КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ

Система виконавчої влади будується на засадах поєднання цен­тралізації і децентралізації, а тому слід розглянути ці принципи. Органами виконавчої влади на місцях є місцеві державні адміні­страції.

Інституційна основа місцевих державних адміністрацій. Політична централізація небезпечна для демократичних держав. Централістичні засади не допускають здійснення окремих більш- менш незалежних дій та існування незалежних організацій поза державою. За цих умов організація і діяльність усіх служб суспіль­ства залежить від волі держави, тобто всі дії та організації в державі підпорядковані останній, а інститути громадянського суспільства обмежені у свободі вибору напрямів та форм діяльності. Однак сама держава, незалежно від досягнутого нею соціально-економічного рівня розвитку без участі громадськості не може оптимально за­довольняти потреби людини. Іншими словами, держава не в змозі брати на себе весь тягар соціально-економічного розвитку. Вона повинна залучати до цієї справи дієздатних громадян. Тому важ­ливим елементом ефективного способу управління є його децен­тралізація.

Децентралізація полягає в переданні прав на прийняття рішень не просто представниками центральної влади, а органам, які не перебувають у ієрархічному підпорядкуванні центральним орга­нам влади і які часто обираються зацікавленими громадянами. Її необхідно відрізняти від такого досить схожого процесу як декон- центрація, яка полягає у переданні важливих прав з прийняття рішень представниками центральної влади, які очолюють різні ад­міністративні одиниці чи державні служби^[568].

Спільним для деконцентрації і децентралізації є той факт, що повноваження на прийняття важливих рішень вилучаються у цен­тральної влади і здійснюються на місцях. Але їх практичне і політич­не значення різне.

Терміном «державне управління на місцях» визначається діяль­ність різних державних служб у масштабах всієї території країни, тоді як «місцеве управління» повинне бути збережене за органами децентралізованого управління. Децентралізація також не рівно­значна федералізму. Якщо вона і веде до виникнення публічних юридичних осіб, то ці публічні юридичні особи носять чисто ад­міністративних характер і зовсім не володіють законодавчою або судовою владою.

Децентралізація можлива тільки за певних умов. Перша полягає в тому, що автори конституції чи законодавець повинні визнати іс­нування визначених інтересів, які самі по собі є всезагальними, але меншою мірою, порівняно з тими, досягнення яких прагне держава. Це, наприклад, інтереси певного міста.

Першаумовадоповнюється наступною: управління з встановлен­ням подібних автономних інтересів повинне бути доручене органам, що володіють певною незалежністю по відношенню до центральної влади, бо у протилежному випадку буде мати місце деконцентрація, а не децентралізація.

Досить важливою умовою децентралізації є фінансова автономія, тобто не тільки теоретичне право володіти й управляти майном, але і практична можливість для децентралізованого органу володіти необхідними ресурсами та вирішувати питання про їх викорис­тання.

Вибір між централізацією і децентралізацією являє собою про­блему найбільш ефективного управління. Безперечно, централіза­ція забезпечує переваги єдиного управління, вільного від місцевих політичних суперечок і запобігає зловживання владою зі сторони «сільських дурисвітів». Вона дозволяє досягти максимальної ефек­тивності управління з меншими витратами, оскільки центральна адміністрація володіє технічними засобами, необхідними для здій­снення будь-якого заходу, яких, як правило, не вистачає місцевим колективам.

Органами виконавчої влади України місцевого або територіаль­ного рівня є, по-перше, органи виконавчої влади загальної ком­петенції, місцеві державні адміністрації обласного та районного рівнів, які підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади ви­щого рівня. По-друге, до цього рівня належать органи спеціалізо­ваної (галузевої та функціональної) компетенції, які безпосередньо підпорядковані як центральним органам виконавчої влади, так і відповідним місцевим органам виконавчої влади.

Формування місцевих державних адміністрацій. Важливу роль у системі органів виконавчої влади відіграють місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади. Вони відповідно до Закону про місцеві держані адміністрації здійснюють функції виконавчої влади, забезпечують досягнення визначених Конституцією та законами завдань і цілей безпосередньо на місцях в областях, районах, у містах Києві та Севастополі.

Місцеві державні адміністрації діють на принципах, властивих для всієї системи органів виконавчої влади з урахуванням особли­востей умов і завдань їх функціонування. Основними засадами діяльності місцевих державних адміністрацій є: відповідальність перед людиною і державою за свою діяльність; верховенство пра­ва; законність; пріоритетність прав людини; гласність; поєднання державних і місцевих інтересів.

Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади, мають статус юридичної особи. Владні повнова­ження цих державних органів реалізуються одноосібно їх керівни­ками - головами місцевих державних адміністрацій. Вони призна­чаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів. У здійсненні повноважень вони відпо­відальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови міс­цевих державних адміністрацій. Посада першого заступника глави держадміністрації погоджується із Кабінетом Міністрів.

