Поняття та особливості земельних відносин як об'єкта адміністративно-правового регулювання

Питання аналізу земельних відносин як особливого об’єкта адміністративно-правового

регулювання викликає сьогодні науковий і практич­ний інтерес за цілою низкою підстав. У сучасній науці наразі є певна різниця в поглядах на шляхи, способи й межі державного регулювання цих правовідносин.

У найзагальнішому вигляді під земельними відносинами розуміються врегульовані нормами права суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Саме таке визначення земельних відносин дають чинний Земельний кодекс України^[250], а також ціла низка сучасних вітчизняних та зарубіжних вчених^[251]. Як

суспільні відносини, вони мають такі загальні ознаки як впорядкованість, тривалий характер, наявність в учасників особливих соціальних ролей стосовно землі. Ознаками земельних відносин як правових відносин є те, що їх виникнення, зміна або припинення засновані на нормах, які регулюють відносини з приводу землі, а також те, що реалізація цих норм забезпечується державою^[252]. Загальний зміст

соціальних ролей у земельних правовідносинах виявляється у наявності в учасників цих правовідносин відповідних прав і обов’язків, спрямованих на забезпечення інтересів, пов’язаних із використанням землі. Таким чином, у

найзагальнішому вигляді земельні правовідносини можна розглядати як такі відносини, що виникають, змінюються та припиняються у зв’язку з урегулюванням соціально значущих, захищених правом інтересів щодо використання землі з метою забезпечення основних потреб життя суспільства^[253].

намагаються визначити земельні відносини через перелік суб’єктів або виокремлення основних видів даних відносин. Так, Л. Антіпова під земельними відносинами розуміє відносини між громадянами, юридичними особами, органами місцевого

самоврядування та органами державної влади з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ресурсами^[256]. Г. Гриценко та Н. Вайцель розглядають земельні відносини як складний комплекс взаємодії між суб’єктами права власності на землю з приводу володіння, користування та розпорядження нею як обмеженим природним ресурсом, засобом виробництва, майном та товаром^[257].

Проте, уявляється, що найбільш доцільним є чітке та повне визначення основних видів даних відносин, адже обмеження земельних правовідносин лише суспільними відносинами з приводу володіння, користування і розпорядження землею, тобто такими відносинами, які складають зміст права власності на землю, значно звужує їх зміст, призводить до складнощів у практиці правозастосування у даній сфері правовідносин.

Слід підкреслити, що за своїм складом сучасні земельні відносини є досить неоднорідними. Окрім відносин, що виникають з приводу володіння, користування і розпорядження землею, можна, зокрема, виокремити відносини, пов’язані з охороною земель, відтворенням і підвищенням родючості ґрунтів, продуктивності земель лісового фонду, контролем за дотриманням законності у даній сфері та ін. Тож закріплений у Земельному кодексі України перелік видів земельних відносин не є вичерпним.

Зазначимо, що земельними слід визнавати, окрім відносин власності, ще багато інших різновидів суспільних відносин. Зокрема, земельні відносини охоплюють суспільні відносини, пов’язані з охороною земель, їх відтворенням, підвищенням родючості ґрунтів, застосуванням відповідальності за

правопорушення у сфері земельних відносин^[261], раціональним використанням, здійсненням

управління у сфері земельних відносин^[262], тощо. Уточнюючи зміст сучасних земельних відносин, О. Мірошниченко пропонує визначати земельні відносини як «засновані на власності на землю суспільні відносини, що виникають з приводу використання, управління та охорони землі як особливого природного ресурсу»^[263]. Як вважають В. Семчик, П. Кулинич та М. Шульга, земельні правовідносини варто визначати як суспільні відносини між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, організаціями і громадянами, а також організаціями і громадянами між собою щодо розподілу, використання та охорони земель^[264]. Б. Єрофєєв визначає земельні відносини як відносини між органами державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, організаціями, установами, громадянами з приводу володіння, користування та розпорядження землею, земельними ділянками, а також з приводу державного регулювання земельних відносин^[265].

визначення земельних відносин дає В. Носік, за яким земельні відносини — це «...врегульовані нормами та методами земельного, приватного, публічного права суспільні відносини, що виникають між суб’єктами у процесі здійснення права власності на землю українського народу, державного і самоврядного регулювання земельних відносин, виконання заходів

з охорони і раціонального використання землі як основного національного багатства, захисту

суб’єктивних земельних прав та законних інтересів громадян, юридичних осіб, територіальних громад, держави...»^[266].

