Проблеми розмежування сфер правового регулювання у галузі земельних відносин

Земельні відносини є сьогодні важливим об’єктом правового регулювання. Проте, як зазначають дослідники, «ускладнення сучасних суспільних відносин у сфері використання та охорони земель вже не дозволяє регулювати земельні відносини шляхом норм і правил загального характеру, примушуючи їх диференціювати, виходячи з відповідної державної або суспільної необхідності»^[336].

Аналізуючи причини, якими зумовлено зазначені проблеми, В. Бевзенко звертає увагу на такі принципові обставини, які слід враховувати, намагаючись дати оцінку сучасній системі правового регулювання земельних правовідносин. По-перше, земельні правовідносини сьогодні є предметом регулювання і приватного, і публічного

законодавства; тож правозастосовчу й судову практику ускладнює присутність у таких відносинах інститутів як приватного, так і публічного права. По - друге, у земельних правовідносинах усі без винятку суб’єкти мають можливість здійснювати водночас як публічні, так і приватні повноваження, внаслідок чого одночасно можуть виникати (формуватися) численні й відмінні за своїм змістом

правовідносини — кримінальні, адміністративні, податкові, цивільні, господарські, тощо.

існування і приватного, і публічного

(адміністративного) законодавства, яке врегульовує земельні правовідносини, зумовлює конкуренцію норм цього законодавства і, як наслідок,

неоднакове застосування судами одних і тих же норм матеріального права у подібних правовідносинах^[339]. Тож, на думку дослідника, з огляду на ці обставини, слід виходити з того, що проблеми земельних правовідносин, визначення особливостей здійснення повноважень фізичними особами, юридичними особами публічного, приватного права, суб’єктами публічної адміністрації (суб’єктами владних

повноважень), єдності застосування й тлумачення

земельного законодавства, визначення відповідної судової юрисдикції, правильності застосування норм права полягають насамперед у розмежуванні права на приватне й публічне, однозначній ідентифікації форм і змісту діяльності згаданих учасників правовідносин, в установленні природи

правовідносин, а також у правильності тлумачення й застосування публічного (адміністративного)

законодавства^[340]. Отже, для сучасної правової доктрини і юридичної практики актуальними є проблеми співвідношення та взаємодії приватного і публічного права в регулюванні земельних відносин в умовах дії норм Конституції України, Земельного, Цивільного, Господарського кодексів України, інших законів, які спрямовані на забезпечення регулювання земельних відносин на нових методологічних і теоретичних засадах^[341]. Науково обґрунтований і правильний поділ земельних правовідносин на приватні й публічні гарантуватиме правильність обрання судового захисту чи визнання суб’єктивних прав, свобод, інтересів, визначення судової юрисдикції, однакове застосування національного законодавства, його сталий розвиток^[342].

Варто відзначити, що на практиці не існує чіткої межі між нормами різних галузей права, що застосовуються при регулюванні земельних відносин.

просторовим базисом і засобом виробництва сільськогосподарської продукції. У кожному з цих напрямів використання землі складаються різні досить специфічні суспільні відносини, які є предметом правового регулювання земельного, цивільного, екологічного, господарського,

адміністративного права. Окремі дослідники стверджують, що в сучасних умовах, коли земля стала окремим об’єктом економічного обороту і охоплюється сферою дії цивільного права, наслідком чого є поширення на майнові земельні відносини норм загальної частини цивільного права, земельні відносини слід поділяти на правовідносини, які регулюються цивільним і адміністративним правом^[343]. На думку інших вчених, особливості землі як окремого об’єкта правовідносин вимагають

розмежування норм земельного і цивільного законодавства як спеціального і загального, а не включення земельних відносин до предмета цивільного, конституційного та адміністративного права^[344]. В цілому ж більшість сучасних дослідників погоджуються з тим, що в сучасних умовах земля та інші природні ресурси не можуть розглядатися виключно з позицій речового права, не заперечується й той факт, що інститути права власності на землю, іпотеки землі, права оренди землі, тощо сьогодні не належать виключно до земельного права, адже в такому разі ігнорується новий характер сучасних земельних відносин після проведених в даній сфері реформ. Отже, зміна сутності і характеру земельних, екологічних, цивільних, адміністративних та інших відносин в країні зумовлює сьогодні необхідність чіткого розмежування сфер правового регулювання у галузі земельних правовідносин відповідно до нових суспільних та економічних умов.

