КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

Уряд- це колегіальний орган загальної компетенції, що здійснює керівництво державним управлінням. Він очолює адміністративну, тобто виконавчу діяльність держави, під його керівництвом пере­буває державний апарат, Збройні сили, фінанси держави, іноземні справи.

Вказана тенденція розходження норм і практики, виникнен­ня нових правових відносин та інститутів виявляється не тільки у напівпрезидентських, але інколи і в президентських республіках. Залишаючись главою виконавчої влади, президент утворює Раду Міністрів. Він здійснює фактичне управління, хоча засновує посаду прем’єр-міністра, який виконує роль адміністративного прем’єра. Під його керівництвом засідання уряду проводяться лише за до­рученням президента і за вказаними ним питанням. Офіційні ж засідання уряду, де вирішуються суттєві питання, проходять під головуванням президента.

Місце і роль Кабінету Міністрів у системі органів державної влади. Згідно зі ст. 113 Конституції Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, до якої також входять міністерства та інші центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації.

Визначення Кабінету Міністрів як вищого органу виконавчої вла­ди відображає його роль і місце не лише у системі органів виконавчої лади, а й у системі державної влади України в цілому і характеризує його діяльність як органу, який здійснює виконання законів парла­менту та нормативних актів глави держави.

Парламент виключно законами визначає організацію й діяль­ність органів виконавчої влади. Тому, як слушно зауважує О. Фриць- кий, виникає закономірне питання, як може інший орган влади, який не знає специфіки діяльності виконавчої влади, вирішувати питання правового статусу всіх елементів системи цієї влади. На його думку, для цього парламентові потрібно прийняти приблизно 50 - 60 законів, що є неможливим, оскільки парламентські комітети не можуть компетентно визначити всі аспекти діяльності органів виконавчої влади^[539]. Тому найкращим виходом є прийняття пар­ламентом рамкового закону про Кабінет Міністрів, в якому перед­бачається механізм делегування повноважень урядові з правового регулювання статусу органів виконавчої влади. Таке положення речей не суперечитиме Конституції, оскільки Основний закон не встановлює заборони делегування законодавчих повноважень пар­ламентом.

Як свідчить зарубіжна практика, такі підходи до правового регу­лювання статусу виконавчих органів є досить поширеними. Згідно з Конституцією Франції за парламентом закріплено виключний перелік питань, з яких він ухвалює закони, а також визначено пи­тання, з яких нормативні акти видають органи виконавчої влади. Ці акти виконавчої влади не розглядаються як закони, але вони насправді регулюють питання, які належать до предмета закону (акти реклам ентарної влади).

Фрагментарно така ситуація прослідковується і в Україні. Кабінет Міністрів володіє т.зв. «регламентарною владою» з ухвалення нор-

мативних актів.

У ряді справ, пов’язаних із конфліктом між законодавчою та виконавчою владою, Конституційний Суд України виходив із кон­ституційного механізму перерозподілу правотворчих повноважень між Верховною Радою та Кабінетом Міністрів, а також встанов­леної Конституцією ієрархії норм Основного закону та норматив­них актів згаданих вище органів держава При розгляді справи про комунальні послуги^[540] Конституційний Суд виходив із конституцій­ного механізму перерозподілу правотворчих повноважень вищих органів державної влади та визначив конституційний механізм перерозподілу правотворчої компетенції органів публічної влади в Україні.

Типи урядів. З політологічної точки зору виділяють безпартій­ні, однопартійні, коаліційні уряди. Безпартійні уряди характерні для деяких абсолютних монархій. Однак найчастіше у даному ви­падку мають на увазі кабінети, які формуються главами держав у разі парламентської кризи, коли парламент не здатний сформувати новий склад уряду.

Однопартійні уряди утворюються, як правило, однією партією, яка за результатами парламентських виборів здатна сформувати уряд і контролювати парламент. У даному випадку владні повно­важення концентруються у руках Прем’єра, який спираючись на парламентську більшість, здатний одноосібно керувати урядом. Як правило, такі уряди формуються у країнах з двопартійною систе­мою, а інколи з системою двох з половиною партій.

