КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Місцеве самоврядування як один з основоположних принципів конституційного ладу України має власну систему принципів, че­рез призму яких ще повніше розкривається зміст цього важливого соціально-політичного явища, його місце і роль у суспільстві та дер­жаві.

Принципи місцевого самоврядування в Україні. Світовий досвід розвитку місцевого самоврядування свідчить, що в різних країнах його організація та функціонування базується на різних принципах, що впливає на зміст його завдань та функцій, перелік яких також різний в законодавстві різних країн. У преамбулі Єв­ропейської Хартії місцевого самоврядування сформульовані такі основні принципи: 1) місцеве самоврядування становить одну із засад будь-якого демократичного ладу; 2) право громадян брали участь в управлінні публічними справами є загальним демократич­ним принципом: 3) необхідною умовою забезпечення ефективного і наближеного до громадянина управління є створення органів міс­цевого самоврядування, наділених реальними владними функці­ями: 4) місцеві органи влади, наділені правом прийняття владних рішень, мають бути створені демократичним шляхом, мати ши­року автономію щодо своєї компетенції та порядку її здійснення: 5) місцеві органи влади мають володіти ресурсами, достатніми для здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування: 6) права територіальних громад та органів місцевого самоврядування мають бути надійно захищені.

Принципи місцевого самоврядування встановлені Конституці­єю України та Європейською Хартією місцевого самоврядування, а їх деталізацію та конкретизацію зафіксовано в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Також принципи права можуть бути сформульовані у судовій практиці. Необхідно зазна­чити, що деякі принципи місцевого самоврядування визначаються доктринально із наступним їх відображенням у судовій практиці та законодавстві, тобто вони можуть бути абстрактно сформульовані із загального змісту, «духу» права.

За ступенем узагальнення їх можна поділити на дві групи: а) за­гальні принципи організації та здійснення публічної влади в Укра- 925 їні; б) принципи місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади.

А. Перша гру па принципів визначає загальні засади організації різних форм публічної влади в Україні - державної влади та місцево­го самоврядування. Вони закріплені в Розділі І Конституції як засади конституційного ладу і деякі з них відтворені в Законі про місцеве самоврядування. До цієї групи принципів належать такі:

Принцип верховенство права (ст. З Конституції), який ще у літературі характеризують як принцип гуманізму, означає, що лю­дина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпе­ка визнається найвищою соціальною цінністю. Публічна влада, в тому числі і місцеве самоврядування покликані захищати права і свободи індивіда як норми прямої дії, не зважаючи на недоліки за­конодавства.

Принцип демократії (ст. 5 Конституції) базується на тому, що місцеве самоврядування має джерелом своєї легітимності волю на­роду, яка виражається через місцеві вибори, референдуми та інші форми безпосередньої демократії. Основою місцевого самовряду­вання, його первинним осередком є територіальна громада. Місцеве самоврядування повинно здійснюватися в інтересах територіальної громади, інтереси якої мають братися за основу місцевих публічних інтересів. Зокрема це встановлює вимогу до прокурорів захищати саме інтереси територіальної громади у випадку його представни­цтва місцевого самоврядування у судових органах влади.

Принцип поділу влади (ст. 6 Конституції) можна тлумачити не лише за горизонтальним аспектом, але й по вертикалі. При цьому місцеве самоврядування розглядається як засіб деконцентрації пу­блічної влади, а не в якості механізму децентралізації. На відміну від делегування повноважень, що має місце при децентралізації, деконцентрація передбачає функціональну, організаційну та ма­теріальну відособленість органів публічної влади із наділенням їх певним обсягом автономності.

Принцип субсидіарності (ст. 4 Європейської Хартії) виражає ступінь автономності та деконцентрації владних повноважень. Сутність цього принципу полягає в тому, що прийняття владних рішень повинно бути максимально наближено до територіальних спільнот, ефективним та раціональним, забезпеченим матеріаль­ними і фінансовими ресурсами з урахуванням особливостей пев­ної громади. Якщо масштаб завдань та ресурсна забезпеченість виконання владних функцій не може здійснюватися на місцевому 926

рівні ефективно і це може загрожувати правовій одноманітності в державі, такі повноваження повинен вирішувати вищий рівень влади. Однак, якщо на місцях можливе більш ефективне виконання владних функцій, держава може їх делегувати із відповідною пере­дачею необхідних ресурсів.

