ФУНКЦІЇ ТА ПОВНОВАЖЕННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Функції і повноваження місцевих і регіональних властей пере­бувають у тісному зв’язку Функції за своїм характером зумовлюють зміст компетенції органів публічної влади певного рівня.

Функції та компетенція органів місцевого самоврядування. З принципами місцевого самоврядування тісно пов’язані його за­вдання та функції. До основних завдань місцевого самоврядування відносять: зміцнення засад конституційного ладу України; забез­печення реалізації конституційних прав людини і громадянина; створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та за­конних інтересів населення; розвиток місцевої демократії.

Відповідно до завдань визначаються і функції місцевого само­врядування, під якими розуміють основні напрями діяльності тери­торіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення (муніципальної діяльності).

Найважливішими з них є: залучення населення до участі у ви­рішенні питань місцевого та загальнодержавного значення; воло­діння, використання, а також управління комунальною власністю; забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території; надання соціальних послуг населен­ню; забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян; соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян; захист прав місцевого самоврядування.

Функції місцевого самоврядування юридично закріплені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до функцій та завдань законодавство визначає повно­важення органів місцевого самоврядування. Існують такі основні способи встановлення меж повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування: законодавчий, судовий, адміністратив­ний, договірний.

Основою правового статусу органів місцевого самоврядування є їх компетенція, тобто сукупність прав і обов’язків, а також коло об’єктів управління, на які поширюється їх повноваження. Ор­гани місцевого самоврядування наділені повноваженнями влас­ними і делегованими, виключними і спільними (конкуруючими, основними, додатковими тощо). Повноваження місцевих рад ви­значені в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Закон гарантує місцевим радам їх виключні повноваження, які містять: організаційно-кадрові, нормотворчі, фінансово-бюджетні, контр­ольні та деякі інші. Межі повноважень місцевих рад визначаються як законом, так прецедентним правом, публічним договором та управлінською практикою. Особливості повноважень обласних і районних рад є те, що вони їх можуть делегувати місцевим держав­ним адміністраціям.

Місцеве самоврядування як автономна форма публічної влади характеризується власного сферою компетенції. Органи державної влади не мають права підміняти територіальні громади, органи місцевого самоврядування, втручатися у сферу їх компетенції за винятком випадків, коли це необхідно для забезпечення законності та правопорядку і в передбачений законом спосіб.

В Європейській Хартії місцевого самоврядування, в Конститу­ції та інших законодавчих актах України, в юридичній літературі широко застосовуються терміни «компетенція місцевого самовря­дування», «сфера компетенції місцевого самоврядування», «повнова­ження місцевого самоврядування», «компетенція органів місцевого самоврядування», «повноваження органів місцевого самоврядуван­ня», «предметом відання місцевого самоврядування та його органів» тощо. Відсутність нормативних визначень цих термінів обумовила їх різне тлумачення. При цьому висловлюються різні точки зору як щодо сутності компетенції місцевого самоврядування, так і щодо змісту цього поняття, його співвідношення з іншими близькими поняттями та термінами.

При цьому в структурі компетенції органу вирізняють:

1) предмети відання - сфери суспільного життя, на які спрямо­вана його регулююча діяльність.

2) повноваження - права та обов’язки органу, якими він наді­ляється для вирішення тих питань, що становлять предмети його відання. Наявність прав і обов’язків (повноважень), наданих для здійснення відповідних владних дій, характеризують його юридич­ну компетентність.

При аналізі змісту поняття «компетенція місцевого самовряду­вання» необхідно враховувати такі фактори:

1) конституційна модель місцевого самоврядування в Україні передбачає, що ядром компетенції місцевого самоврядування є предмет відання та повноваження територіальної громади, вони обумовлюють і визначають зміст предметів відання та повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування:

2) компетенцію місцевого самоврядування не можна розгляда­ти як механічну суму предметів відання і повноважень суб’єктів муніципальних правовідносин - територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування, оскільки до компетенції останніх законом віднесені як самоврядні, так і делеговані повнова­ження, реалізація яких пов’язана з виконанням функцій та завдань виконавчої влади.