На думку Ю. Жарікова, попри те, що сучасні земельні відносини відрізняються складністю та різноманіттям, практично всі відносини з приводу землі можна звести до трьох основних видів — придбання землі, її використання та охорони. Таким чином, визначаючи правовідносини через перелік видів суспільних земельних відносин та суб’єктів правовідносин, вчений розглядає в цілому земельні правовідносини як відносини, що регулюються нормами права та виникають між органами державної влади, організаціями, приватними особами у зв’язку з придбанням, використанням та охороною землі^[267]. Р. Гусєв пропонує таку підставу для об’єднання різних видів земельних відносин у єдине поняття як єдність мети їх правового регулювання, визначаючи земельні відносини як вольові суспільні відносини, що виникають з приводу землі і характеризуються триєдиною метою: забезпеченням найбільш раціонального використання земель, охороною земель, забезпеченням земельних прав і передбачених законом інтересів громадян та юридичних осіб^[268]. На думку Л. Мілимко, земельні відносини являють собою врегульовані нормами права суспільні відносини, що виражаються у конкретному зв’язку між уповноваженими та зобов’язаними суб’єктами — носіями суб’єктивних прав, обов’язків, з метою забезпечення прав на земельні ділянки, а також на земельні частки (паї), на інформацію про землі, а також щодо раціонального використання, відновлення, охорони земель як природного ресурсу, в тому числі ґрунтів.

- повноваження щодо володіння,

користування, розпорядження землею;

- відносини щодо раціонального

використання, відновлення та охорони земельних ресурсів;

- управління в цій сфері^[269].

Слід відзначити позицію таких вчених як Д. Добряк, А. Мартин та С. Слюсаренко, які, виходячи з аналізу чинних земельно-правових норм, також наголошують на тому, що поряд із відносинами, які складають право власності на землю, функціонують також щонайменше дві форми земельних відносин, які розкривають їх зміст, а саме: відносини у сфері управління земельним фондом; відносини у сфері раціонального використання та охорони земель^[270]. Так, Д. Добряк і А. Мартин,

зазначаючи, що земельні відносини не можна вважати виключно майновими, тобто відносинами з приводу володіння, користування і розпорядження землею, адже вони охоплюють, серед іншого, також і відносини у сфері державного управління земельними ресурсами, підкреслюють, що земля,

зберігаючи статус нерухомого майна, одночасно є основою життєдіяльності людей, базисним

компонентом навколишнього природного

середовища, а тому виступає об’єктом управлінських відносин, зокрема, відносин щодо проведення землеустрою, ведення земельного кадастру,

оподаткування, контролю за використанням та охороною земель тощо^[271]. Держава забезпечує законодавче регулювання земельних відносин, розпорядження землями загальнодержавної власності України; встановлює порядок і середні ставки платні за використання землі, граничні розміри орендної плати за неї; організацію і здійснення державного контролю за використанням та охороною земель та їх моніторингу; встановлює основні положення землеустрою і порядку ведення державного земельного кадастру; розробляє державні програми щодо раціонального використання земель,

підвищення родючості ґрунтів, охорони земельних ресурсів тощо. С. Слюсаренко підкреслює, що відносини управління у земельній сфері (відносини, в яких беруть участь державні органи, що здійснюють управлінські повноваження) мають переважно адміністративно-правовий характер, але завдяки тому, що вони пов’язані з використанням землі як особливого об’єкта права власності, їх віднесено до земельно-правових відносин^[272].

Таким чином, можна відзначити, що в законодавчому визначенні земельних відносин мають бути враховані такі важливі види суспільних

земельних відносин як відносини з охорони та відтворення земель, контроль за дотриманням законності учасниками земельних відносин, застосування юридичної відповідальності за правопорушення у сфері земельних відносин та ін. Тож наразі існує необхідність законодавчого уточнення поняття «земельні відносини» шляхом включення до їх складу, окрім відносин із приводу володіння, користування і розпорядження землею, зазначених видів земельних відносин, які, маючи здебільшого адміністративно-правовий характер, більш широко окреслюють та розкривають їх зміст. Розглядаючи земельні відносини як об’єкт адміністративно-правового регулювання, маємо визначити їх не лише як особливі відносини між органами державної влади, місцевого

самоврядування, юридичними особами та

громадянами з приводу володіння, користування та розпорядження землею, але ще й як відносини з приводу державного регулювання відносин у даній сфері, у тому числі й щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, їх моніторингу, а також щодо дотримання усіма учасниками правовідносин земельного законодавства України.

