ОСНОВНІ ТЕОРІЇ ТА СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Місцеве самоврядування (МС) - складне соціально-політичне яви­ще, одна з важливіших ознак демократичної держави. Розуміння його суті вимагає теоретичного з’ясування природи цього складного феномену та його практичних аспектів.

Поняття та зміст місцевого самоврядування. У юридичній літературі немає єдності у розумінні проблеми співвідношення державного управління та місцевого самоврядування. Однією з найважливіших проблем, що постала перед державою в Україні, є проведення адміністративної та муніципальної реформ. А це по­требує і суттєвого реформування змісту адміністративного та му­ніципального права, що є необхідною умовою і засобом реалізації норм Конституції у найважливішій сфері адміністративно-правової регламентації відносин між органами влади і громадянами.

За Конституцією України народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Згідно зі статтею 5 Конституції України народ здій­снює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. На цій підставі А. Чемерис вважає, що таким чином законодавством затверджено механізм поєднання інтересів народу, держави та територіальних громад^[654]. З цього кон­ституційного положення прямо випливає теза, що місцеве само­врядування займає окреме місце в політичній системі суспільства і його слід розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади.

На відміну від народу України, територіальна громада не володіє суверенітетом. У цьому випадку «суверенні права держави транс­формуються у самоврядні повноваження територіальних колекти­вів».

Таке становище місцевого самоврядування в політичній системі, на думку В. Чиркіна, дозволяє характеризувати його як самостій­ну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публіч­ну владу територіальної громади^[656]. Більшість науковців вбачають взаємозв’язок між державою та місцевим самоврядуванням. Зокре­ма місцеве самоврядування розглядається як «специфічна частина державного механізму»^[657], організація публічної влади на місцях^[658], «публічна влада територіального колективу»^[659] тощо. Незважаючи на певні розбіжності у цих поглядах, можна констатувати, що їх об’єднує визнання місцевого самоврядування як автономної по від­ношенню до державної влади системи управління суспільством.

Місцеве самоврядування можна розуміти як поєднання форм без­посередньої демократії, коли населення вирішує справи місцевого значення, а також представницької демократії, тобто через систему органів влади та посадових осіб, що формуються шляхом виборів територіальною громадою.

Безумовно, діяльність місцевих представницьких та виконавчих органів має на меті також вирішення питань місцевого значення, тому органи держави і громадського самоврядування повинні вза­ємодіяти між собою.

Російські вчені Є. АніміцатаА. Тертишний розуміють самовря­дування як «відносно автономне функціонування будь-якої громад­ської організації, яке забезпечується прийняттям членами певної організації норм та рішень, що стосуються її життєдіяльності, пе­редачею за історичною естафетою традиційних соціокультурних цінностей та навичок соціальної поведінки, спільним веденням цими індивідами спільних для них справ, відсутністю в організації розриву між суб’єктом і об’єктом управління»^[660].

Конституція України гарантує місцеве самоврядування (ст. 7). Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - меш­канців села або добровільного об’єднання в сільську громаду меш­канців кількох сіл, селища чи міста- самостійно вирішувати питан­ня місцевого значення в рамках Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140). Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Більш детально відносини у сфері міс­цевого самоврядування регулюються спеціальним законом.

Наука про місцеве самоврядування, як справедливо зазначає Панейко, починалася від спроби відповісти на запитання: чи здій­снює територіальна громада та її органи окрему, відмінну від дер­жавної, владу, чи вона виконує функції і повноваження органів дер­жави? Місцеве самоврядування - лише елемент громадянського суспільства чи складова частина державного механізму, головне соціально-економічне призначення його полягає у реалізації за­вдань та функцій держави? Однозначної відповіді на це непросте запитання немає.

Основні сучасні теорії місцевого самоврядування. У вітчиз­няній доктрині піддано детальному аналізові конституційні витоки та ідеї місцевого самоврядування відомими вченими В. Кампо^[662] та В. Батановим^[663]. Питання місцевого самоврядування активно ви­вчається юридичною наукою вже більше двохсот років.