Повноваження органів місцевого самоврядування. Принци­пом інституціональної організації влади і управління є принцип субсидіарності, основна ідея якого полягає в тому, що політична влада повинна втручатись тільки в тих межах, за яких суспільство

і його складові групи нездатні задовольнити різноманітні потреби. Тому відповідно до принципу субсидіарності формується система повноважень органів місцевого самоврядування. Місцеве самовря­дування являє собою рівень політичної участі у вирішенні питань, найбільш наближених до громадянина. Все, що можна вирішити на місцях, не повинно передаватись на вищий рівень влади. При цьому відповідальність органів самоврядування має визначатися з врахуванням економічних, фінансових та інших ресурсних мож­ливостей.

А.

Як правило, делегація здійснюється виконавчим органам міс­цевого самоврядування. За своєю структурою повноваження ви­конавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад включають: 1) власні повноваження, здійснення яких пов’язане з вирішенням питань місцевого значення, наданням публічних по­слуг населенню та 2) делеговані повноваження, здійснення яких пов’язане з виконанням функцій виконавчої влади на місцях.

Звичайно ж, такий або інший розподіл повноважень не має бути жорстким. Він може в розумних межах змінюватися шляхом деле- 942 гування державним органом частини своїх повноважень органу місцевого самоврядування або ж їх перерозподілом на договірних засадах.

Виконання місцевим співтовариством і його органами не тільки власних питань місцевого значення, але й деякої частини держав­них повноважень історично було завжди. Цей процес є об’єктивно необхідним і більшою частиною взаємовигідним як для населення, так і для держави в цілому. Він обумовлений економічною, соціаль­ною, управлінською і організаційно-технічною вигодою.

Власні (самоврядні) та делеговані повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад систематизовані в За­коні про МС за такими напрямами діяльності: у сфері соціально- економічного і культурного розвитку, планування та обліку: у галузі бюджету, фінансів і цін; щодо управління комунальною власністю: у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торго­вельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку: у галузі будівництва: у сфері освіти, охорони здоров’я, куль­тури, фізкультури і спорту: у сфері регулювання земельних відно­син та охорони навколишнього середовища: у сфері соціального захисту населення: у галузі зовнішньоекономічної діяльності: щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою; щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і за­конних інтересів громадян: щодо відзначення державними наго­родами, відзнаками Президента України та присвоєння почесних звань України.

У науковій літературі виникло і дискутується питання: яким по­винно бути співвідношення власних і делегованих повноважень у загальній компетенції органів місцевого самоврядування. Існує дум­ка, що органам самоврядування може передаватись лише незначна частка повноважень органів виконавчої влади і, принаймні, вони не повинні переважати власні повноваження органів самовряду­вання, основне соціальне призначення яких полягає у вирішенні питань місцевого життя. Тобто ситуація, що склалася в Україні, із цієї позиції не сприяє тому, щоб логічно обґрунтувати основні засади місцевого самоврядування.

Однак слід зазначити, що у світі по мірі розвитку урбанізації та індустріалізації, становлення і розвитку держав загального благо­денства місцеві громади все більше ставали залежними від загаль­нонаціональних і державних інтересів, а разом із тим зростав і об­сяг державних справ, які виконувалися на місцях.

нальних справ має тенденцію до скорочення, а частка державних повноважень, яка вже перевищила 50%, продовжує зростати^[688]. Та­кий розвиток місцевого самоврядування, на думку В. Барабашева, посилив державну природу муніципальних інститутів і поставив виборні муніципальні органи у сильну адміністративну та фінан­сову залежність від уряду і міністрів. Це кінець кінцем перетворило муніципальне управління на різновид виконавчої діяльності, що здійснюється в рамках загальної державної політики. Тому не дивно, що і в Україні співвідношення делегованих і самоврядних повно­важень визначено на користь делегованих.

Стосовно делегованих повноважень, що передаються органами місцевого самоврядування органам державної виконавчої влади, то тут ситуація неоднозначна. Слід зазначити, що Закон про місцеві державні адміністрації залишив поза увагою питання їх підзвітності та підконтрольності органам самоврядування щодо виконання делегованих повноважень. Проект закону про внесення змін до Конституції №3207-1 передбачає створення виконавчих органів районних і обласних рад, який напевно покликаний зняти зазначену проблему. Разом з тим він зберігає право МДА брати участь у формуванні та виконанні місцевого бюджету. Очевидно, це пов’язано із можливою участю МДА у механізмі вирівнювання розвитку регіонів і на них лежатиме відповідальність за здійснення ефективної державної політики щодо стимулювання розвитку депресивних територій.