Основними елементами земельних

правовідносин, як і будь-яких інших правовідносин, є об’єкт (яким у земельних відносинах є земля в цілому, як узагальнюючий об’єкт, або ж її складові в межах держави, територіальних громад, окремих земельних ділянок, щодо яких виникають земельні правовідносини) та суб’єкти земельних правовідносин (тобто учасники правовідносин, наділені

відповідними правами і обов’язками)^[273]. Зміст земельних правовідносин складає реалізація

конкретними учасниками земельних правовідносин закріплених за ними суб’єктивних прав і обов’язків з приводу землі (земельної правосуб’єктності)

відповідно до встановлених норм права^[274]. Суб’єктивне право являє собою можливість суб’єкта земельного правовідношення поводити себе у взаємостосунках з іншими суб’єктами земельних правовідносин у порядку і за правилами, встановленими нормами земельного права. Суб’єкт земельного

правовідношення наділений правом не тільки здійснювати дії, передбачені законом, а й вимагати від зобов’язаної особи виконати певні дії. Отже, суб’єктивному праву одного суб’єкта земельних правовідносин кореспондує суб’єктивний обов’язок іншого суб’єкта права. Відповідно, суб'єктивний обов’язок учасника земельних правовідносин є мірою належної поведінки зобов’язаного учасника

правовідношення. Він може полягати у здійсненні тих чи інших активних дій у галузі земельних відносин або в пасивних діях, коли зобов’язана сторона повинна утриматися від здійснення тих чи інших дій^[275]. Основні права та обов’язки учасників земельних правовідносин, що складають зміст цих правовідносин, визначаються цільовим

призначенням земельної ділянки та завданнями, правовим режимом її використання та особливостями правового регулювання земельних відносин щодо конкретної земельної ділянки в межах земель відповідної категорії^[276].

Особливості земельних відносин як об’єкта адміністративно-правового регулювання

визначаються специфікою структури даних

правовідносин. Оскільки земля, як справедливо зауважує В. Чиж, є складним об’єктом

адміністративних правовідносин, то й суспільні відносини, що виникають з приводу земельних ресурсів, мають певну специфіку, а її учасники, наділені правами та обов’язками, є суб’єктами адміністративних правовідносин у земельній сфері^[277].

Земельні відносини складаються між фізичними особами, юридичними особами і державою. Земельним кодексом України встановлено, що коло суб’єктів земельних відносин становлять громадяни, юридичні особи, а також органи місцевого самоврядування і державної влади (які

представляють інтереси територіальних громад та держави)^[278]. Відповідно до ст. 13 Конституції України, земля та інші природні ресурси є об’єктами права власності українського народу, тобто суб’єктом

земельних відносин законом визнано і народ України^[279]. Від імені українського народу права

власника здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування в межах, визначених

Конституцією. Таким чином, можна виокремити такі суб’єкти земельних правовідносин: український

народ, держава, Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні та районні ради, місцеві ради та органи місцевого самоврядування, а також вищі, центральні та місцеві органи виконавчої влади, громадяни, юридичні особи приватного права та юридичні особи публічного права. При цьому суб’єктами права власності на землю є:

- громадяни та юридичні особи приватного права — на землі приватного права;

- територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, — на землі комунальної власності;

- держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, — на землі державної власності^[280].

Юридичні особи публічного права, зокрема, підприємства, установи та організації, що засновані на державній або комунальній власності, можуть бути суб’єктами земельних правовідносин із правом постійного або тимчасового користування

земельними ділянками державної або комунальної власності^[281]. Конституцією України та Земельним кодексом України визначено обсяг прав і повноважень основних суб’єктів земельних

правовідносин щодо здійснення прав власника від імені українського народу: Верховної Ради України^[282], Кабінету Міністрів України^[283], органів місцевого самоврядування^[284].

Ефективність адміністративно-правового

регулювання земельних відносин і результативність адміністративно-правового контролю у даній сфері, зокрема, значною мірою зумовлюються специфікою землі як об’єкта земельних правовідносин. І. Денисенко відзначає, що земля — це основа матеріального добробуту суспільства, базис

розміщення виробничих сил, джерело природних ресурсів^[285]. Дійсно, земля є матеріальною основою життя, вона займає унікальне місце в суспільно- політичній та економічній діяльності людей. Земля як природний ресурс є головним фактором життєзабезпечення населення, вона

використовується як засіб виробництва в багатьох галузях народного господарства, складаючи основу здійснення господарської та іншої діяльності на території держави. Регулювання земельних відносин здійснюється, виходячи з того, що земля є природним об’єктом, природним ресурсом та нерухомим майном.