Залежності від підтримки уряду з боку різних парламентських фракцій вирізняють уряди більшості та меншості. Останні зазвичай формуються, коли утворення правлячої коаліції, яка би охоплюва­ла партії, що спираються на підтримку парламентської більшості, не можливо. Уряди меншості перебувають при владі, як правило, завдяки підтримці партій, що безпосередньо не входять в уряд. Формування подібних урядів характерно, наприклад, для сканди­навських монархій (Норвегія, Данія, Швеція).

У надзвичайних ситуаціях може формуватися і так званий «уряд національної єдності», до складу якого входять найбільш великі та впливові політичні партії, представлені у парламенті. Подібні уряди кілька разів утворювалися у Великій Британії у першій половині XX ст. Після Другої світової війни досить нестійкі уряди національної єдності формувалися у Бельгії із представників соціалістів, лібералів і комуністів. Спроби створення урядів національної єдності були здійснені у Греції (1989) та Лівані (1990).

Положення, спрямовані на створення умов для формування уря­дів національної єдності, були включені у Конституцію ПАР 1994 р., відповідно ст. 88 «будь-яка партія, що володіє принаймні 20 місцями у парламенті та вирішила брати участь в уряді національної єдності, має право на отримання одного або більше портфелів у кабінеті».

Як свідчить практика, такого роду уряди можуть ефективно функціонувати лише тоді, коли вся країна об’єднана якою-небудь метою, такою, наприклад, як перемога у війні. У мирний час успіх таких урядів, які часто мають гострі внутрішні суперечності, менш ймовірний, і їх створення можна розглядати лише як тимчасовий, вимушений етап^[541].

Тимчасовий характер носять і т.зв. «ділові», «службові» уряди, які утворюються, як правило, для виконання певних функцій державно­го управління до тих пір, поки у результаті парламентських виборів не буде сформовано нового уряду. У післявоєнний період такі уряди (до складу яких часто входили вищі чиновники, технократи) фор­мувалися у Фінляндії, Нідерландах, Португалії, Італії.

Вітчизняна практика свідчить, що в Україні за часи її незалеж­ності переважно діяли коаліційні уряди меншості. Причому і це можна піддати сумнівові, оскільки Президент був зв’язаний кон­ституційною системою, яка не передбачає можливості розпуску парламенту у випадку його нездатності сформувати уряд. Якщо чинна б на той час Конституція України заклала механізм розпуску парламенту у випадку його нездатності сформувати уряд, більшість кабінетів, які функціонували, сміливо можна було характеризувати як службові, а не коаліційної меншості. Серед урядів більшості хіба що можна виділити кабінети, сформовані В. Ющенком (1999) та В. Януковичем (2002), які спиралися на парламентську більшість.

Після прийняття конституційного закону № 2222-ІУ ситуація змінилася, оскільки Конституція передбачає як необхідну умову легітимності уряду його підтримку парламентською більшістю. При цьому має важливе значення кількісний і якісний склад більшості. Так, уряди В. Януковича (2006) таЮ. Тймошенко (2007) формально задовольняли таким критеріям. Однак функціонування уряду Ю. Тймошенко на основі коаліції БЮТ- НУНС є нестійким, про що свідчить неефективність роботи парламенту. При парламентській моделі легітимації уряду має важливе значення отримання урядом вотуму довіри від парламенту, що є необхідною умовою ефективності уряду та забезпечення його роботи шляхом прийняття необхідних законів лояльною до уряду парламентською більшістю. Якщо між урядом та парламентською більшістю не сформовано надійних каналів комунікацій насамперед через парламентські комітети як центри законопроектної роботи, тоді рано чи пізно постає питання про вотум довіри урядові та про перспективу його конституційної відповідальності - розпуску Кабінету Міністрів.

Конституційно-правовий інститут уряду складається із норм та практики, які регулюють: а) місце і роль уряду у системі виконавчої влади: б) порядок формування: в) його структуру та організацію: г) повноваження: д) порядок взаємодії з іншими органами державної влади.