Загальні основи, найбільш важливі принципи правового регулювання земельних відносин мають конституційно-правову природу й здійснюються на підставі норм, закріплених у Конституції.

Сучасні вітчизняні науковці пропонують поділяти усю сукупність конституційних приписів, які присвячені регламентації найважливіших суспільних земельних відносин, зокрема, щодо належності, використання та охорони земель, на такі відносно самостійні групи:

1) конституційні положення, які визначають належність земель в Україні, встановлюють основи правового режиму землі як природного об’єкта і природного ресурсу. Так, у ст. 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності українського народу^[347]. Від імені українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування, межі компетенції яких визначаються Конституцією України.

самостійним суб’єктом права власності на землю, а об’єктами права власності можуть бути конкретно визначені на місцевості земельні ділянки^[348]. Зазначені принципові положення, що знайшли своє закріплення на конституційному рівні, є основою правового регулювання земельних відносин в Україні;

2) конституційні положення, які забезпечують гарантування та захист прав громадян на землю як одну з найважливіших функцій держави. Відповідно до ст. 41 Основного Закону, ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності, яке набувається у порядку, визначеному законом, і є непорушним^[349]. Примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості; кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю; використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі^[350]. Реалізуючи конституційні вимоги щодо

гарантування та захисту права приватної власності на землю, Земельний кодекс України в розділі V закріплює положення, відповідно до якого держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту права власності на цей об’єкт природи та відтворює конституційну норму, за якою власник не може бути позбавлений права на земельну ділянку, крім випадків, передбачених кодексом та іншими законами України^[351];

3) конституційні приписи, які присвячені охороні земель.

рекреаційного та історико-культурного призначення^[352];

4) конституційні положення, які визначають основи діяльності та закріплюють компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування та їх посадових осіб щодо організації використання та охорони земель^[353]. Дані положення закріплені в нормах, що регламентують загальноправову компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування, і не мають чіткої галузевої конкретизації. Так, відповідно до ст. 116 Конституції України, Кабінет Міністрів вирішує питання державного управління, в тому числі й забезпечення проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування. У статтях 142-144 Конституції закріплюються

положення, які визначають компетенцію органів місцевого самоврядування щодо використання та

охорони земель. Так, ст. 142 Основного Закону передбачає можливість перебування землі у власності територіальних громад сіл, селищ, міст і районів у містах, тобто у комунальній власності^[354]. Принципове значення має й ст. 92 Конституції, яка передбачає, що найбільш важливі екологічні, в тому числі й земельні, відносини, зокрема, засади використання природних ресурсів, виключної (морської)

економічної зони, континентального шельфу, а також відносини екологічної безпеки, повинні регулюватися виключно законами^[355].

Отже, маємо відзначити, що основи земельних відносин становлять частину предмета

конституційного регулювання, забезпечуючи

належний баланс і взаємодію спеціальних норм про використання й охорону земель, що належать до земельного, адміністративного, цивільного,

екологічного та інших галузей законодавства. Слід погодитися з думкою В. Носіка, який відзначає, що при вирішенні проблем співвідношення та взаємодії земельного, адміністративного, цивільного,

природоохоронного законодавства у сфері

регулювання земельних відносин не може йти мова про пріоритетність одних норм над іншими, оскільки особливості землі як об’єкта правовідносин зумовлюють застосування таких норм і методів правового регулювання, які в сукупності своїй забезпечуватимуть реалізацію суб’єктами їх прав на землю, захист їх законних інтересів відповідно до Конституції України^[356].

Земельні відносини як самостійний вид суспільних відносин мають власну специфіку, що зумовлюється особливостями об’єкта цих

правовідносин — землі. Окрім Конституції, яка встановлює найважливіші принципи правового регулювання земельних відносин, земельні відносини регулюються Земельним кодексом України, а також іншими нормативно-правовими актами, які прийняті відповідно до Конституції та цього кодексу і спрямовані на конкретизацію та деталізацію земельно-правових положень, закріплених Основним Законом і Земельним кодексом України^[357].