Як об’єкт правового регулювання, земля має такі особливості: вона не є продуктом людської праці; має власні унікальні властивості як найважливіший компонент природного середовища; являє собою достатньо складний господарський об’єкт, що має велику кількість різних властивостей, та відповідно входить до сфери регулювання різних галузей права.

До основних факторів впливу, похідних від особливостей землі, що визначають характер земельних відносин, необхідно віднести:

1) просторову обмеженість землі, яка

обумовлює необхідність її розмежування;

2) наявність соціально-економічних форм землеволодіння та землекористування;

3) постійність розташування землі;

4) неоднорідність землі, яка обумовлює виникнення ренти та ціни землі^[286].

Усталена природна неоднорідність землі породжує відповідну диференціацію правового

режиму залежно від категорій, зон та інших особливостей земель. А. Череднікова відзначає, що земельні ресурси як об’єкти земельних відносин мають свою специфіку, що визначається такими параметрами, як географічне положення району та сукупність його природних характеристик, які обумовлюють характер використання землі; структура, якісний склад та чинне становище земель; існуючі розміри землекористування за різними категоріями сільськогосподарських товаровиробників та ін.^[287]. Ці характеристики мають важливе значення для розроблення конкретної моделі адміністративно- правового регулювання земельних відносин.

Відповідно до Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави^[288]. Дане

конституційне положення, що має принципове значення для регулювання усієї системи земельних відносин, знайшло своє відображення і в

Земельному кодексі України, згідно з яким «земля являє собою один з компонентів довкілля, найважливіший природний ресурс, що впродовж всієї історії використовувався для задоволення різних потреб»^[289]. Відповідно до чинного законодавства, землі в Україні поділяються на визначені законодавством категорії, земельні угіддя і земельні ділянки^[290]. Виходячи з цього поділу, об’єктом земельних правовідносин можуть бути землі, що належать до державної і комунальної власності, землі відповідної категорії, земельні угіддя і земельні ділянки.

Таким чином, специфічні особливості землі як об’єкта земельних відносин завдають визначальний вплив на зміст, а також на обсяг прав і обов’язків суб’єктів правовідносин у даній сфері. За визначеними ознаками можна виокремити такі групи об’єктів земельних правовідносин: а) всі землі

держави (державного фонду); б) землі територіальних громад; в) землі юридичних осіб; г) землі відповідних категорій за цільовим призначенням; ґ) конкретно визначені земельні угіддя і земельні ділянки^[291].

Особливості землі як об’єкта земельних відносин, її різне (господарське, природоохоронне,

територіальне або соціальне) призначення

зумовлюють виникнення цілої низки різноманітних земельних правовідносин. З метою забезпечення найбільш оптимальної системи адміністративно - правового регулювання земельних правовідносин виникає необхідність їх класифікації. У сучасній науці земельні правовідносини найчастіше

класифікують за інститутами земельного права, залежно від їх матеріального або процесуального

характеру, а також за підставами виникнення прав на землі та земельні ділянки, за суб’єктним і об’єктним складом^[292]. І. Краснова пропонує розподіляти земельні правовідносини на види залежно від основних інститутів земельного права: на

правовідносини власності на землю,

землекористування, державного управління землями, правовідносини з приводу охорони земель та притягнення до юридичної відповідальності^[293].

Ю. Жаріков використовує два основних критерії — ступінь взаємного обов’язку суб’єктів та характер правовідносин, виокремлюючи такі види земельних відносин як відносини рівноправності та відносини підпорядкованості, процесуальні і матеріальні земельні відносини^[294]. О. Галиновська, намагаючись класифікувати земельні правовідносини залежно від правової форми забезпечення конкретних інтересів у використанні землі, виокремлює відносини з приводу: права власності на землю, охорони землі, землеустрою, кадастрового обліку та державної реєстрації прав на земельні ділянки, земельного контролю, притягнення до відповідальності за порушення земельного законодавства^[295]. А. Шеремет відповідно до основного господарського призначення земель виділяє відносини, що складаються у процесі сільськогосподарського виробництва, під час використання землі в промисловості і будівництві, в лісовому господарстві, у разі розподілу і використання земель населених пунктів; за функціональним призначенням земель — регулятивні та правоохоронні; за характером відносин — матеріальні, що виникають внаслідок господарської діяльності, і процесуальні, які виникають на підставі процесуальних норм; за ступенем взаємних зобов’язань учасників правовідносин — відносини рівноправності (партнерські) і відносини підлеглості^[296]. За своїм юридичним змістом найбільш складними уявляються ті земельні правовідносини, в яких реалізуються права держави як власника землі^[297]. Найбільш широку типологію земельних відносин надає у своєму дослідженні Л. Мілімко, яка пропонує виокремлювати види відносин за такими класифікаційними критеріями:

- за характером обов’язку: активного і

пасивного типу;

- за ступенем визначеності суб’єктів: абсолютні й відносні;

- за кількісним складом суб’єктів: прості (два суб’єкти), складні (більше двох суб’єктів);

- залежно від елемента юридичної норми,

який буде застосовано: регулятивні й охоронні;

- за сферою дії: у сфері публічного права і у сфері приватного права;

- за цільовим призначенням земель відносини

щодо: земель сільськогосподарського призначення,

житлової та громадської забудови, природно- заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико- культурного, лісогосподарського призначення, водного фонду, промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення;

- за обсягом прав та обов’язків учасників відносини, що складаються у зв’язку із виникненням, реалізацією, зміною та припиненням: права власності на землю, права загального землекористування, права постійного землекористування, права оренди землі, права земельного сервітуту та ін.;

- за сферою правової регламентації: у сфері матеріального права і процесуального права;

- за конкретним об’єктом правового

регулювання відносини, об’єктом яких є: земельна ділянка та права на неї, в тому числі на земельну частку (пай), земля як природний ресурс, у тому числі ґрунти, інформація про землі та права на них;

- за підставою набуття у власність: приватизаційні і не приватизаційні^[298].

Специфіка земельних відносин вимагає обов’язкової участі держави в їх регулюванні. Це зумовлюється об’єктивною необхідністю забезпечення експлуатації землі як основного підґрунтя існування держави. Вже сам факт визнання землі особливим об’єктом правовідносин накладає на власників землі, землекористувачів особливий відбиток, коли їх поведінка під час реалізації своїх прав як учасників земельних відносин зазнає суттєвих обмежень в інтересах суспільства або певних соціальних груп. Встановлення відповідних обмежень поведінки суб’єктів земельних відносин відбувається шляхом втручання держави у ці правовідносини. Знаходження оптимальної міри державного

(публічного) впливу на поведінку учасників земельних відносин з метою гармонізації інтересів окремого індивіда, соціальної групи, суспільства є центральною проблемою адміністративно-правового регулювання земельних відносин, вирішення якої здійснюється державою за допомогою системи заходів, спрямова­них на створення правових і економічних передумов для стійкого функціонування всіх форм власності в питаннях володіння й користування землею^[299].

Слід погодитися з думками сучасних вітчизняних дослідників про те, що у процесі реформування земельних відносин роль держави є визначальною. Саме держава ініціює реформи у даній сфері, визначає їх стратегію, напрямки реалізації, впливає на формування правової та інституційної бази^[300], а створення і практична реалізація цілісної системи державного управління земельними ресурсами є однією з головних умов, що визначає стабільність політичного, соціального й економічного розвитку української держави^[301]. Більш того, маємо зауважити, що на сучасному етапі розвитку земельних відносин роль держави в їх регулюванні має посилюватись. Це зумовлюється цілою низкою інших факторів, серед яких науковці найчастіше виділяють такі:

- необхідність формування нового правового поля, що базується на прийнятих у даній сфері законодавчих актах;

- необхідність розроблення економічних про­грам розвитку аграрного сектора з метою надання суб’єктам господарської діяльності фінансової та організаційної підтримки;

- необхідність забезпечення належної охорони земель шляхом раціонального їх використання, збереження земель і поліпшення їх властивостей у процесі використання;

- потреба розвитку інфраструктури земельного ринку;

- необхідність забезпечення жорсткого

контролю за дотриманням усіма землевласниками і землекористувачами положень Земельного кодексу та інших законодавчих актів щодо землі і недопущенням спекуляції із землею, необхідність контролю за операціями передачі земельних ділянок і продажу їх на конкурентних засадах та ін.^[302].

