В. Я. Малиновського, який зазначає, що контрольна і наглядова діяльність щодо забезпечення законності в державному управлінні притаманна усім ланкам державного механізму, оскільки правоохоронна діяльність держави є однією з форм здійснення функцій останньої^[86].

Вищевикладене дає змогу до особливостей контрольно-наглядової діяльності у сфері державного управління віднести такі:

1. Є основним та найефективнішим способом забезпечення законності.

2. Є неправовою формою державного управління, натомість, її застосування регулюється як законодавчими, так і підзаконними правовими актами.

3. Поширюється на всі сфери державного управління.

4. Здійснюється (реалізується) у різних формах, основною серед яких є перевірка.

5. Є самостійною функцією управління, за допомогою якої суб’єкт управління не лише має можливість коригувати управлінську діяльність, а й допомагає передбачити перспективи подальшого розвитку та досягнення конкретного результату.

6. Присутня на всіх без виключеннях стадіях управлінського процесу.

7. Здійснюється повсякденно й безперервно широким колом державних, самоврядних та громадських суб’єктів, які наділені відповідним об’ємом повноважень.

8. Є «зворотним зв’язком» між суб’єктом, який

має контрольно-наглядові повноваження, і підконтрольно-наглядовим об’єктом.

9. Є основним фактором, який дисциплінує поведінку як у сфері державного управління, так і у суспільстві взагалі.

10. Дозволяє виявити як позитивні, так і

негативні аспекти діяльності, а її результатом є не лише сприяння у застосуванні заходів примусу, що характерне для наглядових повноважень, чи фактичне застосування заходів примусу, що характерне для контрольних повноважень, а й надання допомоги підконтрольно-піднаглядній

структурі в наведенні порядку.

Вищенаведені особливості контрольно-

наглядової діяльності у сфері державного управління дали змогу визначити її як неправову форму державного управління, яка присутня на всіх без виключеннях стадіях управлінського процесу, поширюється на всі його сфери, є основним фактором, який дисциплінує поведінку як у сфері державного управління, так і у суспільстві взагалі, здійснюється (реалізується) значним колом

державних, самоврядних та громадських суб’єктів, які наділені різним об’ємом контрольно-наглядових повноважень.

1.2.