У ст. 3 та 4 Земельного кодексу України проводиться розмежування земельного та

спеціального законодавства, яке регулює суспільні відносини щодо використання і охорони землі та інших природних ресурсів. Земельне право визначається як самостійна галузь права у системі права України, завданням якого є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель^[358]. Нормами земельного права

регулюються специфічні земельні відносини, які виникають у зв’язку з виникненням і припиненням права власності на землю і права землекористування, використанням земельних ділянок за цільовим призначенням, зокрема, для виробництва

сільськогосподарської продукції з додержанням екологічних правил, встановленням правового режиму земельних ділянок з урахуванням категорії земель, до якої вони належать, створенням умов для раціонального використання та охорони земель, збереженням їх природних властивостей, захистом земельних прав громадян, юридичних осіб, держави та українського народу^[359]. Особливістю предмета земельного права є те, що він охоплює собою як матеріально-правові, так і процесуальні норми, створюючи тим самим механізм (процедуру) реалізації земельно-правових норм, наприклад, порядок приватизації державних земель, вилучення земельних ділянок для державних і громадських потреб, надання земельних ділянок у приватну власність для ведення фермерського та особистого селянського господарства, землеустрій, порядок розгляду земельних спорів, облік, тощо^[360].

Як зазначають сучасні дослідники, земельне право є складовою частиною національної системи права і знаходиться в тісному взаємозв’язку з іншими галузями права. Його місце в системі права визначається роллю і значенням правового регулювання земельних відносин, які складають предмет даної галузі права, серед всіх інших суспільних відносин, врегульованих іншими галузями права^[361]. При цьому, предмет правового регулювання земельного права в окремих випадках може поєднуватися, перетинатися з предметом правового регулювання інших галузей права з питань, що стосуються землі.

Так, земельне право має тісний зв’язок з екологічним правом, що насамперед зумовлено специфікою землі, яка є одним з основних об’єктів природи і засобів сільськогосподарського

виробництва. Конституція України закріплює

положення, за яким земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності українського народу^[362]. Крім того,

Конституція розглядає землю не лише як один з головних об’єктів природних ресурсів, але й як особливий об’єкт економічного призначення, який є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави^[363]. Земельне право розглядає землю як природний ресурс і як економічну категорію, як основний засіб сільськогосподарського виробництва — його предмет становлять земельні відносини економічного і соціального змісту^[364].

Предметом екологічного права є екологічні відносини, що складають систему правових норм, якими регулюються суспільні відносини з охорони навколишнього природного середовища,

раціонального використання природних ресурсів, до яких належать і земельні ресурси^[365]. Підкреслюючи взаємозв’язок земельного та екологічного права, В. Гуревський відзначає, що земельне право регулює переважно економічні земельні відносини, які виникають у зв’язку з наданням, вилученням земель, порядком їх використання, але у той же час містить у собі норми, які передбачають спеціальні вимоги, що забезпечують збереження навколишнього

середовища. У свою чергу, в екологічному законодавстві містяться численні норми загального і спеціального характеру, реалізація яких передбачає забезпечення охорони земель від несприятливого антропогенного впливу^[366].

Таким чином, є очевидним той факт, що окремі інститути земельного та екологічного права мають комплексний характер — вони доповнюють один одного, у своїй сукупності забезпечуючи правову охорону землі як об’єкта природи, а також раціональне використання землі відповідно до її цільового призначення як об’єкта екологічних й економічних відносин. Проте, деякі вчені розглядають екологічне право як комплексну галузь, до складу якої на засадах підгалузі входять, поряд з іншими, й окремі норми земельного права, таким чином, співвідношення екологічного права із земельним подається як співвідношення цілого та частини^[367]. Так, А. Гетьман зазначає, що у

екологічному праві більшість правових інститутів є складними, до яких входять прості: наприклад, до інституту «облік природних ресурсів і ведення природноресурсових кадастрів», серед іншого, входить інститут обліку земель і ведення державного земельного кадастру; до складного інституту «просторово-територіальне планування об’єктів

природи» належить, зокрема, інститут

землевпорядкування та ін.^[368]. Не поділяючи дану точку зору, В. Семчик зазначає, що на рівні підгалузі до екологічного права входять тільки окремі норми земельного права, перш за все ті, які регулюють

відносини у сфері раціонального використання та охорони землі як об’єкта природи^[369]. Дійсно, маємо погодитися з думкою А. Мирошніченка про те, що таке співвідношення «частини та цілого», характерне для земельного та екологічного права, значною мірою втрачається, коли мова заходить про співвідношення земельного, природноресурсового та природо­охоронного законодавства^[370]. Зв’язок норм земельного права з нормами природноресурсового права полягає в тому, що використання природних ресурсів неможливе без використання просторового базису — землі^[371]. Згідно із Земельним кодексом України, земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються Земельним кодексом, а також спеціальними нормативними актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому кодексу^[372]. Як відзначав В. Петров, місцем перетину природоресурсного та земельного