Місце уряду у системі органів держави зумовлене його відносинами з главою держави. Це викликано тим, що компетенція уряду встановлюється у загальній формі поряд з тим, що прерогативи Президента України сформульовані більш загально. Поряд із існуванням інституту парламентського контролю за діяльністю уряду зумовлює «дуалізм» уряду у системі державних органів. У кінцевому результаті все залежить від того, чи є уряд «пропрезидентським», чи сформований опозиційною парламентською більшістю до президента. У першому випадку президент має значні прерогативи у сфері виконавчої влади, в іншому випадку спостерігається період «співіснування» президента та уряду.

Згідно зі ст. 114 Конституції до складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр, Перший віце-прем’єр-міністр, три віце- прем’єр-міністри та міністри. Як правило, віце-прем’єр-міністри відповідальні за окремі блоки-напрями урядової політики, а міністри несуть галузеву відповідальність за діяльність своїх відомств.

Важливу роль у Кабінеті Міністрів України займає Прем’єр- міністр, оскільки він у порядку ст. 112 Конституції виконує тим­часово функції глави держави до обрання і вступу на посаду нового Президента України. У даному випадку Прем’єр-міністр не може виконувати деякі повноваження Президента України, перелік яких визначено Конституцією України.

Інвеститура (формування) уряду. Порядок формування уряду в значній мірі визначається формою правління. Прийнято виокрем­лювати позапарламентську та парламентську моделі формування уряду, які мають різні варіації. Перша - при президентській формі правління, інші при дуалістичній та парламентській.. Треба мати на увазі, що формування уряду слід розглядати у контексті парла­ментського контролю, а тому не можна погодитися із позиціями С. КашкінатаА. Черкасова, які розглядають як позапарламентську модель формування уряду при дуалістичних формах правління^[543].

Позапарламентська модель характерна тим, що глава держави фактично одноосібно формує склад уряду. Наприклад, в США пер­сональний склад адміністрації формується «за згодою і порадою» Сенату, однак при цьому головна роль нал ежить президентові. Голо­вна ознака у даному випадку полягає в тому, що згідно з жорсткою моделлю поділу влади парламент не володіє контрольними повно­важеннями за діяльністю уряду.

Парламентська модель характерна тим, що процедуру формуван­ня уряду слід розглядати у взаємозв’язку із парламентським контр­олем. За загальним правилом, глава держави призначає главу уряду, по відношенню до якого є підстави вважати, що він і очолюваний ним уряд будуть користуватися довірою парламенту або його ниж­ньої палати. Отримавши мандат, глава уряду формує склад уряду і представляє його разом із програмою діяльності на затвердження парламенту У Німеччині Бундестаг повинен обрати Федерального канцлера за пропозицією Федерального президента, а якщо це не вдається, то може зробити свій вибір на власний розсуд протягом 14-денного строку

Класичною моделлю такої процедури можна вважати британську. При формуванні уряду велику роль може зіграти монарх, який про­понує після консультацій парламентові главу уряду - представника лідера парламентської більшості. Однак і в цьому випадку глава держави використовує свої «сплячі» прерогативи. У середині 1950-х рр. у Великій Британії монарх не дотримався даної конвенційної угоди і призначив главою уряду «довірену» особу, яка і сформувала уряд. Головне в даному випадку те, що парламент може виразити урядові вотум недовіри або не підтримати його програму, «не про­вести» рішення уряду, що має своїм наслідком його відставку.

Якщо партія або коаліція не володіють підтримкою більшості парламенту, то можливі інші варіанти формування уряду. Тому у даному випадку процес формування уряду може затягуватися і його наслідки не відображають результати парламентських виборів. Зо­крема, така практика у Нідерландах характеризується як така, що «можна виграти вибори, але програти процес формування уряду». Подібна ситуація спостерігається в Австрії, Данії, Італії, Бельгії.

У цій групі країн процесу формування уряду передують консуль­тації глави держави з лідерами великих парламентських фракцій, головами палат парламенту і прем’єр-міністром, що йде у відставку. Для цих країн характерним є важлива роль форматора й інфор­матора у процесі формування уряду. Форматор забезпечує підбір кола потенційних членів уряду, яке здатне бути підтриманим пар­ламентською більшістю. Якщо форматор успішно справляється із своїм завданням, то він, як правило, стає прем’єр-міністром. Осно­вним завданням інформатора є проведення консультацій з метою виявлення реальної розстановки сил у парламенті та визначення кандидатури можливого форматора. Інформатором звичайно стає прем’єр-міністр, що йде у відставку, або який-небудь парламентарій без чітко виражених політичних амбіцій, але що володіє значним політичним авторитетом^[544].

