КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС МІНІСТЕРСТВ ТА ВІДОМСТВ

Механізм виконавчої влади складають власне органи виконав­чої влади, а також відповідний апарат державної служби, які здій­снюють функції державного управління. Оскільки вже розглянуто основні функції органів виконавчої влади, то у цій частині будуть розглянуті особливості органів виконавчої влади загальної та га­лузевої компетенції.

Система центральних органів виконавчої влади. Побудова нової системи виконавчої влади відповідно до Конституції України та потреб сучасної держави вимагає чітких і зрозумілих принципів та критеріїв. Окремі проблеми, які виникають у цьому відношенні, потребують додаткового теоретичного осмислення. І першим за своїм значенням є внесення ясності у тлумачення самого понят­тя «центральні органи виконавчої влади», яке цілком відповідало б Основному закону.

Як відомо, Конституція прямо встановлює кілька рівнів органів виконавчої влади: Кабінет Міністрів - вищий орган виконавчої вла­ди, як конституційний орган влади: міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (відомства): місцеві державні адміністрації - місцеві органи виконавчої влади.

При визначенні поняття «центрального органу виконавчої влади» можна виходити з двох позицій. Перша - органи виконавчої влади називаються центральними тому, що вони мають загальнодержав­ну компетенцію. Тобто ці органи у своїй діяльності представляють інтереси держави, а не окремих її регіонів. Ці органи знаходяться в «центрі» і їх компетенція поширюється на всю територію країни. 758

Така ж характеристика властива й урядові, а різниця між ним та центральними органами виконавчої влади полягає в тому що пер­ший є конституційним органом влади, а другі - мають спеціальну компетенцію, спрямовану на державне управління в окремих сфе­рах суспільного життя.

По-друге, для визначення поняття «центрального органу ви­конавчої влади» також необхідно виходити із норм Конституції України, які безпосередньо регулюють їх статус. Безпосередньо Основний закон не містить аналізоване поняття, а визначає про­цедуру їх формування, а також визначає статус окремих органів виконавчої влади, які мають відмінну процедуру призначення та звільнення керівників (Голова Антимонопольного комітету, Голова Фонду державного майна, Голова Державного комітету телебачення і радіомовлення, які призначається на посаду та звільняються з нею Президентом за згодою Верховної Ради)^[557].

Таким чином, можна виділити три підрівні центральних органів виконавчої влади: 1) міністерства: 2) державні комітети (відомства): 3) центральні органи зі спеціальним статусом (Антимонопольний комітет, Фонд державного майна, Комітет телебачення і радіомов­лення). Разом з тим, Конституція не виключає утворення інших центральних органів виконавчої влади, якщо про це ухвалено пар­ламентом спеціальний закон, який може врегулювати їх організацію та порядок їх діяльності.

Зважаючи на можливе зауваження з приводу того, що Консти­туція України прямо не передбачає виділення такого виду органів виконавчої влади, необхідно зауважити, що Основний закон ви­значає лише наступні їх види: а) основні структурні рівні системи органів виконавчої влади; б) на кожному рівні (окрім вищого) - лише основні види органів (на центральному рівні - міністерства, а на місцевому - державні адміністрації).

Разом з тим цілком достатньою конституційно-правовою гаран­тією існування виконавчих органів є конституційне положення, відповідно до якого уряд спрямовує і координує роботу «міністерств, інших органів виконавчої влади» (п. 9 ст. 116). Ця конституційна формула не виключає, що серед підвідомчих урядові органів може існувати такий їх вид, який не співпадає ані з «іншими централь­ними», ані з місцевими органами^[558].

Аналіз приведених позицій, а також конституційних норм дає змогу надати наступну класифікацію органів виконавчої влади в Україні:

а) за критерієм політико-правової організації - конституційний орган влади (Кабінет Міністрів), адміністрація, яка в свою чергу поділяється на центральну адміністрацію (міністерства, відомства, урядові органи-агенти), місцеву (державну) адміністрацію:

б) за структурно-функціональним критерієм - органи загаль­ної (уряд, місцеві державні адміністрації) і галузевої компетенції (міністерства, відомства, спеціалізовані виконавчі органи, урядові органи-агенти).

Відповідно до Конституції України статус центральних органів виконавчої влади мають у першу чергу міністерства. Поряд з мі­ністерствами в якості таких органів також можуть бути державні комітети. У Концепції адміністративної реформи пропонується в якості терміна «інших центральних органів виконавчої влади» вжи­вати уніфіковане поняття «державний комітет». Вважається, що це дозволить уникнути плутанини у статусі та чітко вирішувати питання про підпорядкованість органу, його завдання, функції та організацію діяльності^[559].

