ГАРАНТІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Серед гарантій місцевого самоврядування розрізняють загальні та юридичні. До загальних гарантій відносять гарантії організа­ційної, фінансово-економічної самостійності місцевого самовряду­вання.

Серед юридичних гарантій місцевого самоврядування виділяють: нормативно-правові, інституційні і процесуальні. До нормативно- правових гарантій належать: конституційна гарантія місцевого самоврядування (ст. 7 Конституції): функціональна відокремленість місцевого самоврядування (статті 5, 6, 7, 19 Конституції): непоруш­ність сутнісного ядра місцевого самоврядування (ст. 143 Конститу­ції): презумпція законності актів органів місцевого самоврядування (ст. 59 Закону): гарантованість місцевих публічних інтересів (ст. 7 Конституції).

Інституційні гарантії у системі місцевого самоврядування втілю­ються через засоби громадського та адміністративного контролю. Громадський контроль у системі місцевого самоврядування віді­грає важливу роль як сукупність форм тиску на діяльність органів місцевого самоврядування (місцеві ініціативи, громадські слухання тощо). Окреме місце займає право на звернення (петицій) як засіб громадського тиску на місцеве самоврядування. Відклик депутатів місцевих рад та сільських селищних, сільських голів можна лише умовно розглядати як засіб контролю, оскільки він майже не засто­совується і не сумісний з ідеєю періодичної змінюваності органів місцевого самоврядування.

Право територіальних громад на вирішення справ місцевого зна­чення у ст. 7 Основного закону сформулювало як природне право те­риторіального колективу та як конституційні гарантії. Останнє по­ложення Конституції має принципове значення, оскільки визначає організаційно-правові засади забезпечення прав територіальних громад, зокрема окремих їх жителів, на саморозвиток з урахуван­ням соціально-економічних, етнічно-культурних, демографічних та інших особливостей.

На думку М. Корнієнка, гарантії місцевого самоврядування скла­дає комплекс заходів, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування^[701]. Науковець вирізняє загальні, конститу­ційні, організаційно-правові, фінансово-економічні, міжнародно- правові гарантії місцевого самоврядування.

Під правовими гарантіями розуміють встановлені законом засоби забезпечення реалізації норм права. Серед них нормативно-правові (матеріальні і процесуальні) та організаційно-правові^[702]. При цьому необхідно виходити із сутності нормативного положення ст. 140 Конституції України, яка поєднує природно-правовий та позити­вістський підходи у визначенні статусу місцевого самоврядування. У цьому відношенні юридичні засоби (регулювання і охорони, за­охочення і позбавлення благ та можливостей тощо) забезпечення участі громадян у місцевому самоврядуванні дають змогу впливати на політичні, соціальні, економічні, культурні чи духовні чинники реалізації конституційного права жителя територіальної громади на вільний розвиток своєї особистості. Таким чином, систему гарантій місцевого самоврядування необхідно розглядати у контексті належ­ного здійснення публічної влади на засадах її поділу субсидіарності та пропорційності.

Система гарантій місцевого самоврядування є органіч­ним комплексом нормативно-правових, інституційних і процедурних засобів реалізації та захисту прав жителів територіальної громади на вирішення публічних справ міс­цевого значення.

Нормативно-правові гарантії місцевого самоврядування. Обумовлені загальними конституційними гарантіями основних прав і свобод. Серед правових гарантій основних прав і свобод у лі­тературі^[703] розглядаються наступні принципи-норми: застереження про закон; принцип пропорційності; принцип збереження сутніс- ного змісту основного права; принцип правової безпеки індивіда. Ці конституційні положення конкретизовані також у чинному за­конодавстві про місцеве самоврядування України.

а) Застереження про закону місцевому самоврядуванні проявля­ється у правовому оформленні засобів впливу громадян на вирішен­ня справ місцевого значення. Обмеження прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні повинні випливати із норм і принципів Конституції України та її загального контексту (ч. 1 ст. 64). Консти­туційна гарантія місцевого самоврядування (ст. 7) конкретизується положенням про визнання права жителів територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах зако­ну Органи та посадові особи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення під свою відповідальність на основі закону (ч. 1 ст. 2 Закону про МС).

Згідно ст. 21 Закону про МС обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування може бути обмежене лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану на основі Конституції та законів України. При цьому політичні права і свободи підлягають обмеженню на основі Закону (ч. 2 ст. 64 Конституції).