Внаслідок розвитку теорії природних прав людини виникла на початку XIX ст. теорія природних прав вільної громади. По суті у даному випадку йдеться про суверенітет територіальної громади, що суперечить фактичним обставинам. Навпаки, права територі­альної громади на вирішення справ місцевого значення визнаються державою шляхом законодавчого забезпечення функціонування її органів влади та посадових осіб. Ця теорія мала свій ґрунт у росій­ській доктрині XIX ст., в якій набули поширення слов’янофільські ідеї про «особливу» природу російської громади (зокрема, А. Шефллє, Б. Чичеріна)¹¹.

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядуван­ня (В. Лешков, А. Васильчиков) розглядали його первинні суб’єкти - громади - як самостійне джерело такої публічної влади, яка на­лежить не державі, а є самостійною так званою «муніципальною». Однак ця теорія не набула широкого поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правовий характер багатьох функцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування.

Дана теорія ґрунтується на протиставленні характеру держав­ної влади та місцевого самоврядування, з тих міркувань, що міс­цеве самоврядування має громадський, а не публічно-правовий характер. Цій теорії, як і попередній, притаманний певний корпо­ративний колорит. Як зазначається у літературі^{[664] [665], уданому випадку змішуються самоврядні територіальні одиниці з різного роду при­ватноправовими асоціаціями (товариствами, фондами, спілками, клубами тощо).}

Прихильники цієї теорії розглядають первинні суб’єкти місцевого самоврядування - громади як самостійне джерело публічної вла­ди, яка не належить державі, а є самостійною - «муніципальною». Ця теорія започаткована практикою державотворення США. Адже добре відомо, що ця держава починалася з самоврядних громад переселенців-колоністів, які згодом об’єдналися в державні утво­рення - штати, а вони - у федерацію Сполучені Штати Америки.

Модифікацією громадівської теорії місцевого самоврядування стала громадсько-господарська теорія (Р. Моль, А. Васильчиков). Тут спостерігається намагання обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб’єкта права та акцентування на змісті комунальної діяльності^[666]. Територіальна громада розгля­дається як елемент громадянського суспільства, а тому місцеве са­моврядування - недержавне за своєю природою, володіє власного компетенцією у неполітичній сфері, тобто у місцевих громадських та господарських справах, у здійснення яких держава не втруча­ється^[667]. Отже, послідовники цієї теорії ігнорують публічно-правову природу місцевого самоврядування.

У середині XIX ст. набуває поширення державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були роз­роблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гйейстом. Держав­ницька теорія розглядає місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні.

Державницька теорія місцевого самоврядування отримала най­більше поширення в Європі. Прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову, організаційну, фінансову автономію міс­цевого самоврядування та його органів стосовно центральних та місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади. Вони розглядають місцеве самоврядування як засіб здійснення держав­них функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб’єктів (місцевого населення та його органів).

При такому підході до розуміння природи місцевого самовряду­вання воно, на думку прихильників цієї теорії, органічно вписується в механізм демократії, оскільки його коріння - у тій владі, джере­лом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повно­важень - у законі, в якому, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу Органи місцевого самоврядування при цьому повинні діяти за принципом: «дозволено лише те, що передбачено законом».

Самоврядування, вважав прихильник цієї теорії О. Ященко, є формою здійснення державних функцій за допомогою тією чи ін­шою мірою незалежних від держави осіб та установ. Воно там, де місцеві справи вирішуються не представниками центрального уря­ду, а особами, обраними від місцевого населення^[668].

На думку А. Тймофєєва, вибір предмета відання не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Усі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають державну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне деле­гування повноважень органам місцевого самоврядування, атому ді­яльність і держави, і органів самоврядування однорідна. Важливою різницею при цьому є те, що владні повноваження здійснюють не державні чиновники, а місцева спільнота (територіальна громада) в інтересах місцевих жителів^[669].