законодавства є суспільні відносини, що містять у собі елементи експлуатації ресурсів (у тому числі й землі) та їх охорони. Норми природоохоронного права тут реалізуються через відповідні земельні, гірничі, водні, лісові правовідносини^[373]. Отже, маємо відзначити тісний взаємозв’язок земельного, екологічного, природноресурсового та природо­охоронного законодавства, які у багатьох випадках узгоджуються між собою, взаємодіють, проте, вести мову про їх ототожнення або будь-яку перевагу однієї галузі над іншою не можна.

Земельні відносини також потрапляють до сфери регулювання цивільного права і у багатьох випадках перетинаються з цивільними

правовідносинами. Такий перетин земельних і майнових відносин виявляється у зв’язку права на земельну ділянку, у визначенні суб’єктів права власності на землю, у сервітутних правах, у судовому захисті земельних прав, у регулюванні договірних відносин і з приводу земельних ділянок, у відшкодуванні збитків, заподіяних порушенням земельних прав, тощо. Дійсно, ціла низка інститутів земельного права є за своїм змістом цивільними^[374]. Так, В. Семчік відзначає, що цивільним правом, зокрема, у главі 27 Цивільного Кодексу України^[375],

визначаються: суб’єкти права всіх форм власності на землю (приватної, державної і комунальної), правоздатність і дієздатність юридичних і фізичних осіб; регулюються договірні відносини, в яких земля виступає як об’єкт договору нарівні з іншими майновими об’єктами; вирішуються питання застави землі, сервітуту, відшкодування шкоди, заподіяної землі і майновим об’єктам, розташованим на земельних ділянках^[376]. Розглядаючи проникнення

цивільно-правових норм до правового регулювання

сучасних земельних відносин як об’єктивний процес, більшість вітчизняних та зарубіжних дослідників, тим не менш, відзначає можливість і необхідність розмежування сфери дії земельного та цивільного права за такими критеріями як принципи та методи правового регулювання^[377]. Так, В. Гуревський наголошує, що зміст розходжень методів і принципів правового регулювання, які застосовуються у цивільному та земельному праві, зумовлюється самими особливостями землі як об’єкта правового регулювання^[378]. Зокрема, на думку вченого, у

цивільному праві пріоритетним є принцип свободи волевиявлення суб’єктів правовідносин (тобто цивільне право виходить з автономії волі суб’єктів, неприпустимості втручання в приватні справи, необмеженості майна, свободи розпорядження майном, свободи договорів). Натомість, земельне право перш за все передбачає елементи публічно- правового характеру регулювання відносин з приводу землі, встановлюючи межі права власності на землю. При цьому, як підкреслює В. Гуревський, воно передбачає для суб’єктів права земельної власності не тільки права, але й обов’язки використовувати землю за цільовим призначенням^[379]. Специфіка землі як природного ресурсу зумовлює необхідність

нормування площ земельних ділянок, а екологічні та соціальні інтереси суспільства потребують

державного контролю за використанням і охороною земель, у сфері земельного ринку, за здійсненням угод із землею, необхідності обов’язкової державної реєстрації прав на землю^[380]. Таким чином, маємо погодитися з таким підходом та визнати правильною позицію О. Крассова, який стверджує, що цивільне право засноване на забезпеченні волі майнових прав суб’єктів, а земельне право — на забезпеченні раціонального використання та охорони земель як основи життя і діяльності людей^[381].

Слід також зазначити, що наразі досить велика кількість земельних відносин за своїм характером цілком підпадає під визначення цивільних відносин: насамперед це стосується правовідносин, що складаються під час відчуження земельних ділянок, надання їх в оренду, здійснення прав на земельні ділянки. Такі відносини, вочевидь, є майновими, ґрунтуються на юридичній рівності, вільному волевиявленні та майновій самостійності їх учасників^[382]. Проте, як справедливо наголошує

А. Мірошниченко, далеко не всі відносини з приводу земельних ділянок є цивільно-правовими, адже не всі вони «засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників»^[383]. М. Мисник з цього приводу відзначає, що

«перетинаються земельне і цивільне законодавство лише у тих аспектах регулювання, які стосуються визначення правового режиму земельних ділянок»^[384]. На думку таких вчених як П. Кулинич, М. Шульга, Ф. Адіханов^[385], проблема співвідношення цивільного та земельного права стосується правового регулювання лише частини земельних відносин — тих, що мають цивільний характер, а саме відносин щодо: а) землі як об’єкта власності та інших речових прав; б) обороту землі як об’єкта приватної власності; зобов’язальних (купівля-продаж, іпотека, міна, спадкування, тощо); в) земельних ділянок, на яких розташовані об’єкти нерухомого майна: будівлі, споруди, багаторічні

насадження; г) відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам^[386].