Б. Обов’язкові та добровільні повноваження. До обов’язкових повноважень належать всі повноваження, які визначені чинним законодавством. Органи публічної влади несуть позитивну кон­ституційну відповідальність за їх належне виконання. Ефективне здійснення ними своїх повноважень може стати предметом оцінки з боку громадськості або навіть судом. Зокрема, якщо місцева рада не збирається на сесії та не приймає відповідні рішення протягом півроку, то на підставі відповідного судового рішення Верховна Рада України може прийняти рішення про достроковий розпуск місцевої ради та призначити до неї дострокові вибори. Однак, якщо сіль­ський, селищний, міський голова або виконавчий комітет неналеж­ним чином здійснюють свої повноваження, їх діяльність може стати предметом розгляду у відповідній місцевій раді, яка може прийняти рішення про зміщення їх з посади та про розпуск виконкому Як свідчить практика, органи місцевого самоврядування переважно здійснюють обов’язкові повноваження, питома вага яких складає близько 90% всіх повноважень.

Делеговані повноваження можуть бути передбачені у статуті територіальної громади, виходячи із її національно-культурних, історичних, соціальних та економічних особливостей. Для їх ефек­тивного здійснення необхідне існування самодостатніх громад, які б володіли достатніми ресурсами щодо їх реалізації.

В. Розмежування владних повноважень між органами держав­ної влади та органами місцевого самоврядування. Дана проблема стала предметом чисельних дискусій у вітчизняній юридичній лі­тературі. На думку М. Корнієнка, складність цієї проблеми обумов­лена однорідністю функцій держави та місцевого самоврядування, а також покладенням обов’язків на місцеві державні адміністрації з виконання функцій відповідних районних, обласних рад^[689]. Тому він робить справедливий висновок, що місцеві державні адміністрації у цьому відношенні беруть на себе виконання функцій органів міс­цевого самоврядування^[690].

При здійсненні відомчого контролю місцевими державними адмі­ністраціями сільський, селищний, міський голова несе перед ними відповідальність за виконання делегованих їм повноважень. Тому за таких обставин, вважає Ю. Делія, особливо при виникненні супер­ечностей між цими органами, механізм контролю може виявитися декларативним^[691]. Навпаки, на думку І. Дробуша, «органам місцевого самоврядування може передаватися лише незначна частина по­вноважень органів виконавчої влади», тобто вони не можуть бути більше за власні повноваження органів місцевого самоврядування^[692]. Цьому автору опонує М. Корнієнко, оскільки не існує суттєвої різниці між «власними» та «делегованими» повноваженнями виконавчих органів місцевого самоврядування^[693]. На думку М. Баймуратова, у певних сферах публічно-владної діяльності виникає конкуруюча компетенція між органами місцевого самоврядування та органами держави^[694].

У цілому переважна більшість вітчизняних вчених тяжіє до дум­ки, що законодавство України не встановлює чіткого механізму роз­межування компетенції між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Разом з тим дивною здається позиція авторів, що нібито розподіляються предмети відання між держав­ними органами виконавчої влади (а чомусь не держави у цілому) та органами місцевого самоврядування.

При вирішенні цієї дискусійної проблеми необхідно виходити із єдиної публічно-владної природи держави та місцевого самовряду­вання як специфічного механізму реалізації суверенної волі народу України. Юридичний режим реалізації прав територіальної громади ґрунтується на функціональному розподілі владних повноважень в Україні на засадах її децентралізації. Зокрема, на думку дослідника, такий механізм перерозподілу владних повноважень ґрунтуєть­ся на тому, що держава делегує виконання своїх повноважень на основі закону, в якій проявляються елементи австрійської моделі децентралізації публічної влади. З іншого боку існує як очевидна проблема конкуруючої (спільної) компетенції держави та місцевого самоврядування.

Акти органів місцевого самоврядування подібні до адміністра­тивних управлінських актів захарактером та процедурою їх розроб­ки та прийняття. Однак їх відмінність полягає в тому, що акти ад­міністрації підлягають адміністративному наглядові, тобто можуть бути скасовані вищестоящим органом. Акти ж органів місцевого самоврядування підлягають адміністративному контролю, тобто їх нечинність може бути визнана виключно у судовому порядку як за ініціативою місцевої держадміністрації або профільного міністер­ства чи відомства, так за результатами розгляду адміністративного позову фізичних і юридичних осіб.