Принцип пропорційності (абз. З ст. 8 Європейської Хартії) озна­чає адекватність використання засобів управління покладеній меті. Органи місцевого самоврядування повинні забезпечувати співмір- ність заходів щодо важливості інтересів, які він покликаний реалізу­вати. Так, органи місцевого самоврядування несуть публічну відпо­відальність за перевищення владних повноважень, обмеження або утиснення основних прав і свобод при виконанні своїх функцій.

Принцип законності (ч. 2 ст. 19 Конституції) означає, що ор­гани місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбаче­ні Конституцією та законами України. Правовий режим місцевого самоврядування має підзаконний характер. За своєю юридичною природою правові акти органів місцевого самоврядування подібні до адміністративних актів. Тому ці правові акти повинні бути за­сновані на законові, що передбачає використання свободи розсуду згідно з принципом пропорційності на виконання закону, у межах та способах, визначених у законі.

Принцип гарантованості місцевого самоврядування (ст. 7 Конституції) передбачає існування правового захисту місцевого самоврядування насамперед у судових установах. Важливу роль у цьому аспекті відіграє конституційний контроль, який здійснюється Конституційним Судом України.

Б. Другу групу становлять принципи, що характеризують органі­зацію та функціонування місцевого самоврядування як специфічної самостійної форми публічної влади. Ці принципи закріплені в Кон­ституції України та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до положень Європейської Хартії місцевого самоврядування. Розглянемо ці принципи.

Принцип публічності означає, що діяльність місцевого само­врядування має бути відкритою. Громадяни, їх об’єднання, засоби масової інформації мають право одержувати будь-яку інформацію стосовно місцевого самоврядування. Одним з найважливіших ас­пектів принципу гласності є постійно і всебічне інформування міс­цевим самоврядуванням територіальних громад про прийняття рішення та їх виконання. Гласність забезпечується також тради­ційними елементами демократії: відкритість проведення засідань органів місцевого самоврядування, присутність на них зацікавле­них осіб і представників мешканців відповідної території.

Спеціальним принципом місцевого самоврядування є принцип колегіальності, сутність якого полягає у здійсненні владних повноважень місцевого самоврядування шляхом прийняття колективних рішень органами, що складаються з обраних відповідною територіальною громадою депутатів (п. 2 ст. 2 Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування, п. 2 ст. З Європейської Хартії місцевого самоврядування, ст. 141 Конституції України, ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Принцип поєднання місцевих і державних інтересів (у теорії формулюється як більш широкий принцип оптимального поєднання локальних і загальнодержавних інтересів, інтересів особи та територіальної громади) - вимагає пошуку варіантів оптимального співвідношення суспільних інтересів у діяльності місцевого самоврядування.

У переліку спеціальних принципів місцевого самоврядування не останнє місце займає принцип виборності. Він отримав в Україні конституційне закріплення і вимагає здійснення місцевого самоврядування органами, що обираються та періодично переобираються територіальною громадою шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування.

Принцип організаційної самостійності - принцип, згідно з яким і громади, і відповідні органи місцевого самоврядування мають можливість самостійно визначати свої власні внутрішні та виконавчі структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності ефективної діяльності, а будь-який адміністративний нагляд за діяльністю вказаних суб’єктів місцевого самоврядування здійснюється тільки для забезпечення дотримання закону та конституційних принципів.

Принцип правової самостійності - принцип, згідно з яким повноваження, якими наділяються громади та відповідні органи місцевого самоврядування, є повними і винятковими, тобто не належать іншим органам. У межах цих повноважень територіальні громади та органи місцевого самоврядування діють самостійно та ініціативно, підпорядковуючись тільки законові.

Принцип матеріально-фінансової самостійності та спроможності-принцип, згідно з яким матеріально-фінансовою основою місцевого самоврядування є комунальна власність, як самостійна форма публічної влади, та власні фінансові ресурси, якими громада та органи місцевого самоврядування можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень та задовольняти свої потреби.

Принцип підзвітності та відповідальності перед територіальною громадою органів і посадових осіб місцевого самоврядування випливає з принципу виборності, адже загальноправова теорія управління завжди вимагає встановлення між певним органом влади або управління та суб’єктом, що його утворив, саме таких форм взаємовідносин.