Загальними ознаками для всіх центральних органів виконавчої влади є те, що відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 85 Конституції України переважна більшість керівників міністерств та відомств призна­чаються парламентом за поданням Прем’єр-міністра. Міністерства та державні комітети утворюються, реорганізуються та ліквідують­ся Кабінетом Міністром за поданням Прем’єр-міністра. Верховна Рада також вирішує питання про зміщення на посадах керівників міністерств і відомств державних комітетів, припиняє їхні повнова­ження на цих посадах. Така процедура визначає особливість уряду та центральних органів виконавчої влади, оскільки їх діяльність є об’єктом парламентського контролю. Таким чином, уряд, мініс­терства і відомства є суб’єктами здійснення державної політики відповідно до визначеної законом компетенції.

Відповідно до Конституції України виключно законами визнача­ються повноваження, організація і порядок діяльності органів вико­навчої влади.

Статус міністерств та державних комітетів є різним, що випливає із статусу їх керівників та функціонального призначення видів цих відомств.

Конституційний статус міністерств. (^) >відне місце мініс­терств у системі виконавчої влади зумовленс-гим, що лише їх ке­рівники входять до складу Кабінету Міністрів і безпосередньо беруть участь у визначенні державної політики, тобто головним завданням міністерств є формування державної політики у відповідних сфе­рах державного управління. При визначенні цих сфер має забез­печуватися принцип, за яким не повинно бути жодного питання державної політики, за яке б не відповідав конкретний член уряду. Тобто всі питання урядового політичного курсу повинні розподі­лятися між міністрами за їх функціональною спрямованістю. При цьому кількість міністерств повинна бути розумною і не приводити до дублювання функцій.

У проекті закону про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади^[560] розкривають міністерства як провідні органи «у системі центральних органів виконавчої влади, які здійснюють функції з формування та реалізації державної політики у відповід­них секторах державного управління, спрямованої на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України».

У європейській доктрині під міністерством розуміють різновид центральних органів виконавчої влади, що має дві основні озна­ки: 1) вони відповідальні за розроблення державної політики: 2) мі­ністерство очолюється політиком, а не державним службовцем. У більшості європейських країн міністерства разом із політични­ми функціями також здійснюють й управлінські, хоча інколи таке розмежування не є очевидним. Наприклад, у Швеції міністерства мають завданням лише формування політики, тобто обслуговуван­ня міністра як політика, а всі управлінські функції організаційно виведені за межі міністерства і їх здійснюють спеціалізовані «ви­конавчі агенції».

Функціонування міністерств та їх організація повинна відпові­дати вимогам ефективності й дієвості. Правові процедури повинні відповідати вимогам процедурної економії та принципу правової ви­значеності. У взаємовідносинах із громадянами міністерства пови­нні додержуватися принципів законності, довіри та публічності.

Можуть існувати різні принципи визначення компетенції мініс­терств, серед яких основними виступають: функціональний, галу­зевий та територіальний. Відповідно до функціонального принципу організації міністерство здійснює свою компетенцію в різних галу­зях життєдіяльності суспільства за однією або кількома функціями держави. В основі галузевого принципу лежить зосередження діяль­ності міністерства в рамках однієї або кількох галузей. Територіальні міністерства, як правило, утворюються з метою забезпечення осо­бливого правового режиму управління певними адміністративними одиницями, територіями, що засновано на урахуванні особливостей національно-культурних, історичних, соціально-політичних, демо­графічних. Наприклад, у Великій Британії у зв’язку із напруженою соціально-політичною та релігійною обстановкою існує Міністер­ство у справах Північної Ірландії, а також Міністерство у справах Уельсу, що враховує особливості політичного та історичного розви­тку цього регіону.

Державні комітети, департаменти, державні агентства. На відміну від міністерств державні комітети забезпечують здійснення урядової політики і вони утворюються за міжгалузевим або між- секторним принципом. Утворення державного комітету доцільне, коли певні функції державного управління неможливо або небажа­но віднести до відання якогось одного міністерства, або коли існує необхідність організаційно і структурно розмежувати володіння та використання певних ресурсів, або прийняття стратегічних рішень і їх реалізація.

У цілому центральні органи виконавчої влади організовані на за­садах єдиноначальності. «Єдиноначальність центрального органу означає, що владні повноваження цього органу здійснюються одно­осібно його керівником - міністром, головою державного комітету, керівником іншого центрального органу»^[561].