Відомий російський державознавець професор В.Г. Барабашев розглядає місцеве самоврядування як «державну владу особливого роду». Щодо недержавної природи місцевого самоврядування, то він назвав її міфом, який «ми самі створили, мається на увазі практика державного будівництва»^[670]. Ю. Панейко вважав, що твердження про існування якихось первинних власних прав місцевих громад, неза­лежних від державного правового порядку, «є витвором фантазії те­оретиків природного права», бо теорію про природні права громади не можна погодити з теорією суверенітету народу, який виявляється «в суверенності зверхньої державної влади»^[671].

Державницьку теорію характеризує визнання певної правової, організаційної та фінансової автономії місцевого самоврядування та його органів стосовно центральних та місцевих органів державної влади. Органи місцевого самоврядування є інститутами здійснення функцій держави за допомогою недержавних суб’єктів права. Отже, певною мірою самостійні права територіальної громади вписуються органічно у механізм демократії, відповідають принципу суверенної влади народу.

Недоліком даної теорії є певне дистанціювання публічної влади територіальних колективів та держави. Зокрема, державницька теорія органічно не може вирішити питання про засоби забезпечен­ня публічної влади територіальних колективів (у крайніх випадках навіть у формі примусу), наприклад через функціонування органів правосуддя, систему правоохоронних органів.

Визначним впливом в XIX ст. користувалася теорія самовряд­них одиниць як юридичних осіб (О. Іфадовський, Г. Єллінек, О. Лабанд), яка виникла на базі державницької теорії місцевого само­врядування. Її прибічники зводили суть місцевого самоврядування до однієї основної ознаки - самоврядні одиниці є відокремленими від держави публічно-правовими особами. Вони вважали, що права органів місцевого самоврядування є невід’ємними і недоторканими для держави. Органи самоврядування, на їхню думку, здійснюють волю не держави, а місцевих співтовариств. У спільноти є особлива мета і інтереси, які відрізняються від мети та інтересів держави^[672].

Однак ця теорія має ряд недоліків: а) недоторканність прав орга­нів місцевого самоврядування існує тільки для конкретних органів адміністрації, а не для самої держави, яка має право в законодавчо­му порядку змінити їх або взагалі відібрати: б) самоврядні одиниці є суб’єктами прав, які їм надаються, так само, як і органи державної адміністрації, підлягають контролю уряду: в) неможливо визна­чити критерії, за допомогою яких можливо було б встановити, які функції, що виконуються органами самоврядування, відповідають їх особистим інтересам, а які - інтересам держави (розмежувати ці дві сфери намагалась і громадівська теорія самоврядування)^[673].

Поділяючи в принципі доводи авторів, висловлені на користь державницької теорії місцевого самоврядування, автор дослідження не може погодитись з тим, що вони розглядають органи місцевого самоврядування як орган державної влади, посилаючись при цьому на їхню функціональну близькість і навіть ідентичність із місцевою державною адміністрацією.

Якщо звернутись до філософської теорії соціальних систем, то в ній чітко розрізняються цілісні системи, що складаються з функці­онально та органічно однорідних компонентів, і так звані «систем­ні комплекси». У цьому разі йдеться вже не про одну, а про кілька систем, які завдяки близькості своїх функцій створюють «полісис- темний комплекс»^[674]. Він складається з різних за природою органів (державних! муніципальних), проте об’єднаних в організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання одних і тих самих функцій публічної влади.

Спробою поєднання сильних сторін громадівської та держав­ницької теорій виступає теорія муніципального дуалізму. Теорія виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності - само­стійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій^[675]. Зокрема М. Орзіх зауважує, що такий синтез дає змогу забезпечити конституційну можливість «входити у правові ворота», а не «трощити муніципальні огорожі»^[676].

Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування неза­лежні від держави лише у виключно громадських справах, до яких держава байдужа, а в сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її повноваження. Відповідно до цього ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядуван­ня, мають поділятися на «власні» та «делеговані».

Прихильники цієї теорії виходять з того, що при вирішенні влас­них справ органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, а при вирішенні «делегованих» - під контролем та адміністративною опікою державних органів. Вони поєднують у собі функції органів місцевого самоврядування з функціями державного управління на місцях, виступаючи у якості органів з «подвійною» чи «двоєдиною» політико-правовою природою.