Така підконтрольність актів органів місцевого самоврядування базується на тому, що вони повинні відповідати критеріям право­вого змісту.

Стосовно правових актів органів місцевого самоврядування, як і будь-яких органів публічної влади, діє презумпція законності право­вих актів. Це означає, що правовий акт органів місцевого самовря­дування, який прийнято відповідно до визначених формальностей, має юридичну силу закону у межах юрисдикції органу (його повно­важень, території поширення влади, процедури прийняття), що прийняв цей акт. Однак у судовому порядку цей правовий акт може бути оспорений і визнаний нечинним згідно з певними правовими критеріями.

Критерії правового характеру актів органів влади визначені у судовій практиці лише фрагментарно. Відповідно усталеної прак­тики Конституційного Суду України^[695] та Вищого Господарського Суду України^{[696] [697] вироблені лише окремі параметри правового змісту актів публічної влади.}

У правовій державі законодавство повинно бути систематизова­ним, що є гарантією його правового характеру та стабільності. При систематизації законодавства правові акти приймаються систем­но і не вносять додаткових суперечностей у правове регулювання, інакше це може загрожувати правовій безпеці (певності) індивіда. Згідно з принципом верховенства права законодавство не може регулювати конкретні життєві випадки, оскільки це є прерогативою адміністрації та органів юстиції (правосуддя). Правова норма озна­чає, що законодавець встановлює загальні рамки поведінки, які можуть конкретизуватися у договорі, у адміністративній практиці чи судовому прецеденті.

Правові акти ґрунтуються на місцевому публічному інтересі. Про­блема публічного інтересу майже недосліджена, деякою мірою ця проблема розглядається Ю. Тихомировим”.

КС України зробив спробу тлумачення окремих аспектів публіч­ного інтересу, розкриваючи зміст поняття «інтереси держави»: «Інтереси держави відрізняються від інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загаль­нодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб’єктів права влас­ності та господарювання тощо». Далі КС зазначає, що «інтереси держави можуть зібгатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді», однак не виключають­ся її інтереси у приватних підприємств, товариств. І, нарешті, КС доходить висновку, що поняття «інтереси держави» оціночні, тому прокурор на свій розсуд з урахуванням конкретних обставин самостійно визначає правомірність своїх дій, обґрунтовуючи їх по- ложеннямичинного законодавства^[698].

Стосовно місцевого самоврядування в іншому рішенні КС визна­чив таке: «...предметами відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов’язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад»^[699].

Отже, місцевий публічний інтерес стосується питань життєді­яльності громад, що вимагає від органів місцевого самоврядування визначати форми та методи втручання у свободу їх жителів з ура­хуванням таких правових критеріїв.

Зв’язаність правом актів місцевого самоврядування можна розуміти як здійснення функцій місцевого самоврядування на осно­ві закону, в рамках закону та виходячи із загальних цілей закону. При цьому в основі правових актів самоврядування повинен бути покладений конституційний принцип зв’язаності правом. Згідно з цим принципом ці акти визначають відповідальність органів місце­вого самоврядування перед індивідом, але не допускається шляхом їх прийняття звуження змісту та обсягу існуючих основних прав і свобод (статті 3, 22 Конституції України). При цьому необхідно мати на увазі презумпцію законності актів органів місцевого самовряду­вання, що означає можливість їх адміністративного судового контр­олю, а отже, і можливість визнання нечинними із міркувань верхо­венства права та принципу законності, що випливає з нього.

Свобода розсуду полягає в тому, що закони можуть містити про­грамні положення або норми загального характеру, які потребують конкретизації саме в правових актах місцевого самоврядування, оскільки згідно зі ст. 143 Конституції і законів України їм належать такі повноваження. При цьому органи місцевого самоврядування самостійно визначають моделі реалізації таких програмних поло­жень чи установчих правових норм. У випадку наявності конкрет­ного припису чи норми у законі свобода розсуду може означати, що закон наділяє орган місцевого самоврядування правом самостійно визначати форми втілення цієї норми у життя. Якщо ж норма зако­ну носить конкретний характер та містить чітку вказівку на форми, способи і засоби її реалізації, то свободи розсуду немає. Дискреція (розсуд) - це певні межі свободи вибору способу (-ів) управлінської дії, оскільки закон не дає чітких вказівок по вирішенню певного питання^[700].

