КОНСТИТУЦІЙНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

Якісною характеристикою юридичної відповідальності є обов’язок суб’єкта понести обмеження організаційно-особистого та матері­ального характеру у випадку порушення норм права. Специфіка системи конституційного права обумовлює особливі риси консти­туційної відповідальності, оскільки в конституціях висока питома вага принципів права, установчих норм, норм, які є відкритими за своїм змістом і конкретизуються уповноваженими учасниками конституційних правовідносин.

Функціональна основа конституції визначає стан відповідальнос­ті органів публічної влади та їх посадових осіб з моменту набуття ними відповідного статусу. Основний закон програмує їх діяльність у рамки забезпечення стабільного національного правопорядку, головною цінністю якого є конституція, соціального врегулювання у бік забезпечення основних прав і свобод, забезпечення публічного (загального) інтересу.

На думку В. Мелащенко, у сфері конституційних відносин до­мінує саме позитивна відповідальність, а ретроспективна відіграє допоміжну роль, однак не другорядну^[17].

Позитивна відповідальність насамперед характерна для органів публічної влади та її посадових осіб. Із логіки конституційних норм випливає необхідність забезпечення належного функціонування публічної влади, яка гарантує режим конституційної законності та публічний інтерес. З цих міркувань не можна погодитися із думкою, що підставою конституційної відповідальності виступає «насампе­ред порушення юридичних норм, без чого неможливий захід при­мусу, реалізація санкції правової норми»^[18].

Підстави конституційної відповідальності. Гарантії належної пра­вової процедури. Підставами конституційно-правової відповідаль­ності, як і будь-якого виду юридичної відповідальності, є обставини, наявність яких обумовлює її настання. Вона може виникати лише у зв’язку з правовим приписом або на підставі рішення правозас- тосовчого органу.

У підставах юридичної відповідальності прийнято виокремлю­вати дві сторони, а саме: а) нормативну, тобто на підставі чого суб’єкт правопорушення може нести юридичну відповідальність: б) фактичну, тобто конкретні обставини, що лежать в основі конституційно-правової відповідальності суб’єкта.

Нормативною основою конституційно-правової відповідальності є закон, який передбачає можливість і умови настання даного виду відповідальності. Фактичною підставою такої відповідальності є склад конституційного правопорушення (делікт), тобто юридичний акт неправомірної поведінки в конституційно-правовій сфері.

Існують різні підходи визначення підстав юридичної і, зокрема, конституційно-правової відповідальності. Якщо виходити з аналізу тієї правової норми, порушення якої має своїм наслідком настання конституційно-правової відповідальності, то найбільш прийнят­ним можна вважати висловлювання науковців, згідно з якими під­ставами названої відповідальності визнаються порушення норм Конституції України, а також законів та інших правових актів, що є джерелами конституційного права.

Конституційний Суд при розгляді справи про відшкодування шкоди державою (рішення від 3 жовтня 2001 р.) дійшов висновку, що держава повинна забезпечити належні умови утримання судів, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки. Тому згідно з конституційною гарантією (ст.ст. 56, 62) забезпечується право на відшкодування шкоди за рахунок держави, а не за раху­нок утримання цих органів публічної влади. У зв’язку із цим органи влади несуть публічну відповідальність за завдану громадянам ма­теріальну і моральну шкоду своїми незаконними діями. Таким чи­ном, позиція органу конституційної юрисдикції зводиться до того, що при конституційно-правовій відповідальності правова основа цивільної відповідальності тощо поглинається нормативною та фактичною основою конституційно-правової відповідальності, оскільки має місце порушення конституційних норм і цінностей, інших джерел публічного права України^[19].

Викладене вище свідчить, що підставою для притягнення до конституційно-правової відповідальності таких суб’єктів правовід­носин є невиконання чи неналежне виконання ними повноважень та обов’язків, покладених на них Конституцією, законами та інши­ми нормативно-правовими актами, які охоплюються конституцій­ним законодавством.