Зокрема, згідно спеціального Закону^[704] (ст. 18) в умовах надзви­чайного стану на рівні місцевого самоврядування може бути вве­дено пряме президентське правління, тобто органи місцевого са­моврядування можуть бути поставлені у пряму підпорядкованість Президентові України. У разі неналежного здійснення своїх функцій органами місцевого самоврядування в умовах надзвичайного стану можуть бути утворені Піавою Держави або парламентом тимчасові надзвичайні органи влади, які несуть відповідальність за нормалі­зацію обстановки і додержання законності на території, де введено надзвичайний стан (ст. 19 Закону).

б) Принцип пропорційності Обмеження прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні повинно відповідати вимогам співмір- ності із загальним юридичним режимом функціонування демокра­тичних інститутів і процедур здійснення місцевого самоврядування. Даний принцип пропорційності випливає із конституційних гаран­тій забезпечення демократичних засад суспільства (статті 5, 15), належного функціонування публічної влади та правонаступності її інститутів (статті 6, 7, ч.

Зокрема, розглядається як несумісне із принципом демократії самовільне привласнення (узурпація) владних повноважень або самоуправних діянь, які переслідуються у кримінальному порядку (статті 353, 356 Кримінального кодексу України^[705]).

в) Збереження сутнісного змісту прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні Дана конституційна гарантія конкре­тизується у Основному законі (ст. 143). Згідно із засадами субсиді- арності встановлюється перерозподіл тягаря по вирішенню питань місцевого значення відповідно до рівня місцевого самоврядування. За змістом ст. 143 Конституції гарантується верховенство тери­торіальних громад та районних, обласних рад як їх асоціативних утворень у вирішенні питань місцевого значення, що і складають сутнісний зміст участі громадян у місцевому самоврядуванні.

З контексту ст. 143 Основного Закону сутнісний зміст участі гро­мадян у місцевому самоврядуванні складає механізм прийняття рішень безпосередньо або через представницькі органи місцевого самоврядування з наступних питань:

— планування та забезпечення комплексного соціально- економічного та культурного розвитку територіальної спіль­ності:

— верховенство з питань володіння, управління та контролю комунальної власності:

— верховенство з місцевих фінансів, взаємодія з органами дер­жави з питань вирівнювання фінансових можливостей тери­торіальних спільностей та перерозподілу відповідних фінан­сових тягарів та зобов’язань;

— верховенство у формуванні органів місцевого самоврядування та прийняття найважливіших питань саморозвитку терито­ріальної громади, регіону, реалізації кадрової муніципальної політики;

— верховенство у веденні комунального господарства, управлінні комунальними установами, підприємствами, організаціями.

Таким чином, Конституція України визначила мінімальні стан­дарти здійснення місцевого самоврядування жителями територі­альних громад, їх впливу на зміст та характер владних рішень ор­ганів та посадових осіб місцевого самоврядування.

г) Принцип правової безпеки жителів територіальної громади полягає у належному доведенні до населення змісту нормативно- правових актів органами місцевого самоврядування, забезпечення широкої участі громадян в обговоренні змісту правових актів орга­нів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Інституційні гарантії виражають безпосередньо діяльність жи­телів територіальної громади або через органи та посадових осіб місцевого самоврядування вирішення принаймні тих завдань та функцій, які складають сутнісний зміст місцевого самоврядування, тобто його кістяк, правову основу

а) інституційною основою гарантій участі громадян у місцевому самоврядуванні виступають такі принципові положення:

• сфера реалізації цих прав громадян та сфера їх діяльності поширюється на всі «питання місцевого значення» (ч. 1 ст. 140 Конституції):

• характер діяльності громадян полягає у їх безпосередніх і представницьких («через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи», атакож районні, обласні ради) формах (ч. З, 4 ст. 140 Конституції), за допомогою яких здійснюються функції регулювання, управлін­ня та упорядкування, визначених ст. 143 Основного закону;

• способами їх реалізації визнаються вибори, місцеві референ­думи та інші інститути безпосередньої демократії, а засобами - матеріально-фінансові ресурси муніципалітетів (статті 141, 142 Конституції);

• межею діяльності громадян визнається предмет відання міс­

цевого самоврядування, який визначається законом (ч. 1 ст. 140, ст. 144 Конституції).