О. Ботезат відзначає, що лише держава має можливість:

- законодавчо закріплювати форми власності на природні ресурси, їх межі та особливості використання;

- планувати та прогнозувати використання ресурсів;

- заохочувати або стримувати освоєння ресурсів;

- визначати форми регуляторного впливу на процес природокористування;

- створювати умови для ефективного природокористування;

- охороняти та зберігати природні ресурси;

- формувати у населення підходи щодо ощадливого, раціонального природокористування;

- створювати спеціальні органи для контролю та нагляду, які мають відповідні функції^[303].

Тож, як справедливо підкреслює В. Носік, без виваженого впливу держави на регулювання відносин власності на землю, використання і охорони земель неможливо провести соціально справедливий розподіл земель, забезпечити належний рівень обліку кількості та якості земель, а також реєстрацію прав на землю, мати об’єктивну інформацію про правовий режим земель, створити належні юридичні гарантії захисту прав власників землі та землекористувачів при вирішенні земельних спорів, тощо^[304].

Державне управління земельними відносинами є частиною державного управління в цілому. У найзагальнішому вигляді державне управління є «способом організації діяльності державних органів з метою забезпечити виконання правових норм і впорядкування суспільних відносин у тій чи іншій сфері»^[305], «видом діяльності державних органів

виконавчого і розпорядчого характеру, сутність якого складає організуючий вплив на суспільні відносини через реалізацію державно-владних повноважень»^[306]. Державний вплив на ту чи іншу сферу суспільних відносин, на діяльність тих або інших суб’єктів правовідносин передбачає створення і ліквідацію цих

суб’єктів, планування та регулювання їх діяльності шляхом встановлення і забезпечення державою загальних засад поведінки (діяльності), контроль за виконанням (дотриманням) цих правил^[307]. У сучасному адміністративному праві державне управління розглядається як діяльність, зміст якої полягає у реалізації органами влади законів та інших нормативно-правових актів шляхом завдання

організуючого впливу на суспільні явища і процеси^[308].

Зазначимо, що у вітчизняній науці та законодавстві вживаються такі терміни як «державне управління земельними відносинами», «державне регулювання земельних відносин», а також «державне управління земельним фондом», «державне

управління земельними ресурсами» та ін. При цьому, чинне земельне законодавство України не дає чіткого та вичерпного визначення цих понять.

На думку сучасних науковців, державне управління в галузі земельних відносин можна визначити як організаційно-правову діяльність уповноважених органів державної влади з використанням безпосереднього впливу, спрямовану на забезпечення раціонального використання, охорони та відтворення земель відповідно до вимог земельного законодавства України^[309]. Зміст діяльності виконавчо-розпорядчих органів з управління земельними відносинами полягає в прогнозуванні і плануванні використання земельних ресурсів, установленні норм і порядку землекористування, розподілу і перерозподілу земель, оперативно- розпорядчої та контрольно-наглядової діяльності за використанням й охороною земель^[310].

Зміст термінів «управління земельним фондом» та «управління земельними ресурсами» є значно вужчим — вони можуть бути розглянуті як окремі елементи державного управління земельними відносинами. Так, управління земельним фондом означає розподіл та перерозподіл земель, а також організацію їх використання. Виходячи з такого визначення, управління земельним фондом є лише складовою управління у сфері земельних відносин^[311]. З приводу «управління земельними ресурсами» слід погодитись із визначенням таких вчених як В. Другак, Р. Курильців та Н. Третяк, які вважають, що цей термін містить у собі прийняття та імплементацію рішень щодо вирішення конфліктів з приводу використання земельних ресурсів та забезпечення сталого розвитку відносин у даній сфері^[312].

Отже, державне управління в цілому передбачає наявність безпосереднього управлінського впливу на відповідні об’єкти управління згідно зі встановленими метою і завданнями. Проте, слід відзначити, що, зважаючи на зміни у правовій, політичній, соціальній та економічній сферах сучасного українскього суспільства, головним напрямком діяльності держави в нових сучасних умовах стає не стільки безпосереднє регламентування відповідних відносин, скільки створення сприятливих правових і економічних умов для перетворень у різних сферах, у тому числі й у

сфері земельних відносин, що, власне, й позначається за допомогою терміну «державне регулювання», який, на відміну від управління, передбачає дещо іншу стратегію — не завдання впливу для забезпечення виконання певних рішень, а створення належних умов для ефективного функціонування відповідної сфери. При цьому, зазначимо, що сам зміст діяльності держави як універсального суб’єкта управління, що окреслюється такими його функціями як прогнозування, організація, координація, контроль, регулювання та розпорядництво^[313], в цілому