Даний висновок випливає з конституційних положень, згідно з якими органи державної влади та місцевого самоврядування зобов’язані здійснювати свої повноваження у встановлених Кон­ституцією межах і відповідно до законів України (ст. 6). Крім того, підставами притягнення до конституційно-правової відповідаль­ності Президента України, органів, що представляють кожну із гілок єдиної державної влади, органів місцевого самоврядування повинно бути неналежне здійснення ними покладених функцій і повноважень.

Отже, застосування конституційно-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності передбачає необхід­ність точного визначення тієї норми права, в котрій встановлено, за які дії або бездіяльність суб’єкт правовідношення повинен нести таку відповідальність, тобто передбачення її підстав.

Таким чином, підставою конституційної відповідальності є склад конституційного правопорушення. Це передбачає єдність суб’єктивних та об’єктивних ознак такого роду діяння суб’єкта, які в цілому вказують на його антиконституційний характер.

Конституційне правопорушення - це різновид правопорушення. Правопорушення завжди виступає як порушення вираженого в нор­мі права обов’язкового правила поведінки, як відхилення від норми. Шляхом співставлення фактичної поведінки з правовою нормою встановлюється наявність або відсутність правопорушення (це його зовнішня сторона). Внутрішня сторона конституційного правопору­шення проявляється у порушенні справедливості, конституційних цінностей, публічного інтересу, основних прав і свобод, належного функціонування публічної влади, національної безпеки України.

Правопорушення класифікують за різними принципами: в за­лежності від характеру правопорушення, ступеня шкідливості та небезпеки для суспільних відносин, а також від характеру застосо­вуваних санкцій за їх здійснення.

Конституційне правопорушення - це дія (діяння або бездіяль­ність) суб’єкта конституційно-правових відносин, яка не відповідає належній поведінці і тягне за собою вжиття заходів конституційної відповідальності. Конституційне правопорушення наявне і тоді, коли така дія не має власних функцій, а відтворюється в галузево­му, припустимо, кримінальному або цивільному законодавстві із встановленням відповідних заходів покарання.

Про конституційне правопорушення слід говорити і при пору­шенні не лише конституційних норм, а також і загальновизнаних принципів і норм міжнародного права і міжнародних договорів, що мають державно-правовий характер і є складовою частиною правової системи країни. Невідповідність належній поведінці охо­плює будь-яке діяння (дію чи бездіяльність), що відрізняється від конституційної моделі поведінки, порушуючи заборони, які вихо­дять за межі дозволеного або суперечать загальним принципам і суті конституції.

Розроблене юридичною наукою поняття складу правопорушення в загальному використовується до конституційного правопорушен­ня, в структурі якого розрізняють: об’єкт, об’єктивну сторону, суб’єкт, суб’єктивну сторону.

Об’єктом конституційного правопорушення є регульовані та охоронювані конституцією суспільні відносини, на які вчиняють посягання визначені суб’єкти. У загальному вигляді в якості об’єкта конституційних правопорушень виступає конституційний лад і його найважливіший структуроутворювальні елементи, в тому числі кон­ституційна законність і правопорядок.

Об'єктивна, стороно.розкриває саме діяння і ті наслідки, з якими пов’язана шкода, яка нанесена об’єкту конституційного правопору­шення. Тут слід також враховувати спосіб здійснення конституцій­ного правопорушення. Важливим елементом об’єктивної сторони є протиправність. У юридичній літературі, як відомо, протиправними визнаються ті дії, які відрізняються від визнаної державою належ­ної поведінки. Така вимога є одночасно і забороною неналежної поведінки. Заборона тих чи інших дій здійснюється державою в кінцевому рахунку шляхом встановлення юридичних санкцій на випадок їх здійснення.

Протиправність служить юридичним вираженням небезпеки або шкідливості правопорушення для суспільства. Що стосується конституційних правопорушень, то суспільна шкідливість деяких із них підноситься до рівня суспільної небезпеки, про що свідчить трансформація складу окремих конституційних правопорушень у склад злочину. Не відповідною конституційно належній поведінці може бути як дія, так і бездіяльність. При цьому бездіяльність може бути визнана такою тільки за умови, якщо суб’єкт конституційної відповідальності не виконав покладених на нього конституційних обов’язків і не здійснив дій, які повинен був здійснити.