На думку В. Авер’янова, існує потреба «запровадити в необхідних випадках створення спільних (міжвідомчих) підрозділів по окремих напрямах діяльності, що потребують концентрації високопрофесій- них фахівців (наприклад, юридичних служб, підрозділів з питань зовнішньоекономічних зв’язків)»^[562].

У цілому загальні функції та повноваження міністерств і держав­них комітетів повинні конкретизувати політичну (планувально- стратегічну), прогностичну роль міністерств та виконавську спря­мованість діяльності державних комітетів. Саме на цій основі мають встановлюватися повноваження конкретних центральних органів виконавчої влади.

Зокрема, міністерства повинні: формувати державну політику в закріплених за ними сферами державного управління та розробля­ти відповідні перспективні цільові програми розвитку: здійснювати прогнозування: розробляти відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм їх впровадження, затверджувати державні стандарти: на основі узагальнення практики застосування зако­нодавства розробляти відповідні пропозиції, спрямовані на вдоско­налення законодавства: спрямовувати та координувати діяльність інших органів виконавчої влади.

Державні комітети покликані: реалізувати державну політику та вносити пропозиції щодо механізму їх впровадження: готувати про­позиції щодо розроблення проектів державного бюджету, держав­них програм розвитку та здійснювати їх виконання: здійснювати у межах, визначених законодавством, функції управління об’єктами державної власності, здійснювати інші повноваження, передбачені законами, а також інші функції, визначені актами глави держави та уряду^[563].

Зважаючи на особливості у статусі та загальних завдань і функ­цій державних комітетів, а також їх організації, назва даної кате­горії центральних органів влади є неточною. Оскільки організація державних комітетах будується на засадах єдиноначальства, про­понується їх назвати «державними агентствами»^[564]. Однак, здаєть­ся, що така думка є неточною, оскільки основною функцією дер­жавного агентства є здійснення публічних послуг, що є вужчим від здійснення функцій державного управління за міжгалузевим чи міжсекторним принципом. Виходячи із засад єдиноначальства, такі органи краще назвати було «відомство», що розкриває, на нашу думку, характер і зміст їх діяльності.

Юридична природа «державних агентств» полягає в тому, що вони за своїм статусом можуть вступати одночасно у публічно-правові та приватноправові відносини. Сутнісною характеристикою діяльнос­ті державних агентств є надання публічних послуг, які в окремих ви­падках за своїми масштабами та за ступенем впливу на політичний курс уряду, можуть виражати здійснення в окремих аспектах деяких функцій державного управління. Наприклад, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку забезпечує керівництво даною сферою державного управління, а з іншого боку, її публічні послу­ги полягають в уніфікації договірної практики на ринках цінних паперів та фондовому ринку. Очевидно, що таке державне агент­ство обмежено здійснює функції державного управління у сфері ринкового товарообігу, оскільки на інші сфери ринку воно впливає лише опосередковано. З іншого боку, Службу безпеки України не можна вважати в якості державного агентства, а за масштабами її діяльності у сфері національної безпеки - слід вважати відомством, хоча невизначеність у статусі є очевидною, зрозуміло, його статус слід підняти і чітко визначити та конкретизувати у спеціальному законі.

Міністри, державні секретарі, чиновники. До недавнього часу в Україні з формально-юридичної точки зору статус членів уряду не був визначений, а самі члени Кабінету Міністрів сприймалися як державні службовці, при цьому посада міністра була лише од­ним із щаблів у кар’єрі чиновника. Зрозуміло, що такий стан речей відображав пережитки радянських часів і не відповідав реальному стану справ.

Згідно зі ст. б.ч.З Закону про Кабінет Міністрів посади міністрів є політичними і на них не поширюються норми законодавства про державну службу та норми трудового законодавства. Для чіткого ро­зуміння відмінності політичних посад від посад державних службов­ців, у першу чергу необхідно провести різницю між політичними та управлінськими рішеннями у виконавчій владі. Оскільки головним завданням уряду будь-якої країни в сучасному світі є формування державної політики, то першим постає завдання з визначення її змісту.

Поняття державної політики є неоднозначним, оскільки під нею розуміють певну позицію держави, напрям дії її органів у різних питаннях суспільного життя. З іншого боку, здійснення державної політики також може втілюватися шляхом прийняття нормативно- правових актів на конституційному рівні або ініціювання з при­йняття такого роду актів.

