КОМПЕТЕНЦІЯ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

Більшість конституцій не містять розгорнутих положень, які би визначали сферу повноважень уряду. Наприклад, згідно конституції Франції уряд «визначає та здійснює політику нації» і «в його розпоря­дженні знаходяться адміністративні органи і збройні сили» (ст.

Предмет відання Кабінету Міністрів. Прийнято вважати, хоча це сприймається неоднозначно, що природа компетенції уряду є остаточною. Наприклад, нечітке визначення компетенції уряду від­криває шлях для їх безпідставного розширення на практиці урядо­вої діяльності. Фактично, у компетенцію уряду входить діяльність з виконання законів, а також інші повноваження, які не належать іншим органам держави. На противагу таким об’ємним повнова­женням урядів, в залежності від національних правових систем, служать інститути адміністративної або конституційної юстиції, тобто судового контролю над правовими актами уряду.

Разом із цим в конституціях деяких країн встановлюється перелік повноважень уряду. Так, у конституціях Словаччини (ст. 108) є 12 груп повноважень уряду, Намібії (ст. 40) - 10 груп повноважень. Од­нак при цьому, слід зазначити, що такий перелік є відкритий, уряди наділяються також компетенцією розвивати акти законодавства та створювати на підставі закону або на його реалізацію окремі спеці­альні органи (абз. 4, 5, 7 ст. 40 Конституції Намібії).

Аналіз повноважень урядів свідчить, що до їх компетенції нале­жать наступні питання: а) формування апарату виконавчої влади і керівництво його діяльністю: б) участь у законодавчій діяльності: в) виконання законів; г) нормотворча діяльність: д) розроблення та виконання державного бюджету: е) координація діяльності мініс­терств і відомств: є) здійснення зовнішньої політики.

Слід зазначити, що часто уряди наділяються повноваженнями по делегованому законодавству або регламентарній правотворчос- ті на конкретизацію рамкового законодавства, що здійснюється парламентом.

Оскільки парламентська процедура часто громіздка і для при­йняття важливих рішень потребується багато часу, конституції пе­редбачають можливість делегування парламентами своїх повно­важень урядам, які мають можливість більш оперативно приймати рішення. За парламентами при цьому залишається остаточний контроль.

Так, згідно зі ст. 82 конституції Іспанії Генеральні кортеси мо­жуть делегувати уряду повноваження видавати норми по певним питанням, які не можуть бути предметом органічних законів. За­конодавча делегація повинна бути надана шляхом базового закону, коли його предметом буде утворення текстів у вигляді статей, або звичайного закону, коли мова йде про об’єднання різних зако­нодавчих текстів у єдиний. Вона може надаватися у вираженій формі з конкретного питання і з встановленням строку для її здій­снення. Делегування вичерпується, якщо уряд опублікує відповідну норму. Не можна вважати, що делегація надана мовчазно або на невизначенийчас, також не допускаєтьсясубделегація. Базові за­кони звичайно визначають предмет і обсяг делегування, принципи і критерії, яким належить слідувати при її реалізації.

Згідно зі ст. 83 іспанської конституції базові закони ні в якому випадку не можуть вирішувати зміну самого базового закону і уповноважувати на видання норм, що мають зворотну силу. Ст. 84 надає уряду право робити заперечення проти розгляду законо­проекту чи поправки, які би суперечили чинній законодавчій деле­гації. У даному випадку можливим є внесення законопроекту про повну або часткову відміну делегуючого закону. Урядові приписи, що містять делеговане законодавство, повинні йменуватися за­конодавчими декретами^[548].

Предмет відання Кабінету Міністрів визначається конституцій­ними принципами поділу влади та законності (ст. 6 та ст. 19, ч. 2). У загальній формі предмет відання Кабінету Міністрів визначено як вищого органу у системі органів виконавчої влади (ст.

Хоча Конституційний Суд формально тлумачить такі межі втру­чання, у майбутньому виникнуть питання, пов’язані із визначенням повноти законодавчого регулювання, доцільності конкретизації і де­талізації у законах повноважень органів виконавчої влади чи визна­чення загальних рамок здійснення повноважень органів виконавчої влади; розмежування понять «рамки регулювання» та «вироблення правил»; «нормативно-правові акти» та «прості адміністративні дії»^[551]. Таким чином, повноваження уряду є остаточними. Якщо предмет відання не закріплений за іншими конституційними органами, уряд вправі на основі закону вживати відповідні заходи.