в) інституційні гарантії та сутнісний зміст (ядро) місцевого самоврядування. Виходячи із свого сутнісного змісту жителі тери­торіальної громади вправі вирішувати питання місцевого значення в рамках закону Саме тому права територіальної громад и не можна розглядати в якості конституційної гарантії, оскільки гарантії не можуть суперечити одна одній (тобто конституційні положення, визначенні у статтях 7 та 140, оскільки перше володіє вищим сту­пенем правового захисту згідно з розділом XIII Основного закону).

Таким чином, в якості елементів інституційних гарантій місцево­го самоврядування в Україні можна розглядати принаймні наступні положення:

1) принцип виборності місцевих рад та сільського, селищного, міського голови. Через цей механізм формуються постійно діючі органи місцевого самоврядування, які функціонують на професій­ній основі та які володіють верховенством з питань муніципаль­ної кадрової політики. В якості винятку розглядаються випадки безпосереднього здійснення управлінських (виконавчих) функцій сільським головою:

2) визнання правову б’єктності територіальної громади як спе­цифічного виду територіальної спільності Територіальні громади сусідніх сіл самостійно вирішують питання про об’єднання в одну територіальну громаду, утворення єдиних органів місцевого само­врядування чи обирають єдиного сільського голову шляхом при­йняття відповідного рішення на місцевому референдумі (ч. 2 ст. 6 Закону про МС).

Держава повинна забезпечити механізм консультацій з терито­ріальною громадою, органами місцевого самоврядування при ви­рішенні питань адміністративно-територіального поділу, що впли­ватиме на статус відповідної територіальної громади. Держава не володіє правом приймати рішення про ліквідацію територіальної громади чи їх об’єднання, оскільки рішення такого роду вирішу­ються за своєю природою місцевим референдумом:

3) принцип функціональної, організаційної та фінансово- матеріальної відокремленості місцевого самоврядування. Така 956

інституційна гарантія втілюється у різноманітних функціях тери­торіальних громад, серед яких можна виділити правотворчу (через статутне право територіальних громад), комплексного розвитку територіального колективу, фінансову, економічну тощо;

4) принцип безпосереднього волевиявлення жителів територі­альної громади з питань місцевого значення. Даний принцип роз­глядається як фундаментальний, який лежить в основі забезпечен­ня багатоманітності громадських форм участі народу в управлінні публічними справами.

Важливим здається використання громадянами свого конститу­ційного права на звернення до органів місцевого самоврядування, проведення періодичних громадських слухань тощо. Функціонуван­ня постійно діючих громадських об’єднань при органах місцевого самоврядування можна розглядати як конструктивний механізм професійного вирішення питань місцевого значення, реально на­ближеного до законних інтересів і реального життя жителів тери­торіальної громади.

Процесуальні гарантії місцевого самоврядування. Безпо­середньо втілюються у механізмах реалізації та юрисдикційних процедурах правового захисту прав та законних інтересів територі­альної громади та її жителів. У цьому контексті особливе значення має конституційна гарантія права на судовий захист суб’єктивного публічного права (статті 55, 124, 145).

Як процесуальні гарантії місцевого самоврядування можна роз­глядати, право на самозахист (ч. 2 ст. 55 Конституції, ст. 77 Закону про МС, КАС), правовий контроль за правовими актами органів місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 144 Конституції, ч. 10 ст. 59, ч. 2 ст. 77 Закону про МС), відомчий контроль за діями та рішеннями органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 144 Конституції, ст. 76 Закону про МС). Специфічне місце серед проце­суальних гарантій місцевого самоврядування посідає функція кон­ституційного контролю та офіційне тлумачення норм Конституції і законів України Конституційним Судом, внаслідок чого вирішують­ся справи про компетенцію органів і посадових осіб місцевого само­врядування. Згідно з ч. 4 ст. 55 Конституції житель територіальної громади володіє правом після використання всіх національних за­собів правового захисту звертатися за захистом свого суб’єктивного публічного права до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учас­ником яких є Україна.

Аналіз цих положень законодавства України свідчить, що функ­ціонує цілісна система субсидіарності процедур правового захисту прав місцевого самоврядування. Принцип субсидіарності, розкри­вається через функціонування різних рівнів публічної влади («повер­хів»), розподіл повноважень між ними у процесі прийняття рішень, їх взаємодії та співпраці у цьому аспекті^[706].