Для досягнення найбільшої ефективності управлінського впливу місцевого самоврядування спрямований принцип оптимальної децентралізації і реальної керованості територією, який передбачає утворення найсприятливіших територіальних умов діяльності місцевого самоврядування, зокрема, формування і функціонування місцевого самоврядування.

Прийняття нової Конституції викликало нормативне закріплення у ст.

Сучасна пріоритетна спрямованість державно-правових перетворень в Україні в напряму посилення вертикалі державної виконавчої влади призвела до визнання та законодавчого закріплення (ст. 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») нового для національної правової системи соціального принципу, як принцип адміністративного контролю, нормативне врегулювання меж якого, як уже зазначалось, є необхідною умовою, юридичною гарантією організаційної автономії місцевого самоврядування.

Світовий досвід місцевого самоврядування доводить, що з метою оптимального використання місцевих умов, історичних традицій участі населення в управлінні місцевими справами, доцільним є визнання у законодавстві країни та неухильне дотримання принципу багатоманітності організаційних форм місцевого самоврядування, який би заперечував тенденцію «нав’язування» єдиної моделі для всіх територіальних громад.

І, нарешті, з урахуванням сучасного досвіду державотворення, перелік принципів місцевого самоврядування необхідно доповнити окремим принципом відповідальності, маючи на увазі як позитивну, так і негативну (юридичну) відповідальність органів місцевого самоврядування та його посадових осіб за виконання власних функцій перед відповідною територіальною громадою, юридичними особами і громадянами, з одного боку, і за здійснення делегованих повноважень державної влади перед державою, з іншого.

Система місцевого самоврядування. Організаційна та функці­ональна єдність органів місцевого самоврядування побудована на інших засадах, ніж державна влада, а саме на трьох рівнях: а) те­риторіальної громади, б) асоціацій та інших формах добровільних об’єднань територіальних громад: в) районних, обласних рад. Отже, в системі місцевого самоврядування України слабко проявляються зв’язки субординації. Більшою мірою вони проявляються на рівні територіальної громади, в межах якої формуються місцеві (сільські, селищні, міські) ради та обирається вища посадова особа (сільський селищний, міський голова), атакож створюються виконавчі органи (статті 11-13 Закону).

А. Територіальна громада. Первинним об’єктом місцевого са­моврядування, основним носієм його функцій і повноважень є те­риторіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватися в одну, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб’єкти права власності.

Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України^[685] територіальна громада виступає в якості первинного джерела публічної влади на рівні місцевого самоврядування відповідно до конституційного принципу суверенної влади народу. Згідно з Кон­ституцією України безпосередньо засади місцевого самоврядуван­ня, питання формування, діяльності та відповідальності органів визначаються законом.

У системі органів місцевого самоврядування наявна суборди­нація її елементів із збереженням відповідного розмежування їх прав і повноважень. Органи місцевого самоврядування несуть конституційно-правову відповідальність, якщо їх дії, правові акти порушують Конституцію та закони України, права і свободи гро­мадян.

У системі органів місцевого самоврядування можна виділити дві категорії- представницькі та виконавчі Конституційний Суд надав визначення кола осіб, яким належить представницький ман­дат^[686]. Виходячи з цього переліку, можна говорити про систему місцевих представницьких органів, які складають місцеві ради - сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні ради. Сільські, селищні, міські голови визнаються головною посадовою особою територіальної громади з представницьким мандатом, що фактично означає визнання представницької природи голови територіальної громади.

Проблематичним здається законодавче визначення територі­альної громади як територіальної спільноти лише на рівні поселень. Так, Закон про місцеве самоврядування (Закон про МС) не визнає і не гарантує прав регіональних територіальних спільнот, які мають власний публічний інтерес, свій рівень питань місцевого значення, ширших за своїм предметом на відміну від територіальних громад поселень. Навпаки, за Законом про МС інтереси регіонів представ­ляють районні, обласні ради, які в свою чергу «представляють спіль­ні інтереси територіальних громад» (ч. З ст. 10).

Згідно з проектом конституційного Закону № 3207-1 вводить­ся термін «громада» у значенні адміністративно-територіальної одиниці. Зокрема громада відноситься до адміністративно- територіальних одиниць поряд із районами та областями. Відпо­відно територіальні межі громади повинні бути визначені законом (ст 133 проекту).