Суб’єкт конституційного делікту. Суб’єктами конституційних деліктів є громадяни, іноземці, особи без громадянства, державні органи, недержавні органи і об’єднання, посадові особи, які пору­шують конституційні установи і можуть нести за це юридичну від­повідальність. Суб’єктом конституційного правопорушення, який має нести юридичну відповідальність, може бути деліктоздатна фізична особа чи організація, посадові особи, державні та суспільні інституції. На нашу думку, особа як носій основних прав і свобод несе зобов'язання, в силу чого може нести конституційну відпові­дальність на основі закону^[20]. Органи публічної влади та їх посадові особи у силу свого конституційного статусу відповідальні за належне виконання своїх функцій та повноважень.

Специфічною рисою конституційної відповідальності є те, що її суб’єкти є переважно органи публічної влади та їх посадові осо­би. Приватні особи лише зрідка є суб’єктом конституційної відпо­відальності виключно на основі закону. Це пов’язано з тим, що вони володіють суб’єктивним публічним правом вимоги до суду на захист їх прав та законних інтересів у випадку посягання на їх права та основоположні свободи з боку органів публічної влади, а також їм гарантується правова визначеність (законні очікування, стабіль­ність законодавства, неконституційність свавільного застосування законодавства тощо).

Так, громадяни України, іноземці та особи без громадянства можуть нести конституційну відповідальність, зокрема, коли вони, реалізуючи конституційне право на вільний розвиток своєї особи (ст.

Громадські організації (асоціації) повинні нести зазначений вид відповідальності при встановленні факту, що їх програмні цілі або дії, спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну консти­туційного ладу насильницьким шляхом, посягання на права і сво­боди людини, здоров’я населення тощо (ст 37).

Суб’єктивна сторона конституційного правопорушення відбиває психічне ставлення суб’єкта до діяння, яке не відповідає належній поведінці і його наслідкам. Психічне ставлення може виражатись в одній із форм вини - умислу або необережності. Підкреслюючи велике значення соціально-політичних та інших критеріїв в оці­нюванні провини суб’єкта конституційного делікту, не можна не­дооцінювати психічне ставлення особи до своїх протиправних дій і їх можливим суспільно небезпечним наслідкам.

Більшість конституційних правопорушень може бути здійснена як з умислом, так і з необережності. Склад ряду конституційних деліктів передбачає, що вони можуть бути здійснені тільки у фор­мі умислу, наприклад, захоплення влади або присвоєння владних повноважень. Поряд з виною суб’єктивну сторону характеризують такі ознаки, як мотив і мета.

На конституційному рівні склади деліктів викладаються пере­важно у найзагальнішому вигляді, іноді - як антитеза позитивним конституційним приписам. Разом з тим слід зазначити, що тільки за наявності складу конституційного делікту особа, яка його здійснила, може бути притягнена до конституційної відповідальності.

Таким чином, Основний Закон безпосередньо не визначає скла­ду правопорушень в чистому вигляді. Виділення їх можливе шляхом реконструкції, наукового аналізу. Опис більшості конституційних правопорушень не повний і настільки відрізняється від відповідних характеристик, наприклад, злочинів, адміністративних проступків, що потрібно «добудовувати» їх до загальної моделі правопорушення.

Класифікацію конституційних правопорушень можна проводи­ти застосовуючи до їх основних об’єктів з урахуванням специфіки різних сфер конституційного регулювання: а) конституційні право­порушення у сфері основ конституційного ладу: б) конституційні правопорушення у сфері прав людини й основоположних свобод: в) конституційні правопорушення у сфері організації і функціону­вання публічної влади: г) конституційні правопорушення, пов’язані із забезпеченням стабільності Основного Закону та національної безпеки України

Основна вимога до застосування санкцій - їх правова форма та дотримання юридичних процедур. При реалізації парламентом своїх контрольних повноважень щодо діяльності уряду у формі ви­несення йому резолюції недовіри, що має своїм наслідком його від­ставку, останній відповідальний за реалізацію засад зовнішньої та внутрішньої політики, які визначаються парламентом, або така визначається рівнем компетентності складу уряду. З політичної точки зору уряд може піти у відставку внаслідок зміни складу пар­ламентської більшості.