Теорія муніципального дуалізму не надає відповіді на питання щодо характеру публічної влади територіальної громади, зокрема яким чином суміщаються права територіальної громади, з одного боку, з правами і свободами людини і громадянина, та суверенним правом народу, з іншого. Очевидно, що позитивним у цій теорії є дослідження питання про перерозподіл владних повноважень між державою та місцевим самоврядуванням у контексті конституцій­ного принципу поділу влад.

Аналіз теорій МС свідчить, що при конституційному та законо­давчому регулюванні місцевого самоврядування враховуються по­зитивні елементи більшості з них. На думку дослідника, у Конститу­ції і законах України спостерігається певний синтез їх положень.

Зокрема, в Конституції України прослідковується дуалістичний підхід, в якому місцеве самоврядування виступає у двох аспектах: у першому випадку воно є невід’ємним елементом публічної влади, ау другому - виступає інститутом громадянського суспільства, будучи ефективною формою самоорганізації населення. Саме у цьому сенсі у ст. 7 Конституції вжито слово «визнається», відображенням змісту якого стало проголошення права громадян, об’єднаних у територі­альні громади сіл, селищ та міст «самостійно вирішувати питання місцевого значення», яке не дарується їм державою, а лише юри­дично закріплюється нею як об’єктивна закономірність. Таке дуа­лістичне тлумачення місцевого самоврядування В. Шаповал пропо­нує розв’язати наступним чином: виходячи зі змісту Конституції, в теорії можна вважати поняття публічної влади, єдиним джерелом якої є народ. Складові частини цієї влади - державна влада та муні­ципальна влада. Першу реалізують органи державної влади, а другу - органи місцевого самоврядування. І, лише прийнявши цю теорію, можна реально коментувати положення ч. 2 ст. 5 Конституції про те, що народ здійснює владу через органи державної влади та органи місцевого самоврядування та розв’язати суперечність між консти­туційними аксіомами - «єдиним джерелом влади в Україні є народ» і «місцеве самоврядування є правом територіальної громади».

Російський вчений В. Чиркін підкреслює, що «місцеве самовря­дування... як і державна влада, являє собою публічну владу, але це публічна влада територіального колективу, сукупності людей, які спільно проживають в межах певної адміністративно-територіальної одиниці»^[677].

Теоретично альтернативою місцевому самоврядуванню могли би бути адміністративні органи центральної виконавчої влади. Однак, як показує світовий досвід, при цьому послуги населенню надавали­ся б на нижчому рівні, не кажучи вже про надмірну централізацію влади в державі, а отже, і про послаблення демократії. У деяких конституціях місцеве самоврядування розглядається як один із най­важливіших аспектів основ конституційного ладу, як одна із форм здійснення народовладдя.

Так, Конституція Російської Федерації визначає: «Народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної вла­ди та органи місцевого самоврядування»^[678]. У розділі II Конституції Киргизької Республіки зафіксовано положення, що державна влада базується на принципі розмежування функцій державної влади та місцевого самоврядування (ст. 7)^[679].

Місцеве самоврядування є одним із визначальних елементів де­мократичного устрою країни. В науці конституційного права про­блема місцевого самоврядування розглядається як багатогранне та комплексне політико-правове явище, що характеризується з різних сторін.

Безперечно, теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо формування правовідносин територіальної громади і дер­жави. Вся наука про самоврядування бере свій початок зі спроби розв’язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу, чи вона є незалежною від держави публічно-правовою корпо­рацією, чи міцно включеною в державний організм і виконує тільки функції органу влади^[680].

Аналіз наведених положень правових актів та думок вчених дає нам змогу зробити наступний висновок. Як самостійний вид пу­блічної влади місцеве самоврядування тісно пов’язане із державною владою, діяльність органів місцевого самоврядування багато в чому залежить від загальних напрямів політики держави, їх ефективність також залежить від підтримки з боку останньої. Система місцевого самоврядування заснована на Конституції і законах України, про­сторові межі територіальних громад обумовлені адміністративно- територіальним поділом країни. Разом з тим Конституція і чинне законодавство України заклали механізм перерозподілу повнова­жень між органами держави та місцевого самоврядування, що є втіленням конституційного принципу децентралізації політико- територіальної організації публічної влади в Україні (ст. 142).