Повноваження Кабінету Міністрів. Конституція не встановлює вичерпного переліку повноважень Кабінету Міністрів, а фактично визначає предмет відання уряду за остаточним принципом. Се­ред повноважень уряду можна виділити такі окремі сфери (ст. 116): управлінська діяльність: координація діяльності органів виконав­чої влади; зовнішньоекономічна діяльність та зовнішня політика держави; бюджетні та фіскальні повноваження; виконання комп­лексних загальнонаціональних програм; управління державною власністю та природними ресурсами.

Згідно зі ст. 116 Конституції до повноважень Кабінету Міністрів України належить: 1) забезпечення державного суверенітету і еко­номічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовніш­ньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; 2) вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; 3) забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сфері праці і зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і приро­докористування; 4) розроблення і здійснення загальнодержавної програми економічного, науково-технічного, соціального і куль­турного розвитку України; 5) забезпечення рівних умов розвитку усіх форм власності; здійснення управління об’єктами державної власності відповідно до законів; 6) розроблення проекту закону про Державний бюджет і забезпечення його виконання, звітування пе­ред парламентом про хід його виконання; 7) здійснення заходів з забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; 8) організація і за­безпечення зовнішньоекономічної діяльності України, митної спра­ви; 9) спрямування і координація діяльності міністерств, відомств, місцевих державних адміністрацій; 10) утворення, реорганізація та ліквідація на основі закону міністерств та інших центральних орга­нів виконавчої влади в межах бюджетних коштів; 11) призначення на посади та звільнення з посад за поданням глави уряду керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу уряду; 12) виконання інших функцій, визначених Конституцією та законами України, актами Президента України.

Функції і повноваження Кабінету Міністрів конкретизовані у спеціальному законі. Зокрема, у Законі про Кабінет Міністрів ви­значено такі сфери повноважень: 1) економіки та фінансів: 2) соці­альної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони довкілля; 3) правової політики, законності, забез­печення прав і свобод людини та громадянина; 4) зовнішньої політи­ки; 5) національної безпеки та обороноздатності; 6) вдосконалення державного управління та державної служби (ст.

Закон доволі оригінально визначає повноваження Кабінету Мі­ністрів у сфері взаємовідносин з конституційними органами влади -Президентом, РНБО, парламентом, Рахунковою палатою, омбуд- сманом, керівництво органами виконавчої влади, з іншими органа­ми державної влади, з органами місцевого самоврядування (розділи VI-VIII Закону).

Також шляхом прийняття окремих законів уряд наділяється відповідними функціями і повноваженнями, зокрема у сфері фінансової, цінової, податкової політики, у сфері науки і культури, соціального захисту, праці і боротьби із безробіттям, охорони здоров’я, екологічної безпеки тощо. Зокрема, у Законі про Кабінет Міністрів визначається коло управлінських повноважень уряду. Уряд повинен забезпечувати проведення єдиної політики у сфері державної служби, вживати заходи щодо кадрового забезпечення органів виконавчої влади, управління державними установами, підприємствами, здійснювати підготовку і підвищення професійного рівня кадрів державних службовців. У законі передбачено можливість уряду з власної ініціативи або за дорученням парламенту

розробляти і подавати на розгляд парламенту плани організаційних, фінансових, матеріально-технічних, інформаційних заходів для впровадження законів у життя.

Передбачено також, що Кабінет Міністрів може делегувати для тимчасового чи безстрокового виконання окремі функції і повноваження міністерствам і відомствам, місцевим органам виконавчої влади, якщо інше не передбачено законом, з одночасною передачею їм фінансових і матеріальних ресурсів, необхідних для належного їх виконання. У цьому випадку уряд здійснює контроль за виконанням делегованих функцій і повноважень, несе відповідальність за результати їх виконання (ст. 22 Закону).