залишається незмінним. Зміни, що відбуваються, стосуються насамперед ступеня та характеру втручання — переважаючою формою впливу сьогодні стає державне регулювання, а зміст державного впливу складають функції прогнозування і планування, організаційно-реєстраційна функція, а також функції регулювання діяльності та контролю, що відповідає таким основним функціям адміністративної діяльності, визначеним у сучасній адміністративно-правовій науці, як: програмування (вироблення конкретних програм дії); організація (визначення структур і кадрів для виконання завдань); розпорядництво (встановлення конкретних владних приписів); координація (гармонізація дій та зусиль); контроль (перевірка відповідності результатів поставленим завданням)^[314].

Проте, слід зауважити, що термін «державне регулювання земельних відносин» у сучасному адміністративному праві також розглядається по- різному — як розподільча діяльність державних органів щодо організації раціонального використання

та охорони земельних ресурсів^[315], як організаційно- правова діяльність уповноважених органів із забезпечення раціональної та ефективної експлуатації земель усіма суб’єктами господарювання у межах, визначених земельним законодавством України^[316], як комплекс організаційних, правових, економічних заходів державної діяльності, які реалізуються з урахуванням державних і ринкових інтересів, що, у свою чергу, забезпечують рівноправність

різноманітних форм власності, володіння й користування землею та рівноправний розвиток різноманітних форм господарювання на ній, самостійність суб’єктів земельних відносин і

раціональне, ефективне використання земельного фонду^[317]. Такі російські вчені як А. Варламов, М. Комов, В. Хлистун і В. Шаманаєв визначають державне регулювання земельних відносин як систему заходів, спрямованих на забезпечення раціонального та ефективного використання землі, її охорону, відтворення й підвищення родючості ґрунтів, збереження і створення сприятливого для людей навколишнього середовища, на захист прав власності, володіння і користування землею шляхом здійснення комплексу організаційних, правових, економічних дій^[318]. Низка вітчизняних вчених, зокрема, А. Гетьман, А. Статівка, М. Шульга, В. Уркевич, відзначають, що за сучасних умов реформування земельних відносин, зміни сутності державного управління і вдосконалення системи його принципів таким управлінням слід вважати виконавчо-розпорядчу діяльність уповноважених органів щодо забезпечення ефективного і раціонального використання земель та їх охорони^[319].

Чинне земельне законодавство України визначає метою регулювання земельних відносин забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад і держави, а також забезпечення раціонального використання та охорони земель^[320]. Г. Черевко та Г. Дудич вважають, що метою державного регулювання земельних відносин має бути загальне підвищення їх ефективності шляхом скерування процесу еволюції земельних відносин у напрямі досягнення єдиних загальнодержавних цілей, основною з яких є раціональне використання земельних ресурсів^[321]. До основних напрямків

адміністративно-правового регулювання земельних відносин дослідники відносять:

- регулювання доступу на ринок;

- технічне забезпечення регулювання

встановленням стандартів землевикористання;

- контроль за використанням і охороною земель у процесі їх використання;

- створення максимально визначених умов для реалізації прав власності на землю;

- створення основи для застосування адміністративних обмежень прав власності до порушників земельного законодавства^[322].

В. Циплухіна серед основних завдань

регулювання земельних відносин пропонує виділяти: забезпечення раціонального використання і охорони земель, відтворення і підвищення їх родючості, збереження і підтримання сприятливого для життя і здоров’я людей довкілля, захист прав громадян та їх об’єднань на землю, вдосконалення державного регулювання і контролю за використанням і охороною земель^[323]. Отже, уявляється, що при регулюванні земельних відносин держава насамперед має створювати правові, економічні та соціальні передумови для раціонального і ефективного використання земельних ресурсів, їх охорони та підвищення якості, забезпечення прав і свобод суб’єктів земельних відносин, контролю за додержанням існуючого законодавства у даній сфері під час володіння, користування та розпорядження об’єктами земельних відносин.