Чітке розмежування повноважень між органами публічної влади, що служить основою прийняття компетентних рішень правового характеру, доповнюється особливим механізмом їх вирішення, якщо компетенція певного відомства не дозволяє їх вирішити належним чином через функціонування інших структур, які покликані забез­печити їх ефективне вирішення. «Саме тут необхідно не тільки чітке розмежування повноважень, але й використання, доповнення норм однієї сторони нормами іншої сторони, особливо тоді, коли відпо­відні відносини залишаються не врегульовані правом»^[707].

Адміністративний контроль передбачає вирішення органами адміністративної юстиції спорів про компетенцію у випадку, якщо центральний або місцевий орган державної виконавчої влади, про­курор звертаються з відповідним поданням. Таким чином система адміністративного контролю забезпечує публічний порядок в Укра­їні (конституційних принципів і законності) та передбачає постійне слідкування цими органами влади за діяльністю органів місцевого самоврядування та їх посадовими особами. Предметом адміністра­тивного контролю є дотримання Конституції і законів України, прав і свобод людини і громадянина, належного виконання делегованих повноважень органів держави.

До механізмів адміністративного контролю відносяться проце­дури дострокового припинення повноважень місцевої ради, сіль­ського, селищного, міського голови, а також голови районної в місті, районної, обласної ради.

Підзаконний характер діяльності органів і посадових осіб місце­вого самоврядування обумовлює необхідність здійснення над ними державного контролю, який здійснюють органи законодавчої, ви­конавчої і судової влади. Державні органи повинні спостерігати за станом справ у відповідних сферах діяльності, аналізувати їх, визначати загальний напрямок політики, мати реальну здатність реагувати на порушення діючого законодавства і прав громадян та за необхідності приймати рішення по суті скарг громадян. Але тим не менш державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватись лише в межах повноважень тау спосіб, що передбачений Конституцією України і законами, і не повинен призводити до втручання органів держав­ної влади чи їх посадових осіб у здійсненні органами місцевого са­моврядування наданих їм власних повноважень. Крім того, як це передбачено Європейською Хартією місцевого самоврядування, будь-який адміністративний контроль над органами місцевого са­моврядування повинен здійснюватися таким чином, щоб ступінь втручання контролюючого органу був співрозмірний зі значимістю інтересів, які це втручання покликано захищати. Сутність контролю полягає в тому, що контролюючий орган здійснює облік і перевірку виконання органи місцевого самоврядування покладених на них завдання і реалізацію своїх функцій.

Згідно з Законом про МС, органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Закон визначив обмежений перелік підстав відповідаль­ності органів місцевого самоврядування: порушення Конституції або законів України, обмеження прав і свобод громадян, невико­нання наданих їм законом повноважень, крім того вони несуть ма­теріальну відповідальність за спричинення шкоди юридичним і фізичним особам незаконними діями або діями їх посадових осіб.

При розкритті поняття адміністративного контролю необхідно його відмежовувати від адміністративного нагляду Система адміні­стративного контролю у системі місцевого самоврядування складає діяльність місцевих держадміністрацій по визначенню правового змісту актів органів місцевого самоврядування. Відповідно голова держадміністрації вправі оспорювати правовий акт органу місце­вого самоврядування у органи адміністративної юстиції, які вирі­шують питання по суті.

Також можливий адміністративний контроль та інспектування органів місцевого самоврядування центральними органами дер­жавної виконавчої влади. Свою специфіку має адміністративний контроль місцевих державних адміністрацій у сфері делегованих державою повноважень. У випадку виявлення порушення адміні­страція може вжити до виконавчих органів сільських, селищних, міських рад заходів публічно-правової відповідальності.

Контроль обласних і районних рад за головами місцевих дер­жавних адміністрацій полягає у періодичному звітування останніх перед радами, які можуть висловити недовіру. При висловлені не­довіри голові МДА не менше ніж двома третинами від загального складу районної, обласної ради зобов’язує Президента України при­йняти відставку голови МДА відповідного рівня.

Відомчий контроль у системі адміністративного контр­олю. Відповідно до ст. 76 Закону про МС органи та посадові особи місцевого самоврядування є відповідальними за дотримання вимог публічного порядку та належної реалізації делегованих повнова­жень органів виконавчої влади. У цьому відношенні правові акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають контролю з боку місцевих державних адміністрацій та центральних органів державної влади.

Контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади реалізується місцевими держадміністраціями та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерствами, відомствами, їх терито­ріальними управліннями у випадках, визначених законодавством^[708]. Такий контроль здійснюється шляхом аналізу правових актів орга­нів місцевого самоврядування, отримання інформації від них про виконання делегованих повноважень, а також шляхом перевірок виконавчих органів місцевого самоврядування.