При застосуванні заходів конституційно-правової відповідаль­ності як гарантія розглядається належна правова процедура. В її основі лежить концепція справедливості, тобто пропорційність об­раних засобів поставленій меті. Оскільки підстави конституційно-

правової відповідальності не завжди чітко нормативно визначено, дотримання процесуальних норм їх застосування розглядається як конституційна гарантія співмірності (пропорційності) засобів конституційно-правової охорони на противагу конституційним деліктам.

Види конституційно-правової відповідальності. Конституцій­ні норми переважно чітко не визначають характер відповідаль­ності, яка конкретизується поточним, зокрема кримінальним чи цивільним законодавством. В інших випадках не існує потреби у нормативній конкретизації. Зокрема, розпуск уряду може ґрунту­ватися на політичній основі, а в конституційному аспекті це може виражатися у неузгодженості політичного курсу уряду з офіційним політичним курсом Глави держави (ч. 2 ст. 113 Конституції) чи із загальнодержавними програмами розвитку (п. 6 ст. 85). Таким чи­ном, стан конституційно-правової відповідальності уряду насам­перед пов’язаний з належним функціонуванням публічної влади, взаємодією уряду з іншими конституційними органами влади та триває з моменту інвеститури (формування) Кабінету Міністрів до моменту його примусового розпуску чи припинення повноважень Президента.

Верховна Рада несе відповідальність за законодавче упущення, яке в умовах конституційної держави слід розглядати як грубе пору­шення Основного Закону. До розсуду законодавця належить право визначати сферу правового регулювання за колом осіб, у часі та просторі, визначати засади такого регулювання. Однак розсуд за­конодавця повинен відповідати програмним нормам Конституції України, конституційним принципам рівноправності, справедли­вості, недопущення обмеження обсягу та змісту (збереження сут- нісного змісту) основних прав і свобод.

Зокрема, Конституційний Суд при розгляді справи щодо вне­сення змін до Конституції України (рішення КСУ від 9 червня 1998 року) зазначив, що потребує законодавчого врегулювання форма звернень Верховної Ради України з питань надання висновку щодо конституційності законопроекту про внесення змін до Консти­туції у відповідності до статей 157 і 158. При розгляді справи про вибори народних депутатів України (рішення КСУ від 26 лютого 1998року) Суд пішов іншим шляхом. КСУ виходив з того положення, що у забезпеченні прав громадян на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів і посадових осіб виборчих адміністрацій не 58

може бути винятків, тобто порушуватися засади рівності Кон­ституційний Суд визнав універсальність конституційного прин­ципу забезпечення права особи на судовий захист, який повинен бути реалізований навіть у випадках правової невизначеності у нормативному регулюванні

Здійснення охоронної функції є реакцією учасників консти­туційно-правових відносин на порушення закріплених за ними конституційних прав і основоположних цінностей суспільства та держави. їх активність з приводу усунення негативних наслідків порушення положень конституції розглядається як необхіднаумова гарантування конституційного ладу

Тому провідна роль держави в охороні Конституції обумовлена насамперед тим, що тільки публічна влада уповноважена застосо­вувати конституційно-правові санкції, відповідно до яких настає конституційна відповідальність. Такі носять в собі як юридичні, так і політичні ознаки. Політичне та юридичне у конституційно- правових санкціях може поєднуватися у різних формах. Мета санк­цій - поновлення цінностей, що володіють підвищеним ступенем захисту згідно з Основним Законом (верховенство права, непоруш­ність і забезпечення сутнісного змісту основних прав, поділ влад, суверенітет і територіальна цілісність України тощо).