При формуванні коаліційних урядів політичні партії, що входять у коаліцію, делегують своїх представників в уряд відповідно до ви­значеної за результатами консультацій між головами відповідних парламентських фракцій та главою держави квоти. За допомогою цього механізму забезпечується розподіл міністерських портфелів між ними.

В умовах коаліційних урядів прем’єр-міністр інколи не в змозі ефективно контролювати підбір кандидатур на пости міністрів навіть від своєї політичної партії. Наприклад, в Італії це було характерно, коли прем’єр належав до колись найбільшої в країні Християнсько-демократичної партії. Вона сама по собі складалася із цілого ряду фракцій, які направляли своїх представників в уряд, що все більше перетворювався на своєрідний «комітет делегатів від фракцій». Подібна роздробленість не могла не підривати кабінет зсередини, оскільки лояльність міністрів по відношенню до своєї партії або фракції переважала над лояльністю до уряду в цілому.

В Україні такого роду ситуація спостерігалася при прем’єрові В. Ющенкові, кабінету якого парламентом було оголошено резолю­цію недовіри, оскільки фракції у процесі його формування змінили своє ставлення до політичного курсу прем’єр-міністра, а також деяких його міністрів. Фракційний розкол також характерний для НУНС як складової частини парламентської більшості Верховної Ради VIскликання, що також знижує ступінь легітимностічинно- го Кабінету Ю. Тимошенко. Володіючи інституційними важелями, фракція НУНС із використанням повноважень Президента інколи також намагається корелювати діяльність уряду Ю. Тимошенко. Відсутність стійких конвенційних угод у період функціонування пропрезидентського уряду зумовлює кризу виконавчої влади та парламентаризму протягом каденції Верховної Ради VI скликання, які за природою речей передбачають прерогативи Президента у сфері виконавчої влади з стратегічних питань, питань національ­ної безпеки, оборони та зовнішньої політики, а уряду - з питань поточної політики.

У країнах Північно-Західної Європи отримав поширення прин­цип «негативного парламентаризму», відповідно до якого уряд, як правило, не зобов’язаний отримати позитивний вотум довіри від парламенту і може діяти до тих пір, поки парламент більшістю своїх голосів не відмовить йому у своїй довірі. Таким чином, першо- початково презумується, що кабінет користується довірою пар- 742

ламенту, внаслідок чого не уряд повинен доводити свою підтримку парламентом, а навпаки, парламент зобов’язаний доводити, що він більше не терпить уряд. Такого роду правила сприяють фор­муванню урядів меншості, що в кінцевому результаті забезпечує безперервність функціонування державного механізму, роблячи його більш гнучким і стійким до різних змін у співвідношенні сил на внутрішньополітичній арені. Такого роду механізм формуван­ня урядів спостерігався до прийняття конституційного закону №2222-ІУ в Україні, оскільки окрім урядів В. Ющенка та В. Януко- вича, кабінети формувалися в результаті консультацій між Пре­зидентом України, головами впливових парламентських фракцій та прем’єр-міністром, що йшов у відставку.

Згідно зі ст. 114, ч. З Конституції уряд формується шляхом при­значення на посаду Прем’єр-міністра Верховною Радою за поданням Президента кандидатури, що була запропонована парламентською фракцією або коаліцією, якщо до неї входить більшість депутатів від конституційного складу парламенту Такий порядок формуван­ня уряду зумовлений режимом парламентаризму. Це пов’язано з тим, що персональний склад уряду формується подвійним шляхом: Верховна Рада призначає міністрів оборони та зовнішніх справ за поданням Президента, а всіх інших міністрів - за поданням Прем’єр- міністра. Отже, інвеститура уряду залежить від консультацій між Президентом, Головою Верховної Ради, представниками парла­ментських фракцій, які утворюють більшість від конституційного складу парламенту. Необхідною умовою завершення інвеститури є затвердження парламентом Програми діяльності уряду. Однак в умовах низької правової і політичної культури інвеститура уряду, як правило, затягується.