Основні завдання державного управління земельними відносинами знаходять свій прояв у низці функцій, які здійснюються відповідними уповноваженими органами держави. Під функціями державного управління розуміються відносно

самостійні й однорідні частини змісту

управлінської діяльності, в яких відбивається владно-організуючий вплив суб’єкта управління на об’єкт управління, що здійснюють на основі закону чи іншого правового акта органи виконавчої влади від

імені держави з метою реалізації її завдань у відповідних сферах суспільного життя^[324]. Функції державного управління у сучасній науці розрізняють: за органами, що їх здійснюють; за місцем і значенням в управлінському процесі; за юридичними наслідками та ін.^[325]. К. Вельський виокремлює такі функції державного управління: планування, організацію, підбір кадрів, розпорядчу діяльність, координацію, складання бюджету, контрольно-наглядову функцію^[326]. В. Горлачук, розглядаючи зміст управлінської діяльності у сфері земельних відносин, поділяє функції державного управління на основні і спеціальні. До основних функцій, які притаманні всім системам управління, належать: планування,

координація, організація, регулювання, контроль. До спеціальних функцій, що становлять зміст управління у галузі використання та охорони земель, на думку вченого, відносяться такі як: надання і вилучення земель; моніторинг стану земельних ресурсів і динаміки його змін; ведення державного земельного кадастру; землеустрій; справляння плати за землю; державний контроль за раціональним використанням і охороною земель; вирішення земельних спорів; притягнення до юридичної відповідальності^[327].

В. Циплухіна серед основних функцій органів державного управління земельними відносинами виділяє: нормативно-методичне забезпечення

регулювання земельних відносин, державний контроль за використанням та охороною земель,

організацію землевпорядних робіт, проведення державного моніторингу та ведення державного кадастру^[328]. М. Шульга пропонує відносити до основних функцій державного управління землями: моніторинг земель; планування використання земель; землеустрій, державний земельний кадастр, здійснення державної реєстрації прав на землю; нормування та стандартизацію у сфері використання та охорони земель; державний контроль за використанням та охороною земель^[329]. Т. Сидорченко, розглядаючи земельно-майновий комплекс як об’єкт адміністративно-правового управління, до

найважливіших функцій державних уповноважених структур у даній сфері відносить такі як:

- облікова, розподільна, виконавча,

контрольна, дозвільна, регулююча та ін.;

- участь у державному нормативно-правовому забезпеченні обліку, використання, відновлення й охорони земель;

- розробка й організація виконання

державних програм, пов’язаних з обліком і раціональним використанням земель;

- ведення державного земельного кадастру, державного кадастрового обліку земельних ділянок і пов’язаних з ним об’єктів нерухомого майна;

- організація землевпорядження;

- організація й проведення державної кадастрової оцінки земельних ресурсів;

- моніторинг земельних ресурсів;

- державний контроль за використанням і охороною земельних ресурсів^[330].

Таким чином, можна відзначити, що органи влади від імені держави здійснюють різні функції у сфері регулювання земельних відносин, серед яких особливо слід виділити функцію контролю та нагляду як один з основних засобів забезпечення законності у даній сфері. Так, В. Ремінний підкреслює, що контроль з боку державних органів за дотриманням правил землекористування є важливим засобом захисту землі як основного національного багатства країни^[331], а С. Малащук наголошує на необхідності забезпечення контролю спеціалізованими

контрольними органами, що разом із прокурорським наглядом та зверненнями громадян до компетентних органів і посадових осіб щодо захисту своїх прав у цій сфері становить необхідну систему забезпечення законності та дисципліни у земельних відносинах^[332].

Контроль за використанням та охороною земель, відповідно до норм чинного законодавства, полягає у «забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України»^[333]. Контрольна функція державного регулювання земельних відносин передбачає контроль над використанням і охороною земель, перевірку й

експертизу проектів використання земельних ресурсів, моніторинг використання земель,

моніторинг дотримання цільового характеру використання земель, а також розробку й реалізацію заходів щодо запобігання й припинення порушень земельного законодавства^[334]. Крім того, система державного регулювання земельних відносин передбачає також реалізацію заходів щодо охорони об’єктів і суб’єктів земельних відносин, а також заходів щодо вирішення спірних питань відносно об’єктів і суб’єктів земельних відносин^[335].

Отже, адміністративно-правове регулювання сучасних земельних відносин має свої особливості. Адміністративно-правова організація використання й охорони земель в Україні містить у собі сукупність заходів щодо організації, упорядкування системи державного управління з метою надання регулюючого впливу на земельні правовідносини шляхом створення правових і економічних передумов для стійкого функціонування всіх форм власності в питаннях володіння, користування та розпорядження землею. Створення адекватної системи

адміністративно-правового регулювання земельних відносин є надійним засобом забезпечення реалізації поставлених державою цілей і завдань у даній сфері, необхідною основою для досягнення загальної економічної та соціальної стабільності в державі.

2.2.