І. Іконицька підкреслює, що «норми цивільного законодавства стосовно регулювання земельних

відносин мають загальний характер, а земельне законодавство повинно встановити особливості

регулювання земельних відносин, враховуючи, що земля є не лише об’єктом нерухомості, але і природним ресурсом»^[387]. Н. Титова, відносячи до специфіки земельних відносин те, що земля є не просто одним із об’єктів нерухомості, а об’єктом виняткової екологічної цінності, а в цілому у даних правовідносинах задіяні не лише приватноправові, а й публічно правові інтереси, відзначає, що дані особливості свідчать про віднесення права земельної власності до інститутів земельного права^[388].

Регулювання земельних відносин відбувається й за допомогою норм інших галузей права, зокрема, фінансового, аграрного, господарського та ін. Так, фінансове право регулює відносини, зокрема, земельні, в галузі бюджету, доходу, податків, видатків, бюджетного фінансування, фінансового контролю і грошового обігу^[389]. Визначення цих відносин саме фінансовими відбувається за критерієм «наявності діяльності щодо мобілізації, розподілу чи використання коштів централізованих або децентралізованих фондів»^[390]. У земельних

відносинах норми фінансового права застосовуються у питаннях регулювання справляння плати за землю, економічного стимулювання раціонального

використання, відтворення та охорони земель за рахунок бюджетних коштів, відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського

виробництва^[391].

Попри те, що, відповідно до ч. 1 ст. 4 Господарського кодексу України, земельні відносини не є предметом регулювання даної галузі^[392], аналіз правових норм, що містяться в кодексі та інших актах господарського законодавства, дозволяє зробити висновок про наявність чималої кількості «точок перетину» із земельним правом та іншими галузями права щодо земельних правовідносин. Господарський кодекс містить низку норм, що фактично стосуються питань регулювання земельних відносин, серед яких:

- питання державного контролю та нагляду за господарською діяльністю у земельних відносинах (за використанням і охороною земель; водних відносин і лісового господарства — за використанням та охороною вод і лісів, відтворенням водних ресурсів і лісів)^[393];

- питання держаної підтримки

підприємництва (щодо надання підприємцям земельних ділянок, передання державного майна, необхідного для здійснення підприємницької діяльності)^[394];

- питання, пов’язані з майном виробничого кооперативу (щодо можливості членів кооперативу передавати як пайовий внесок право користування належною їм земельною ділянкою у порядку, визначеному земельним законодавством)^[395], та ін.

Крім того, необхідно зауважити, що до складу господарського законодавства входить також ціла низка нормативно-правових актів, які визначають види і правовий статус господарюючих суб’єктів^[396],

регулюють окремі види господарської діяльності^[397] та ін., а також містять у собі окремі земельно-правові норми. Зокрема, як зазначають дослідники, це стосується таких різновидів господарської діяльності як рекреаційна діяльність^[398], визначення долі

земельних ділянок у процедурі банкрутства^[399] та ін.

Досить тісний зв’язок існує між земельними та аграрними відносинами, адже останні визначаються як взаємопов’язані інтегровані відносини майнового, земельного, членського, учасницького,

корпоративного, управлінського й трудового характеру в усій багатогранності їх прояву в процесі здійснення завдань діяльності суб’єктів аграрного підприємництва^[400]. Об’єктом аграрних відносин є землі сільськогосподарського призначення. В. Семчик відзначає, що земля використовується у сільському господарстві як основний засіб

сільськогосподарського виробництва; використання землі як засобу сільськогосподарського виробництва є основним елементом аграрних відносин, що мають суто виробниче та економічне призначення^[401]. Зміст цих відносин складають: порядок і умови надання та реалізації права власності на землю та права землекористування, зміст цих правомочностей, а також питання організаційно-управлінського забезпечення раціонального використання й охорони земель сільськогосподарського призначення^[402].