Формування уряду за результатами парламентських виборів 2006 р. було ускладнено умовами розколу політичних партій, що подолали виборчий бар’єр, за системою цінностей, що визначало формат майбутньої коаліції фракцій у парламенті В умовах роз­діленого формування уряду, коли деякі міністри призначаються на посаду за поданням Президента, виникла додаткова напруга у цьому процесі. Неминучими стали консультації між основними політичними інституціями - главою держави, спікером парламен­ту, представниками парламентських фракцій та громадськості «Круглийстіл», що відбувся27липня-3 серпня2006р., став засобом

здійснення діалогу політичних сил. До того моменту такі консуль­тації взагалі носили закритий, недемократичний характер.

Оскільки формування уряду було тісно пов’язано із майбутнім узгодженням політичного курсу конституційних органів влади, цей процес був остаточно розв’язаний шляхом укладання Універсалу національної єдності. По суті в Україні вперше сформовано уряд національної єдності, основним призначенням якого є забезпечення консолідації української нації у різних сферах суспільного життя.

Разом з тим інвеститура уряду продемонструвала те, що мала конституційна реформа погіршила інституційну проблему діяль­ності українських урядів. Насамперед інституційною проблемою є формування уряду за розділеним принципом - у разі формування уряду опозиційними до Президента партіями, в уряді може ви­никнути небезпека ізоляції та блокування ініціативи міністрів, призначених парламентом за поданням Президента. З іншого боку, існує небезпека вчинення тиску Президентом на діяльність уряду через прийняття указів на засіданнях Ради національної безпеки і оборони. Рано чи пізно доведеться принципово вирішувати питання про забезпечення організаційної єдності формування уряду.

Вади конституційного закону 2222-ІУ полягають також у тому, що його розробники проігнорували класичну процедуру інвеститури уряду, яка, як правило, оформлюється отриманням вотуму довіри парламенту новосформованому складу урядового кабінету. При цьому має істотне значення не персональний склад кабінету, а програма його діяльності. Тобто затвердження програми діяльності уряду парламентом увінчує процес інвеститури, надаючи урядові належну ступінь легітимності, оскільки він набуває повноважень від народних представників, нещодавно обраних у парламент шляхом прямих, чесних і прозорих виборів. Інвеститура уряду шляхом схвалення його програми діяльності має передбачувані наслідки: протягом певного часу він не може бути за ініціативою парламенту відправлений у відставку; стає передбачуваний політичний процес, оскільки програма діяльності уряду зв’язує законодавство та управління; публічне звітування щодо реалізації програми урядом перед парламентом може мати наслідком його конституційну відповідальність.

Така процедура є результатом консультацій між різними політич­ними силами та органами публічної влади, про які йшлося вище. Насамперед необхідно виділити важливу роль Президента у цих 744

консультаціях. Однак все ж таки провідна роль належить фракції або їх коаліції, що утворюють парламентську більшість.

За результатами парламентських виборів протягом місяця з дня відкриття першого засідання або припинення діяльності коаліції фракцій у Верховній Раді формується коаліція фракцій, яка здат­на забезпечити більшість голосів депутатів від її конституційного складу у випадку голосування за кандидатуру Прем’єр-міністра. Відповідно протягом двох місяців з дня набуття повноважень Верхо­вною Радою повинно бути вирішено питання про внесення канди­датури глави уряду Президентові, щоб він вніс її на затвердження Верховної Ради (ст. 83 Конституції). Така процедура передбачає ме­ханізм консультацій між Президентом та Головою Верховної Ради та представниками депутатських фракцій. Повноваження Президента щодо внесення запропонованої кандидатури Прем’єр-міністра на затвердження парламентом є дискреційним, яке він здійснює про­тягом п’ятнадцяти днів після одержання такої пропозиції (ст. 106, п. 9 Конституції), і не виключено, що він може відхилити її запевних умов. І в цьому криється небезпека інвеститури уряду. Конституція не встановлює обов’язок Президента вносити запропоновану кан­дидатуру глави уряду. Існує небезпека обструкції діяльності парла­менту з боку пропрезидентських фракцій або опозиційних до пре­зидента фракцій у випадку безрезультатності консультацій.