Отже, можна виокремити дві головні ознаки державної політики: по-перше, це джерело її походження, а саме - держава в особі упо­вноважених органів, насамперед уряду: по-друге, це обов’язковість дотримання політики всіма іншими суб’єктами державного меха­нізму. Про політичний характер рішення можна говорити у тому випадку, коли є різні варіанти вирішення певного питання, атому варіант його прийняття залежить від волі суб’єкта та форми во­левиявлення. За змістом політичне рішення пов’язане із вибором певної моделі правового регулювання (ліберальної чи соціальної тощо). Якщо дії суб’єкта регламентовані, тобто за певних умов він зобов’язаний прийняти лише одне конкретне рішення, то це є зви­чайне управлінське рішення^[565].

Специфіка правового статусу політичних діячів проявляється у ряді ознак, які і визначають особливий політичний характер обі­йманих ними посад. Насамперед це особливий порядок зайняття посад політичних діячів, який визначається Конституцією Украї­ни. Особливим є і порядок припинення повноважень політичних діячів, оскільки характерною рисою є строковість її обіймання, а також можливість звільнення через конституційно-правову відпо­відальність.

Іншою ознакою статусу політичних діячів є характер повнова­жень та спосіб їх реалізації. Згідно з Конституцією для реалізації завдань, які стоять перед урядом, його члени мають керуватися критеріями суспільної необхідності, достатності, законних очіку­вань, обмеження сфери дискреційних повноважень. Концептуальне викладення стратегії діяльності уряду, засоби і строки виконання взятих ним зобов’язань повинні міститися у Програмі діяльнос­ті Кабінету Міністрів, яку він розробляє з наступним схваленням парламентом.

Осіб, які обіймають політичні посади, в правовому аспекті від­різняє від інших політиків те, що вони є не лише носіями певних політичних ідей та беруть участь у політичних процесах у державі як представники певних політичних сил, але й мають владні повно­важення, яких вони набувають за особливими процедурами - вна­слідок обрання чи призначення для реалізації політичної програми на відповідних політичних посадах. У механізмі виконавчої влади необхідно виділити повноваження політичних діячів щодо контр­асигнації правових актів Президента України з питань, визначених Конституцією.

Політичні діячі на відміну від державних службовців несуть конституційно-правову відповідальність, а не дисциплінарну. Го­ловною вимогою до політичних діячів є не виконання службових обов’язків, а досягнення чи збереження певного стану у державі чи у дорученій сфері управління, на основі чого і визначається ді­яльність і бездіяльність політиків.

Можна вирізнити також ряд інших ознак, що відрізняють полі­тичних діячів від державних службовців. Зокрема, для претендентів на політичні посади необов’язкове наявність досвіду роботи у певній галузі чи певної освіти, не передбачається проходження конкурсу на перевірку професійних якостей. Головним фактором при при­значенні чи обранні на посаду політичного діяча є підтримка особи впливовими політичними групами, яка є результатом її політичної орієнтації та ділових якостей. Державні службовці, навпаки, пови­нні бути політично нейтральними та неупередженими до легітим­ного керівництва держави.

З метою забезпечення правонаступності владних рішень та стабільної роботи міністерств, відомств в Україні була спроба за­провадження інституту державних секретарів. Згідно з Указом Президента №345 визначено статус держсекретарів, їх завдання, повноваження, а також порядок призначення та звільнення. Згідно 766

з Концепцією адміністративної реформи інститут держсекретарів призначений для: 1) звільнення міністрів від поточних адміністра­тивних функцій управління міністерством на користь стратегічного планування і вироблення державної політики у певній сфері дер­жавного управління та роботі уряду: 2) створення умов для ефек­тивного та стабільного управління апаратом міністерства^[566].

За своєю сутністю посада держсекретаря проявляється у наступ­них ознаках: 1) міністр як політична фігура має заступника, посада якого не є політичною і він заміщує посаду на конкурсній основі, а у виняткових випадках - тимчасово виконує обов’язки міністра: 2) керівник апарату міністерства є державним службовцем, покли­каним організувати діяльність апарату міністерства та забезпечити стабільність і наступність в його роботі. Зайняття посади держсе­кретаря відбувається на конкурсних засадах і відзначається ста­більністю, тобто не пов’язується із строком повноважень жодного політичного органу, в т.ч. глави держави.

Насамкінець, політичні діячі, як свідчить досвід європейських дер­жав, на від міну від України можуть суміщати посаду політичного діяча та парламентського мандата. Виключення складають конституційні вимоги Франції, Австрії, Португалії та Люксембурга. Це пов’язано з тим, що формування уряду є найбільш оптимальним саме із складу парламенту, що сприяє більш тісній взаємодії, співпраці та узгоджен­ню політичного курсу парламенту тауряду, зниженню політичної на­пруги між цими конституційними органами влади. Тому в літературі пропонується виключення із Конституції заборони суміщення полі­тичних посад в уряді та парламентського мандата^[567].

17.5.