Найоптимальнішим варіантом було б визначення механізму делегування повноважень уряду нижчестоящим органам виконавчої влади, вироблення засад делегування його повноважень та ефективного механізму контролю за їх виконанням. Насторожує також і те положення закону, яке чомусь лише встановлює відповідальність уряду за ефективність реалізації делегованих повноважень, які були надані нижчестоящим органам, хоча такий механізм відповідальності напрошується також і щодо останніх.

Правотворча діяльність уряду. Правотворчі повноваження Ка­бінету Міністрів на рівні конституційних органів влади слугують додатковим інститутом правотворчих повноважень, який у зару­біжній доктрині конституційного права характеризується як «регла- ментарна влада». Сутність інституту регламентарної влади полягає у прийнятті нормативно-правових актів на виконання та розвиток законів України, а також на конкретизацію та деталізацію «рамко­вих законів». Регламентарна влада також знаходить свій прояв при нормативному регулюванні у сфері, яка не підлягає регулюванню законом. Разом з тим необхідно визначитися з проблемою пере­розподілу регламентарних правотворчих повноважень між главою держави та урядом.

Як вищий орган виконавчої влади Кабінет Міністрів України володіє повнотою регламентарної влади з конкретного регулюван­ня різних сфер суспільного життя на основі Конституції та законів України. Владні прерогативи уряду закріплені у ст. 116 Основного Закону. Сутність правотворчих повноважень уряду полягає у за­безпеченні державного суверенітету й економічної самостійності України, здійснення зовнішньої і внутрішньої політики держави, забезпечення основних прав і свобод (пп. 1, 2 ст. 116). Разом з тим засновано механізм співпраці між парламентом та урядом з роз- 754

роблення та втілення загальнодержавних програм, який дозволяє узгодити правотворчу політику у державі за основними напряма­ми її діяльності. Що стосується правотворчості міністерств та ві­домств, то важливою гарантією виступає механізм реєстрації їх нормативно-правових актів (ч. 2 ст. 117 Конституції). Прецедентне право Конституційного Суду України у даному випадку зводиться до забезпечення балансу законодавчої політики парламенту і здій­снення внутрішньої і зовнішньої політики урядом, зокрема визнанні неконституційною законодавчої практики у надмірному законодав­чому регулюванні фінансової, цінової, інвестиційної, податкової та інших напрямках поточної політики.

Також існують пропозиції щодо прийняття спеціального Закону виключно щодо правотворчої діяльності органів виконавчої влади, в якому пропонується відобразити особливості механізму та процедур діяльності органів виконавчої влади з питань розроблення, подаль­шого опрацювання, прийняття і видання, зміни та скасування ними правових актів як нормативного, так і індивідуального характеру^[552]. І така пропозиція має певну рацію, адже шляхом відпрацювання належних правових процедур розробки й прийняття управлінських рішень створюються умови для удосконалення механізмів повсяк­денної діяльності органів виконавчої влади.^[553]

Події наприкінці 2003 року засвідчили, що не подолання Верхо­вною Радою вето Президента України не стало закінченням процесу підготовки законодавчого акта у сфері нормотворчості, а лише за­кінченням певного етапу, за яким має слідувати інший, якісніший етап. Про це свідчить факт подання Міністерством юстиції України в жовтні 2003 року на розгляд уряду нового проекту Закону про нормативно-правові акти^[554]. Наданому етапі відповідальним за роз­робку нового проекту закону є Центр правової реформи і законо- проектних робіт при Міністерстві юстиції, який займається цим за дорученням міністра, залучивши представників органів державної влади, міжнародних неурядових організацій та науковців^[555].

Аналіз проекту Закону про нормативно-правові акти свідчить, що він також залишає невирішеними проблеми, притаманні для попередніх проектів і які стали причинами їх неприйняття. Одно­значним є те, що даний проект потребує детального доопрацювання його термінології, структури, приведення у відповідність до Консти­туції України, врахування зарубіжних досягнень в даній сфері. Так, проект визнає суб’єктом нормотворення лише державний орган, не враховуючи можливість прийняття нормативно-правового акта органами місцевого самоврядування.