Закон про КабінетМіністрів встановлює, що у випадку невнесен­ня відповідно кандидатур Прем’єр-міністра та міністрів оборони і зовнішніх справ на затвердження Верховної Ради у встановлені Конституцією строки, тоді такі дії здійснює коаліція депутат­ських фракцій (ст. 8, ч. 3; ст. 9, ч. З Закону). Однак таке законодав­че регулювання має вади конституційності, що стало джерелом конфлікту між главою держави та урядом і він найвірогідніше буде остаточно розв’язаний Конституційним Судом.

Склад уряду та організація його роботи. Кабінет Міністрів складається із Прем’єр-міністра, Першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів та міністрів. Кабінет Міністрів відповідно до Конституції та законів України реалізує свої функції та повно­важення шляхом проведення засідань Кабінету Міністрів, роботи урядових комітетів, діяльності членів Кабінету Міністрів та в інших передбачених законом формах. Питання структури та організації роботи Кабінету Міністрів регулюються в законі.

У Законі про Кабінет Міністрів лише опосередковано визначено засади загальної та галузевої відповідальності Прем’єр-міністра та міністрів. Спеціальної норми щодо цього в Законі не існує. Закон у загальних рисах визначає поділ загальної і галузевої відповідальнос­ті Прем’єр-міністра і міністрів. Так Прем’єр-міністр керує роботою уряду «спрямовує її, забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави» (ст. 45, ч. 1, п. 1 Закону), забезпечує виконання законів, актів Президента та Програми діяльності уряду, представ­ляє уряд у зносинах з іншими органами державної влади. Піава уряду покликаний забезпечити координацію діяльності і взаємо­дію міністрів та контролювати їх діяльність. Перший віце-прем’єр- міністр України, віце-прем’єр-міністри України можуть очолювати урядові комітети та забезпечують координацію і взаємодію міністрів відповідно до дорученої їм управлінської сфери. Міністри поклика­ні забезпечувати розроблення та реалізацію державної політики у доручених їм сферах; здійснюють керівництво відповідними мі­ністерствами та сферами державного управління, спрямовують та координують від імені Кабінету Міністрів у встановленому порядку діяльність інших центральних органів виконавчої влади.

У складі Кабінету Міністрів утворюються урядові комітети (ст. 50 Закону), а також постійні консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Урядові комітети створюються з метою координації роботи членів Кабінету Міністрів, підготовки та узгодження питань для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів, а також усунення роз­біжностей у підходах до визначення механізму їх вирішення. Для цього урядові комітети мають право: а) створювати в разі потреби підкомітети, експертні комісії та робочі групи для розгляду окремих питань, що належать до їх компетенції: б) отримувати у встановле­ному порядку від органів виконавчої влади необхідну для їх роботи інформацію: в) запрошувати на засідання представників органів виконавчої влади, а також інших фахівців з питань, що розгляда­ються комітетом.

Міністри несуть відповідальність за доручену їм сферу управ­лінської діяльності. Ні Конституція, ні проект Закону про Кабінет Міністрів не визначають чітко гарантії функціональної автоном­ності та відповідальності міністрів. Відповідно до функціональної самостійності міністр повинен нести повноту відповідальності за доручену йому сферу управлінської діяльності. З цією метою мі­ністр повинен володіти достатніми інституційними, кадровими та ресурсними можливостями.

Конституція визначає засади несумісності міністерського порт­феля із іншими видами діяльності опосередковано. Члени Кабі­нету Міністрів України не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою (крім викладацької, наукової та твор­чої роботи у позаробочий час), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (ст. 7, ч. 2 Закону). Міністерські посади є не­сумісними з парламентською діяльністю^[545], з діяльністю в органах місцевого самоврядування. Закон про державну службу прирівнює статус міністрів до державних службовців, тому на міністрів по­ширюється заборона займатися підприємницькою діяльністю та входити в склад керівних органів та наглядові ради підприємств^[546].