Значна частина земельних відносин регулюється за допомогою адміністративного права, для якого є характерним відносини влади і підпорядкування та використання заходів примусу. У застосуванні імперативних методів регулювання виявляється тісний зв’язок адміністративного і земельного права, проте, предмети правового регулювання даних галузей відбивають їх принципові розходження.

Загальний предмет сучасного адміністративного права утворюють правовідносини, що складаються:

1) під час державного управління економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами, а також здійснення повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та деяким іншим недержавним інституціям; 2) під час діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення здійснення та захисту в

адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також юридичним особам різноманітних адміністративних послуг; 3) у процесі внутрішньої організації та діяльності апаратів усіх державних органів, адміністрацій державних

підприємств, установ та організацій, а також у

зв’язку з проходженням державної служби або служби в органах місцевого самоврядування; 4) під час

застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність, щодо

фізичних і юридичних осіб^[403]. Правовідносини, що складають предмет сучасного адміністративного права, виникають щодо найрізноманітніших об’єктів, до яких, у тому числі, належать: 1) земля; 2) земельні ділянки; 3) право на земельну ділянку; 4) адміністративний акт^[404]. Тож, виходячи зі

специфіки правового регулювання, предмет адміністративного права становить організація «виконавчої та розпорядчої діяльності органів держави, у тому числі і в галузі організації використання та охорони земель», визначення системи органів управління^[405]. Адміністративне право регулює порядок діяльності виконавчих органів державної влади у сфері раціонального використання та охорони земель, а також їх компетенцію в галузі управління земельними ресурсами^[406]. Нормами ж земельного права визначається «змістовна сторона діяльності державних органів управління, основні напрямки їх діяльності з раціонального використання та охорони земель, що складають функції управління земельним фондом»^[407]. Окремі елементи

адміністративної підпорядкованості в земельному праві мають місце при вирішенні питань порядку

набуття права на землю^[408] і припинення права власності та права користування земельною ділянкою^[409], прав та обов’язків власників землі^[410] і землекористувачів^[411], встановлення правового режиму різних категорій земель^[412], тощо. Однак, при цьому, як підкреслює В. Гуревський, функції і компетенція органів державної влади і місцевого самоврядування, які здійснюють державне регулювання земельних відносин, обмежені нормами земельного

законодавства. Крім того, специфіка земельних відносин визначає здійснення специфічних функцій управління, наприклад, таких як державний земельний кадастр, моніторинг земель, землеустрій та ін.^[413].

Отже, адміністративні норми виявляються тісно пов’язаними з нормами земельного законодавства, як і зі сміжним з ним природноресурсовим та природоохоронним законодавством. Земельно-

правові норми є наявними насамперед в актах адміністративного законодавства, що визначають компетенцію органів управління, які здійснюють повноваження у галузі земельних відносин, порядок реалізації окремих функцій управління, засади застосування адміністративної відповідальності за земельні правопорушення^[414], засади адміністративного захисту прав на землю^[415] тощо. А. Мірошниченко з цього приводу зазначає, що у багатьох випадках проблемним є питання про галузеву належність певного акта, адже значна кількість актів є одночасно джерелами як адміністративного, так і земельного права, причому часто всі норми, вміщені до акта, одночасно є земельно- та адміністративно- правовими^[416]. Яскравим прикладом є чинний Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який за усіма підставами можна віднести як до актів земельного законодавства (у вузькому розумінні), так і до актів адміністративного законодавства. Вчений підкреслює, що така ситуація значною мірою повторює ситуацію із цивільним законодавством, коли значна кількість цивільно- правових норм може вважатися також земельно- правовими. Але, на відміну від зазначеної ситуації, можливість чіткого розмежування актів земельного та адміністративного законодавства є обмеженою, оскільки це шкодило б комплексності правового регулювання, адже таке законодавство будується переважно за суб’єктним принципом^[417].

Використовуючи як основний критерій систематизації земельних правовідносин саме суб’єкт відносин, весь масив земельних правовідносин можна розподілити на такі основні види:

1) відносини між фізичними, юридичними

особами приватного і публічного права та

суб’єктами публічної адміністрації (суб’єктами владних повноважень);

2) формалізовані відносини, передбачені

законодавством, і неформалізовані відносини (відносини взаємодії, взаємовідносини) між

суб’єктами публічної адміністрації (суб’єктами

владних повноважень);

3) відносини між приватними особами — фізичними, юридичними^[418].