Аналітики вважають, що врегулювати питання нормотворчості можна за допомогою кількох підходів. При цьому одним із найбільш дискусійних залишається питання про шляхи формування систе­ми законодавства з питань нормативно-правових актів. Перший шлях полягає у прийнятті Закону про нормативно-правові акти, який має врегулювати питання всієї системи нормативних актів в Україні. Другий шлях полягає у прийнятті двох основоположних законів - про закони і законодавчу діяльність та про підзаконні нормативні акти. Основне твердження прихильників цього підходу полягає в тому, що в одному законодавчому акті об’єктивно немож­ливо об’єднати і згрупувати єдині правила для всіх нормативних актів. Третій шлях полягає у прийнятті лише одного закону про підзаконні нормативні акти. Четвертий підхід полягає у відмові від спроб врегулювати питання нормотворення на законодавчому рівні, замінивши її правилами, які мають різну юридичну силу. Такі правила, які встановлюють вимоги до нормативних актів містять­ся: а) у конституції, яка визначає види нормативних актів, основні вимоги їх конституційності, суб’єктів їх прийняття: б) регламентах конституційних органів влади, які визначають процедуру прийнят­тя нормативних актів; в) рекомендаціях з підготовки окремих видів нормативних актів, які визначають вимоги до структури актів, їх мови, термінології, процедури проведення експертиз тощо.

Такий механізм правового регулювання діє в більшості західно­європейських країн і передбачає існування високої правової куль­тури, як у осіб, які займаються нормотворенням, так і у осіб, які безпосередньо приймають нормативні акти. Це зумовлюється тим, що фактичну основу при розробці і прийнятті нормативних актів складають акти рекомендаційного характеру^[556].

Кабінет Міністрів при здійсненні своїх повноважень приймає постанови та розпорядження. Право виступати з ініціативою щодо прийняття актів у Кабінеті Міністрів України мають члени Кабіне­ту Міністрів, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, голови обласних, Київської та Севас­топольської міських державних адміністрацій. Підготовка проектів постанов Кабінету Міністрів здійснюється міністерствами, а в разі потреби - за участю інших центральних органів виконавчої влади, а також народних депутатів України, науковців та представників гро­мадськості за їх згодою. Правові акти Кабінету Міністрів проходять стадію попереднього розгляду у Міністерстві юстиції на предмет їх конституційності і законності.

Правові акти Кабінету Міністрів приймаються на його засіданнях більшістю від загального складу. Акти Кабінету Міністрів норматив­ного характеру видаються у формі постанов, Акти з організаційно- розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпо­ряджень. Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів проводиться відповідно до Програми його діяльності, щорічної Державної про­грами економічного і соціального розвитку, законів України та актів Президента України.

Кабінет Міністрів організовує та контролює виконання актів без­посередньо або через центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та інші підвідомчі йому органи. Акти Кабіне­ту Міністрів в повному обсязі або їх окремі положення можуть бути визнані Конституційним Судом неконституційними. Такі акти або їх окремі положення втрачають чинність з дня прийняття Консти­туційним Судом України рішення про їх неконституційність. Акти Кабінету Міністрів України або їх окремі положення можуть бути оскаржені до адміністративного суду згідно з його територіальною юрисдикцією у встановленому законом порядку, якщо вони пору­шують права і свободи людини та громадянина.

Критерії конституційності правових актів уряду. При визна­ченні конституційності правових актів Кабінету Міністрів необхід­но насамперед визначати: яким чином прийняття аналізованого

правового акта забезпечує розвиток положень Конституції і законів України відповідно до конституційних цілей, принципів і норм. При цьому необхідно визначати чи було дотримано принципи поділу вла­ди та ієрархії нормативно-правових актів, зокрема співвідношення законодавчої сфери парламенту та регламентарної самостійності уряду, поваги уряду до режиму парламентаризму, здійснення арбі­тражних функцій Президентом. Важливе значення має додержання конституційності процедури прийняття актів Кабінету Міністрів. При розробці та прийнятті правих актів Кабінету Міністрів необхід­но забезпечити доступ до його актів громадськості та опозиції для їх можливого обговорення громадськістю або критики опозиції.

17.4.