Б. Базовий рівень місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради це органи місцевого самоврядування, що представля­ють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження, визначені Конституцією України та іншими законами. Тобто сільські, селищ­ні, міські ради є представницькими органами місцевого самовря-

дування. Під останнім слід розуміти виборчий орган (раду), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення.

Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створен­ня), районні, обласні ради складаються з депутатів, які обираються населенням відповідної території на основі загального, рівного і пря­мого виборчого права шляхом таємного голосування. Рада вважаєть­ся правомочною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради. У разі, якщо до ради обрано менш як дві третини її складу, до обрання необхідної кількості депутатів продо­вжує здійснювати повноваження рада попереднього скликання. У разі дострокового припинення повноважень деяких депутатів, вна­слідок чого до складу ради входить менш як дві третини депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така рада вважається пра­вомочною за наявності більше половини депутатів від загального складу ради. Строк повноважень ради - чотири роки.

Секретар сільської, селищної, міської ради обирається за пропо­зицією сільського, селищного, міського голови відповідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради та працює в раді на постійній основі. Секретар сільської, селищної, міської ради не може суміщати свою службу діяльність з іншого посадовою, утому числі на громадянських засадах, крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаурочний час, займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передба­чено законодавством України. Повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припиненні за рі­шенням відповідної ради.

Виконавчий комітет ради. Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є ви­конавчий комітет, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконав­чий комітет здійснює повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету. Кількісний склад виконавчого комітету ви­значається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови.

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно: 1) сіль­ського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови 932

відповідної ради; 2) заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради; 3) ке­руючого справами (секретаря) виконавчого комітету; 4) керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради; 5) інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради. Особи, які входять до складу виконавчого комітету, крім тих, хто працює у виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань ви­конавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов’язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов’язаних з виконанням обов’язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місце­вого бюджету На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяль­ністю), встановлені законодавством про місцеве самоврядування для сільського, селищного, міського голови. До складу виконавчого комітету не можуть входити депутати відповідної ради, крім секре­таря ради.

Відділи та управління виконкомів. Сільська, селищна, місь­ка районна у місті (у разі її створення рада у межах затверджених нею структури та штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Керівники відділів, управлінь призначаються на посаду і звільню­ються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноосібно, а у випадках, передбачених зако­ном, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Сільський, селищний, міський голова-головна посадова осо­ба територіальної громади (добровільного об’єднання в одну терито­ріальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівно­го, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.

Органи самоорганізації населення. Сільські, селищні, міські, районні у місті ради можуть дозволяти за ініціативою жителів ство­рювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганіза­ції населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. При цьому органи самоорганізації населення розглядаються законодавцем як представницькі органи, що створюються части­ною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповід­ній території у межах села, селища, міста. Правовий статус, поря­док організації та діяльності органів самоорганізації населення за місцем проживання визначаються Законом України «Про органи самоорганізації населення» від 11 липня 2001 року.

Ефективність місцевого самоврядування на сучасному етапі за­лежить від реального реформування інститутів публічної влади. На­самперед стоїть завдання наблизити владу до людей, змінити стиль управління, зокрема, органи місцевого самоврядування покликані захищати інтереси територіальних громад і регіону, не будучи за­надто зв’язаними на виконанні функцій держави, які повинні ви­конувати органи державної влади. Отже, йдеться про формування культури управління місцевими справами незалежно від держави, попри політичний державний курс. З іншого боку, неоднозначність місцевого самоврядування зумовлена непрозорістю оголошеної адміністративно-територіальної реформи та широкою практикою державного втручання у справи місцевого значення.

В. Органи місцевого самоврядування проміжного рівня. Оскільки у законодавстві України не визнається існування регіональних гро­мад, а лише територіальних громад нарівні поселень (села, селища, міста), то існують істотні проблеми інституційного забезпечення прав на саморозвиток цих територіальних спільнот. У цьому плані законодавство України необхідно привести у відповідність до по­ложень міжнародно-правових актів і загальновизнаних принципів міжнародного права.