У конституційно-правовій відповідальності можна виділити пре­вентивні та репресивні засоби^[21], які служать інструментами понов­лення належного стану конституційно-правових відносин.

Превентивні види конституційно-правової відповідаль­ності. У першому випадку такими засобами виступають меха­нізми правового захисту Основного Закону, для яких характерні політичні ознаки (відставка уряду, розпуск парламенту, не подо­лання парламентом президентського вето, превентивний консти­туційний контроль з боку органу конституційної юстиції). Підста­вою застосування таких засобів є політична діяльність учасників конституційно-правових відносин, тобто їх політичні дії.

Зокрема, згідно зі ст. 15 Конституції гарантується свобода по­літичної діяльності Таке положеннядоцільнорозумітиу контексті співмірності свободи політичного курсу учасників конституційно- правових відносин з конституційними нормами та цінностями.

Зокрема, при розгляді справи про заощадження громадян за кон­ституційним зверненням ВоробйоваВ.Ю., Лосева С.В. Конститу­ційний Суд визнав як неконституційну практику політики органів державної влади, в основі якої лежало утиснення конституційних засад рівноправності на повернення заощаджень фізичними осо­бами в установах Ощадбанку в залежності «від віку вкладника» та «інших обставин» (ст 7 Закону про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України від 21 листопада 1996року). Орган конституційної юрисдикції виходив з того, що в основі відповідного політичного курсу держави повинно лежати те, що кожному га­рантується право власності та об’єм, але обмеження державою цього права має бути рівним для всіх громадян.

Однак механізм правової держави, втілений через правові засо­би вирішення політичних спорів, зокрема, попередження та при­пинення випадків виходу за межі встановленої конституційним законодавством компетенції у діяльності органів публічної влади, дозволяє забезпечити їх легітимне розв’язання.

Репресивні види конституційно-правової відповідальності мають цілком юридичний зміст та форму В даному разі це підкрі­плюється засобами інших видів юридичної відповідальності^[22]. Пору­шення політичними партіями вимог їх легітимної діяльності, перед­бачених ст. 5 Закону про політичні партії^[23], вчинення Президентом України державної зради або іншого злочину служать юридични­ми підставами для застосування до них інституту конституційно- правової відповідальності. Зокрема, процедура розпуску політич­них партій здійснюється не на підставі політичної діяльності, а на підставі здійснення таких дій, які заборонені Конституцією та законами України та утворюють склад конституційного делікту. Відповідальність органів публічної влади у вигляді відшкодування матеріальної та моральної шкоди застосовується внаслідок вчи­нення ними дій, що порушують суб’єктивні права приватних осіб. Порушення правових норм є однією із провідних засад застосування репресивних засобів охорони конституції.

Конституційні санкції виражають засіб владного впливу на учасників конституційних правовідносин у разі, коли орган судової влади встановить у їх діях склад конституційного делікту та визна­чить міру владного впливу який полягає в обмеженні доступу до певних матеріальних або духовних благ, що гарантується Конститу­цією. Конституційні санкції дають змогу забезпечити стабільність і упорядкованість конституційних правовідносин, однакове засто­сування конституційних норм.

Конституційними санкціями можуть виступати: а) визнання пра­вового акта (або його частини) неконституційним: б) встановлення складу конституційного делікту в діяльності посадової особи та її імпічмент: в) встановлення факту неналежного виконання своїх повноважень регіональним представницьким (законодавчим) орга­ном та його розпуск: г) резолюція недовіри урядові та його відставка: д) визнання діяльності політичної партії антиконституційною та її розпуск: е) встановлення фактів зловживання основними правами та тимчасове їх позбавлення на основі Конституції і Закону: є) ви­сновок про неможливість виконання своїх обов’язків Піавою держа­ви за станом здоров’я та усунення його з посади; ж) встановлення фактів систематичних порушень виборчого процесу, які унеможлив­люють визначення результатів голосування, і визнання результатів голосування неконституційними.