Принцип пропорційності означає, що засоби управлінських рішень органів місцевого самоврядування мають відповідати ці­лям діяльності цих органів і не встановлювати надмірних об­межень та забороняла громадян. Звідси випливає, що органи місцевого самоврядування навіть у випадку нечіткості положень законів покликані самостійно визначати правові форми втілення цих положень у життя, що випливає із свободи розсуду при вчиненні управлінських дій у випадку недоліків або прогалин у законі.

Правовою формою управлінської діяльності органів місцевого самоврядування є прийняття правових актів. Цей висновок випливає із конституційного принципу правової держави, дії якої повинні носити передбачуваний характер. Про зміст управлінських дій загального характеру населення повинно бути повідомлено на­лежним чином, інакше такі правові акти можна визнати у судовому порядку нечинними, якщо вони звужують існуючий обсяг та об’єм основних прав і свобод.

Правові акти органів місцевого самоврядування поділяються на дві категорії: нормативні та індивідуальні. До нормативних актів місцевого самоврядування належать: а) статут територіальної громади, регламенти місцевих рад та положення виконавчих орга­нів місцевих рад і їх структурних підрозділів; б) рішення місцевих рад нормативного характеру; в) розпорядження сільського, селищ­ного, міського голови, нормативного характеру, рішення виконкомів місцевих рад; г) публічно-правові договори.

Індивідуальні правові акти місцевого самоврядування складають: а) рішення місцевих рад ненормативного характеру:

б) розпорядження голови районної, обласної, районної у місті ради, сільського, селищного, міського голови; в) рішення виконкомів міс­цевих рад.

Специфічним правовим актом місцевого самоврядування є про­грами соціально-економічного та культурного розвитку громади, району, області, маючи рамковий і програмний характер. Програм­ні сть цих актів полягає в тому, що їх положення можуть бути взяті за основу правових актів органів місцевого самоврядування. Однак форми і засоби втілення їх положень можуть фрагментарно про­являти досягнення цілей цих програм, що свідчить скоріше про їх рекомендаційний, а не зобов’язальний характер.

При аналізові правових актів місцевого самоврядування можна виокремити: статут громади, нормативні акти, прості управлінські рішення та специфічна форма - публічно-правові договори. Кожен із цих правових актів органів місцевого самоврядування має свої особливості. Головною особливістю є те, що вони видаються на осно­ві закону. Такі акти видаються на виконання конкретних приписів закону або вони конкретизують його зміст, що передбачає дискре- цію (розсуд) органу місцевого самоврядування.

Статути територіальних громад можна назвати своєрід­ними «локальними конституціями». За юридичною природою ста­тути є засновані на законі установчі акти, які визначають правові форми діяльності органів місцевого самоврядування та правових форм впливу місцевих жителів на публічне управління на місцях. Статути територіальних громад, на думку О. Батанова, є «важливою нормативною умовою функціонування територіальної громади та її органів, виступаючи необхідним елементом правової основи му­ніципальної демократії».

Рішення органів місцевого самоврядування за правовою формою поділяються на дві категорії: 1) рішення місцевих рад та виконкомів місцевих рад; 2) розпорядження сільського, селищного, міського голови та голів районних, обласних, районних у містах рад. Згідно зі ст. 59 Закону про місцеве самоврядування вони можуть носити як нормативний, так і ненормативний характер.

Публічно-правовий договір у системі місцевого самоврядуван­ня є специфічним нормативно-правовим актом. Відповідно до п. 43 ст. 26 та п. 16 ст. 42 Закону про місцеве самоврядування сільський, селищний, міський голова укладає від імені територіальної грома­ди, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законо­давства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, по­дає їх на затвердження відповідної ради. Практика застосування публічно-правових договорів у сфері публічного управління в Україні є занадто бідною, щоб робити певні висновки. Питання юридичної сили публічно-правових договорів ще майже не ставало предметом судового розгляду, тому заслуговує на увагу іноземний досвід.

Прості управлінські акти органів місцевого самовряду­вання мають індивідуальний, тобто ненормативний характер. За правовою природою вони здійснюють фактичний вплив на виник­нення, зміну, припинення управлінського правовідношення. Вони стосуються вчинення певних управлінських дій, які проявляються у формі призначення певних осіб на посаду, вирішення питання про виділення земельної ділянки, надання дозволу на будівництво, пи­тання життєдіяльності територіальної громади (будівництво об’єктів комунального господарства, надання комунальних послуг) тощо.

21.4.