Системи місцевого самоврядування. Для з’ясування юридич­ної природи системи місцевого самоврядування в Україні необхідно проаналізувати розповсюджені у світі моделі. Такий аналіз у кон­тексті даного дослідження має важливе теоретичне та прикладне значення, оскільки дає змогу прослідкувати ступінь участі жителів територіальних громад у вирішенні публічних справ місцевого зна­чення.

У доктрині конституційного та муніципального права, як пра­вило, виділяють англосаксонську, романо-германську, іберійську, радянську та традиційні моделі місцевого самоврядування. Згадані моделі відображають певні традиції державотворення та функціону­вання публічної влади, механізм взаємодії державної влади та міс­цевого самоврядування, а також конкретно-історичні обставини.

Англосаксонська модель МС (Великобританія, США, Канада) ґрунтується на широкій автономності муніципалітетів. Вона ха­рактеризується наявністю місцевого самоврядування на всіх рівнях нижче держави, суб'єкта федерації чи регіону. При цьому відсутні адміністративно-територіальні одиниці загального характеру^[681]. Дана система не передбачає призначення з центру чиновників на місцях для контролю за діями органів місцевого самоврядування. Такий контроль здійснюється шляхом фінансових ревізій, міністер­ських інспекцій, судового контролю^[682].

Для романо-германської (континентальної) системи місцевого самоврядування (ФРН, Франція, Італія, Польща, Росія тощо) харак­терне його поєднання із місцевим управлінням, тобто місцевими органами державної виконавчої влади. Таке поєднання ґрунтується на інституті адміністративного контролю, який полягає у здійсненні перевірки законності дій та рішень органів місцевого самовряду­вання. При цьому важливе значення має функціонування системи адміністративної юстиції. Органам місцевого самоврядування га­рантується судовий захист його прав.

Зокрема в Італії, на рівні нижче за область (носія державної ав­тономії) засновано місцеве самоврядування на рівні провінцій та комун. До системи органів місцевого самоврядування належать представницькі органи влади - ради, виконавчі - джунти, які ство­рюються радами. У провінції функції адміністративного контролю здійснює префект який призначається Радою міністрів, а на рівні комуни - синдик^[683]. У цілому для континентальної моделі є характер­ним поєднання місцевого самоврядування з місцевим управлінням на всіх основних рівнях політико-територіальної організації публіч­ної влади або поєднання місцевого самоврядування на низовому рівні з державним управлінням на вищому.

Іберійська модель характерна для іспаномовних країн Латинської Америки. Основною рисою цієї моделі є те, що жителі територіаль­ної громади обирають місцеву раду та головну посадову особу муні­ципалітету (префекта, регідора, мера). Префект, регідор одночасно очолює місцеву раду та виконавчий орган місцевого самоврядуван­ня. У деяких державах він обирається радою та затверджується пре­зидентом або урядом. Таким чином в особі префекта поєднуються функції місцевого самоврядування та державного управління^[684].

Радянська модель власне не є системою місцевого самовряду­вання, тому цей термін у даному випадку умовний. Дана система передбачає жорстку ієрархію представницьких колегіальних орга­нів влади, які розглядаються як єдині носії державної влади. Ради існують на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу і формують виконавчі комітети. Система контролю забезпечується через механізм звітності та відповідальності рад по їх вертикалі, тобто відносини їх підпорядкування. Зрозуміло, що в даному ви­падку відсутній інститут адміністративного контролю. Разом з тим модель рад була фіктивною, оскільки вона виступала ширмою для управління суспільством з боку «керівної партії».

Традиційні моделі місцевого самоврядування функціонують у більшості країн Африки та Азії. У даному випадку функції місцевого самоврядування можуть здійснюватися вождями племен, родопле­мінною знаттю.

Аналіз згаданих моделей дає змогу віднести систему місцевого самоврядування в Україні до романо-германської моделі, для якої характерно поєднання самоврядування на низовому рівні терито­ріального поділу з державним управлінням на вищому.

21.2.