Місцеві державні адміністрації також підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними район­ними чи обласними радами. Обласна чи районна рада може висло­вити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрун­товану відповідь. Якщо ж недовіру голові районної чи обласної дер­жавної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Згід но із проектом закону про внесення змін до Конституції України №3207-1 передбачено створення МДАлише нарівні областей. Од­нак обласні та районні ради отримають право формувати виконавчі органи. У зв’язку із цим виникають питання про визначення якісно нових засад перерозподілу повноважень між МДАта органами міс­цевого самоврядування.

Повноваження МДА. Місцеві державні адміністрації здійсню­ють виконавчу владу на території відповідних адміністративно- територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, деле­говані їм відповідними радами. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими за­конами України.

Основними завданнями місцевих державних адміністрацій є: виконання Конституції, законів України, актів Президента Укра­їни, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення законності та правопорядку на підві­домчій території, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та куль­турного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - програм їх національно-культурного розвитку; підготовка і виконання від­повідних бюджетів та програм, звіти про їх виконання; здійснення взаємодії з органами місцевого самоврядування; реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами по­вноважень.

У межах, установлених Конституцією і законами України, а та­кож актами Президента, Кабінету Міністрів, інших органів виконав­чої влади вищого рівня, місцеві державні адміністрації здійснюють управління у визначених цими актами галузях суспільного життя і несуть відповідальність за стан справ у цих галузях. Повноваження місцевих державних адміністрацій дуже широкі, адже їх діяльність охоплює майже всі сфери суспільного життя.

Для реалізації наданих повноважень та здійснення контрольних функцій місцевим державним адміністраціям надані права про­ведення перевірки стану додержання Конституції України, зако­нів України, інших актів законодавства органами місцевого само­врядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності та підпорядкування; залучати науковців, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що належать до компетенції місцевих державних адміністрацій; отримувати відповідну статистичну інформацію та інші дані від державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій, громадських і релігійних ор­ганізацій, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності: видавати згідно з чинним законодавством обов'язкові

для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ і організацій, а також громадянам з контрольованих питань, пору­шувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку; здійснювати інші функції і повноваження згідно з чинним законодавством.

Законопроект про внесення змін до Конституції щодо місцевого самоврядування передбачає істотні зміни щодо здійснення повно­важень місцевими державними адміністраціями. Найголовнішим повноваженням МДА стане здійснення адміністративного контр­олю за актами органів місцевого самоврядування. Здійснення ад­міністративного контролю полягає у забезпеченні реєстрації актів органів місцевого самоврядування.

Також підвищиться роль МДАу забезпеченні взаємодії державної влади із місцевим самоврядуванням. Особливого значення набува­тимуть функції МДАпо забезпеченню вирівнювання регіонів, які за результатами державного моніторингу є депресивними. Підвищить­ся роль МДАу забезпеченні координації діяльності правоохоронних органів, прокуратури, спецслужб.

Акти місцевих державних адміністрацій. На виконання Кон­ституції України, законів України, актів Президента України, Ка­бінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голови міс­цевих державних адміністрацій видають розпорядження, а керів­ники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відпо­відній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами і громадянами. Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноосібно і не­суть за них відповідальність згідно з чинним законодавством.

Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного ха­рактеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту прийняття, якщо самими актами не встановлено інший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до відома виконавців, а при потребі - оприлюднюються.

Правові акти МДА мають таку саму природу, що й акти уряду. Од­нак в ієрархії правових актів вони знаходяться нижче від урядових 772

актів. По суті, правові акти МДА приймаються з метою здійснення державної політики на місцях з урахуванням соціально-політичних, економічних, національно-культурних, демографічних особливос­тей регіонів. Нормативно-правові акти МДАпідлягають державній реєстрації в органах юстиції і з цього моменту набирають чинності, якщо самими актами не встановлено інший термін введення їх у дію. Акти, що стосуються прав та обов'язків громадян, мають за­гальний характер, підлягають обов'язковому оприлюдненню. Не доведені до відома населення, акти є нечинними.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Кон­ституції України, законам України, актам Президента України та Кабінету Міністрів або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади ви­щого рівня або до адміністративного суду.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, що су­перечать Конституції, законам України або недоцільні, неекономні, неефективні за очікуваними чи фактичними наслідками, скасову­ються Президентом України, Кабінетом Міністрів, головою держав­ної адміністрації вищого рівня, а у випадку їх незаконності - через суд. Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, що суперечать актам законодавства, а також актам міністерств, інших центральних ор­ганів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим цен­тральним органом виконавчої влади або у судовому порядку.