Набрання чинності Кодексом про адміністративне судочинство ставить на якісно новий рівень ступінь процесуальних гарантій місцевого самоврядування. У літературі прийнято вважати, що введення інституту муніципального омбудсмана посилить також і процесуальні гарантії місцевого самоврядування, оскільки депута­ти місцевих рад не можуть здійснювати правовий захист жителів територіальних громад компетентно і професійно.

Розгляд судами спорів про компетенцію передбачає вирішення питань про дотримання процедури прийняття правового акта, про дотримання меж компетенції. Сьогодні в Україні поки формується система адміністративних судів, і нині такого роду спори вирішу­ються в порядку господарського судочинства, в рамках якого роз­глядаються справи про законність правових актів органів влади. Згідно з абз. З ст. 8 Європейської Хартії про місцеве самоврядування адміністративний контроль над органами місцевого самовряду-

вання повинен здійснюватися таким чином, щоб ступінь втручан­ня контролюючого органу відповідав значущості інтересів, які це втручання має захистити.

Судові засоби захисту прав громадян у системі адміні­стративного контролю на участь у місцевому самоврядуванні доцільніше розглядати у сфері розгляду судами спорів між органами місцевого самоврядування та держави. Засади функціонування су­дових установ, зокрема через здійснення конституційного та адміні­стративного правосуддя «надають суду якості самостійної державної влади, здатної брати участь у реалізації демократичної концепції устрою держави на основі принципу поділу влад»^[709]. Згідно з принци­пом субсидіарності у демократичній правовій державі захист прав і свобод людини в основному забезпечується через розгляд справ судами загальної юрисдикції. Суди загальної юрисдикції в Україні повинні застосовувати положення Конституції як норми прямої дії, що ґрунтується на положеннях статей 8 та 55 Основного закону.

Адміністративна юстиція служить основним засобом забезпе­чення муніципальних прав і свобод від адміністративної сваволі. Як спеціалізована система судових установ адміністративна юс­тиція дозволить забезпечити відповідність адміністративних актів (як індивідуальних, так і підзаконних) сутнісному змісту основних прав і свобод^[710]. Сьогодні йде процес становлення системи судових гарантій, який завершиться із завершенням створення мережі ад­міністративних судів, що розглядають адміністративні позови гро­мадян про порушення їх прав та вирішують спори про компетенцію між різними органами влади.

Судовий конституційний контроль. Органи місцевого само­врядування можуть забезпечити захист своїх прав та повноважень шляхом внесення конституційного подання до Конституційного Суду України (КСУ) про офіційне тлумачення Конституції та законів України. В силу положень ч. З ст. 61 Закону про КСУ орган консти­туційної юрисдикції може вирішити питання про конституційність положень інших правових актів (їх окремих положень), крім тих, які є предметом розгляду справи, і які впливають на надання висновку у справі. КСУ обмежений розглядом справи на предмет конститу- ційності положень правових актів про розподіл повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування (ч. З ст. 142, ч. 4 ст. 143 та ст. 145 Конституції), а також розподіл компетенції між представницькими та виконавчими органами міс­цевого самоврядування (ст. 143).

Обсяг повноважень та їх розподіл між органами публічної вла­ди здійснюється через розгляд спорів про визнання компетенції, про заперечення компетенції та про неправомірне привласнення компетенції органами публічної влади^[711]. Спори про компетенцію розглядаються КСУ у безпосередній та опосередкованій формі, оскільки необхідно виділяти правові форми забезпечення принци­пів належного функціонування публічної влади та гарантування прав місцевого самоврядування.

На відміну від здійснення конституційного контролю при розгля­ді справ про компетенцію їх предметом можуть бути як норматив­ні, так і ненормативні правові акти, дії правового характеру. Якщо предметом розгляду є нормативний акт, то при вирішенні спору про компетенцію він оцінюється лише з точки зору забезпечення принципу поділу влад. При розгляді конституційності дій та ненор­мативних правових актів КСУ не вправі встановлювати фактичні обставини, які є предметом розгляду судів загальної юрисдикції. З іншого боку, Суд не вправі вивчати і обставини справи, які лежать у площині реалізації органами публічної влади власної регламентар- ної самостійності, забезпечення організаційної єдності, оскільки це є несумісним із принципом поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. За змістом такі нормативні акти підлягають перевірці Конституційним Судом за процедурою конституційного контролю.