Питання взаємовідносин органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій в Україні має довготривалу та складну історію і характеризується наявністю цілого кола проблем, пов’язаних із співіснуванням цих двох форм організації місцевої влади у межах певних адміністративно-територіальних одиниць.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядуван­ня, що являють собою спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією Укра­їни, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Голова районної, обласної, районної у місті ради обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Голова ради виконує обв’язки до об­рання голови ради нового скликання, крім випадків дострокового припинення повноважень чинного голови. Голова ради працює на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, займатися підприємницькою діяльністю, одержу­вати від цього прибуток. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнен­ня проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради.

Заступник голови районної, обласної, районної у місті ради оби­рається відповідною радою у межах строку її повноваження з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснює свої повноваження до обрання заступника голови ради нового скли­кання, крім випадків дострокового припинення його повноважень. Він може бути достроково звільнений з посади за рішенням ради, яке приймається шляхом таємного голосування. Питання про його звільнення може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради.

Виконавчий апарат районної, обласної ради забезпечує здій­снення радою повноважень, наданих їй Конституцією та законодав­ством України. Виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забез­печення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії зв’язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Він утворюється відповідною радою. Його структура і чисельність, витрати на утримання вста­новлюються радою за поданням голови. Виконавчий апарат очолює голова відповідної ради.

На сьогоднішній день виконавчу владу в областях, районах, ра­йонах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастопо­лі згідно з Законом України «Про місцеві державні адміністрації» здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконав­чої влади. Вона здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (тобто власні повнова­ження), а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою - органом місцевого самоврядування. Очолюють місцеві дер­жавні адміністрації їх голови, які призначаються на посаду Прези­дентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.

Діяльність місцевих державних адміністрацій на відповідних територіях визначається взаємодією з органами місцевого само­врядування. Вони сприяють у здійсненні останніми власних по­вноважень, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матері­альної та фінансової бази місцевого самоврядування, також контр­олюють виконання наданих органам місцевого самоврядування За­коном повноважень органів виконавчої влади, але не мають права втручатися у здійснення ними своїх повноважень.

У юридичній літературі існує думка, що делегування органам місцевого самоврядування делегованих повноважень зовсім не обов’язково повинне супроводжуватися процесом створення міс­цевих органів державної виконавчої влади, що входять до так званої «президентської вертикалі». Адже в окремих країнах відсутня така вертикаль, а на місцях діють лише органи місцевого самовряду­вання та їх виконавчі органи. Наприклад, у СШАвони здійснюють як власні, так і делеговані їм функції місцевих держадміністрацій. У деяких країнах запроваджена урядова вертикаль, але її місцеві ланки не беруть на себе всіх функцій керівництва відповідними територіями, а здійснюють лише так звану адміністративну опіку над органами самоврядування (Італія). Звичайно, адміністративна опіка не є ознакою демократії, але вона не позбавляє органи са­моврядування самостійності у вирішенні місцевих проблем. Тобто протягом останніх двох десятиліть у країнах Європи, з одного боку, спостерігається тенденція розширення кола делегованих повнова­жень органів місцевого самоврядування, а з іншого, децентралізація та автономізація цих органів. Це пояснюється двома причинами: 936

зростанням потреби в демократії на місцевому рівні та розосеред­женням фінансово-бюджетних функцій, які передаються від центру до органів влади на місцях.

Наявність поряд з місцевим самоврядуванням прямого держав­ного управління на місцях, на думку В. Чиркіна, необхідне, оскільки «воно дозволяє посилити державні засади в місцевому управлінні, спрямувати діяльність місцевих органів на вирішення не тільки локальних, ай певних загальнонаціональних завдань, що підвищує ефективність функціонування державної виконавчої влади»^[687]. Од­нак таке державне управління на місцях потребує реформування.

Проект закону про внесення змін до Конституції України №3207-1 передбачає при районних та обласних радах створення регіональних урядів - виконавчих комітетів. Відповідно буде необ­хідне законодавче врегулювання їх статусу та зміни предмета відання і повноважень, форм і способів здійснення компетенції міс­цевих державних адміністрацій.