Відносини між фізичними, юридичними особами приватного і публічного права та суб’єктами публічної адміністрації можуть виникати як з ініціативи фізичних, юридичних осіб приватного і публічного права (внаслідок здійснення ними адміністративних повноважень на підставі

адміністративного законодавства або на підставі адміністративних норм, зокрема, Земельного кодексу України), так і з ініціативи суб’єктів публічної адміністрації (суб’єктів владних повноважень) внаслідок виконання ними обов’язків, покладених на них законодавством у формі таких різновидів адміністративної діяльності суб’єкта владних повноважень як: державне управління (здійснення функцій державного управління — прогнозування, планування, організація, облік, контроль) й регулювання; укладання та виконання

адміністративних договорів; надання

адміністративних послуг, застосування заходів адміністративного примусу; здійснення внутрішніх і зовнішніх організаційних заходів^[419]. Так, державний контроль як функція державного управління використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, який

реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі^[420]. В. Бевзенко зазначає, що в означеному різновиді правовідносин між фізичними, приватними юридичними особами та суб’єктами публічної адміністрації (суб’єктами владних повноважень) об’єктивно існують також інші підвиди публічних земельних правовідносин: публічні правовідносини щодо земель комунальної власності загального та спеціального користування, які є публічним майном^[421] (які можуть утворюватися між фізичними особами, юридичними особами публічного, приватного права і без участі суб’єктів публічної адміністрації), та публічні правовідносини щодо формування земельної ділянки як об’єкта цивільних прав й подальшого оформлення права власності на земельну ділянку, права користування земельною ділянкою (державна реєстрація земельної ділянки у Державному земельному кадастрі, державна реєстрація речових прав на земельну ділянку)^[422], особливістю яких є те, що у своїй сукупності вони утворюють адміністративні процедури, до яких долучаються спеціальні суб’єкти публічної адміністрації (суб’єкти владних

повноважень). На думку дослідника, така класифікація земельних правовідносин дозволяє сформувати уявлення про види та особливості адміністративних процедур здійснення повноважень у сфері земельних правовідносин, ухвалення та виконання адміністративних актів^[423].

Формалізовані відносини, передбачені

законодавством, і неформалізовані відносини (відносини взаємодії, взаємовідносини) між

суб’єктами публічної адміністрації (суб’єктами владних повноважень) характеризуються такими сутнісними ознаками: вони мають відносно

внутрішній характер (виникають, розвиваються та припиняються винятково всередині публічної влади і безпосередньо не поширюються на права, свободи, інтереси фізичних осіб, права, інтереси юридичних осіб приватного і публічного права; вони виявляються у вигляді «внутрішніх» (відносин всередині одного суб’єкта публічної адміністрації) або «зовнішніх» формалізованих й неформалізованих відносин;

ухвалені суб’єктами публічної адміністрації

(суб’єктами владних повноважень) у межах формалізованих чи неформалізованих відносин адміністративні акти (наприклад, наказ про організацію перевірки, розпорядження про

зупинення прийому звернень фізичних осіб) не мають жодного впливу на фізичних, юридичних осіб^[424].

Відносини між приватними особами передбачені чинним законодавством, зокрема, ст. 103-109 Земельного кодексу України^[425], ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»^[426], ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України^[427]. Даний вид земельних правовідносин виникає щодо: земель приватної власності^[428]; земель комунальної власності загального та спеціального користування, що є публічним майном^[429].

Таким чином, маємо погодитися з думкою сучасних дослідників про те, що наразі в українському законодавстві немає чіткого

визначення критеріїв співвідношення, розмежування та взаємодії приватноправових і публічно-правових засад регулювання земельних відносин^[430]. Земельні правовідносини регулюються як адміністративним законодавством, так і законодавством, яке містить у собі норми і публічного (адміністративного), і приватного права. Для адміністративних земельних правовідносин є характерними всі класичні поняття, категорії й інститути загального адміністративного права — публічний інтерес, публічне

адміністрування, адміністративна процедура,

адміністративний розсуд, адміністративні акти, адміністративні договори, плани, публічне майно, позасудовий захист прав, свобод та інтересів приватних осіб та ін.^[431]. Регулювання земельних правовідносин має базуватись на положеннях адміністративного права і державного управління, насамперед у частині здійснення правового регулювання надання земельних адміністративних послуг та забезпечення контрольно-наглядової діяльності у сфері земельних відносин^[432].

2.3.