Частково ця проблема вже вирішувалася у законопроектах попе­редніх років. Зокрема, Проект концепції державної регіональної по­літики України, схвалений IIВсеукраїнським з'їздом Спілки лідерів місцевих та регіональних влад України 9 вересня 2000р. передбачає реформування системи територіальної організації влади шляхом ліквідації районних держадміністрацій, а їх функції передаються відповідним органам самоврядування ічастково держадміністраці­ям, які функціонуватимуть на регіональному рівні При цьому мо­жуть бути створені районні та окружні департаменти держад­міністрацій, які здійснюватимуть адміністративний контроль за діяльністю органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних осіб на території районів, міського округу, району в міс­ті Концепція передбачає істотно розширити повноваження район­ної ради: віднести до її компетенції вирішення у спільних інтересах територіальних громад району питань місцевого значення, значну частину яких нині вирішують районні держадміністрації і вирішен­ня яких безпосередньо територіальними громадами не може бути належним чином фінансово та матеріально забезпечене. Районна рада має утворювати виконавчий орган, керівник якого призна­чається даною радою. На думку творців цієї концепції, необхідно також істотно розширити повноваження обласної ради, а саме, віднести до її компетенції всі питання регіонального управління, значну частину яких вирішують держадміністрації. Обласна рада має утворювати виконавчий орган регіонального самоврядування, який реалізуватиме самоврядні та делеговані повноваження з ви­рішення питань регіонального значення. Таким чином може бути вирішена проблема делегованих повноважень.

Отже, система органів державної виконавчої влади та система органів місцевого самоврядування, не дивлячись на функціональ­ну близькість, не є однією системою. Вони являють собою такий комплекс, що складається з різних за своєю природою органів (дер­жавних! громадських), проте об’єднаних в організаційне ціле необ­хідністю забезпечувати реалізацію практично тих самих управлін­ських функцій і владних повноважень на місцях.

Г. Асоціації місцевого самоврядування. Органи місцевого само­врядування можуть об’єднуватися в асоціації органів місцевого са­моврядування. В Україні на кінець 2002 р. створено понад 50 асоці­ацій органів місцевого самоврядування. Серед них можна виділити за критеріями: територіальним - міжнародні, всеукраїнські, регі­ональні, місцеві: статусу - асоціації сільських, селищних, міських рад, асоціації районних, обласних рад, асоціації районних у містах рад; характером діяльності - громадсько-політичні та соціально- політичної взаємодії.

Основними асоціаціями всеукраїнського рівня є Асоціація міст України, Асоціація сільських, селищних, міських рад та українська асоціація місцевих та регіональних влад. Однак існують проблеми правового статусу та правового, матеріального і фінансового забез­печення їх діяльності.

Закон про місцеве самоврядування не передбачає можливість де­легування повноважень органів місцевого самоврядування асоціа­ціям, ч. З ст. 15 Закону прямо забороняє таке делегування. Головним завданням асоціацій є координація діяльності органів місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх прав та інтересів виходячи із особливостей територіальних спільнот.

За природою муніципальні асоціації є юридичними особами публічного права і підлягають легалізації в органах Міністерства юстиції України. Муніципальні асоціації безпосередньо не викону­ють завдання і функції місцевого самоврядування, а виступають інститутом взаємодії та співпраці з питань місцевого значення між органами місцевого самоврядування, які їх заснували.

Рішення про об’єднання у муніципальні асоціації, а також про вихід з їх складу приймаються виключно на пленарному засідан­ні відповідних місцевих рад (п. 21 ст. 26 та п. 15 ст. 43 Закону про МС). Муніципальні асоціації керуються статутами та мають у своєму складі органи управління. Повноваження керівних органів асоціацій визначаються відповідно у межах, делегованих їм засновниками.

Муніципальні асоціації взаємодіють з органами державної влади, захищають права і законні інтереси місцевого самоврядування. Асоціації беруть участь у розробці та обговорення проектів законів, що зачіпають інтереси місцевого самоврядування, беруть участь у парламентських слуханнях. Вони також узагальнюють і пропагують кращий досвід організації та діяльності місцевого самоврядування, надають методичну, організаційну допомогу територіальним гро­мадам при вирішення питань місцевого значення.

Через міжнародні асоціації можливе транскордонне співробіт­ництво органів місцевого самоврядування та регіональних властей (ч. 2 ст. 15 Закону). Зокрема можна виділити практику єврорегіонів на зразок Карпатського єврорегіону, єврорегіонів «Буг», «Нижній Дунай», «Верхній Прут» тощо.

Існує міжнародна співпраця у галузі місцевого самоврядування між різними міжнародними асоціаціями. Зокрема необхідно виді­лити співпрацю у рамках Ради Європи через її профільну структуру - Комітет регіональних і місцевих властей Європи.

21.3.