Уряд здійснює свою діяльність у формі засідань Кабінету Міні­стрів, урядових комітетів, постійних і тимчасових органів. Засі­дання Кабінету Міністрів скликаються Прем’єр-міністром України з власної ініціативи або за ініціативою Президента чи не менше 1/5 від загальної чисельності членів Кабінету Міністрів. Періодичність проведення засідань Кабінету Міністрів визначається Прем’єр- міністром з урахуванням пропозицій інших членів Кабінету Міні­стрів. Засідання Кабінету Міністрів є правомочними, якщо на ньо­му присутні не менш як 2/3 його членів від загальної чисельності. На засіданнях Кабінету Міністрів України головує Прем’єр-міністр України, а в разі його відсутності - Перший віце-прем’єр-міністр. Проект порядку денного вноситься Прем’єр-міністром з урахуван­ням пропозицій інших членів Кабінету Міністрів та затверджується на його засіданні.

Рішення Кабінету Міністрів України приймаються більшістю го­лосів від загальної чисельності членів Кабінету Міністрів України. За рівної кількості голосів голос Прем’єр-міністра України є вирі­шальним. У разі особливо термінової потреби за рішенням Прем’єр- міністра України розпорядження Кабінету Міністрів України може бути прийняте шляхом письмового опитування членів Кабінету Міністрів України. Проект такого розпорядження надсилається всім членам Кабінету Міністрів України.

За рішенням Прем’єр-міністра або голови урядового комітету у його роботі з правом дорадчого голосу можуть брати участь також керівники інших центральних органів виконавчої влади, заступни­ки міністрів. У роботі урядового комітету можуть брати участь з пра­вом вирішального голосу члени Кабінету Міністрів, які не входять до складу відповідного урядового комітету. Перелік урядових комітетів затверджується Кабінетом Міністрів за поданням Прем’єр-міністра, а їх персональний склад затверджується Прем’єр-міністром.

Засідання урядового комітету вважається повноважним, якщо на ньому присутні не менш як 2/3 його членів. За результатами обговорення питань на засіданні урядового комітету шляхом кон­сенсусу приймається рішення, яке оголошується головуючим та оформлюється протоколом.

Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів здійснює Секретаріат. Секретаріат здійснює забезпечення підготов­ки та проведення засідань уряду, урядових комітетів та діяльності міністрів. Секретаріат несе відповідальність за своєчасне подання проектів законів, актів Президента та Кабінету Міністрів, інших документів для підготовки їх до розгляду Кабінетом Міністрів, уря­довими комітетами, їх постійними та тимчасовими органами.

Конституційно-правова відповідальність уряду буває двох видів: солідарна (колективна) і галузева. У першому випадку юри­дичним наслідком застосування її заходів, як правило, має відставку уряду, в другому - відставку окремого міністра. Наприклад, у Німеч­чині конституційна відповідальність Федерального уряду обмежена конструктивним механізмом згідно абз. 4 ст. 61 Основного закону. Уряд відповідальний тільки як колегіальний орган; колективна від­повідальність уряду обумовлена статусом канцлера. Канцлер визна­чає основні напрями політики та несе за них відповідальність. Якщо в порядку парламентського контролю йдеться про відповідальність окремого міністра, то це не може потягнути відставку уряду у повно­му складі, - у відставку йде тільки федеральний міністр. Міністри несуть відповідальність за галузевим принципом. Причому уряд як колективний орган самостійно може вирішити це питання. У своїй роботі уряд керується регламентом, в якому вирішуються питан­ня його діяльності. Функціональна діяльність уряду побудована на основі відповідальності канцлера за основні напрями політики та галузеві принципи у роботі федеральних міністрів.

При реалізації парламентом контрольних повноважень щодо діяльності уряду у формі винесення резолюції недовіри, і має на- 748

слідком його відставку. Уряд відповідає за реалізацію засад зовніш­ньої та внутрішньої політики, які визначаються парламентом, або визначається рівнем компетентності складу уряду. З політичної точки зору уряд може піти у відставку внаслідок зміни складу пар­ламентської більшості. Відповідно до ст. 87 Конституції уряд несе колективну відповідальність перед парламентом не за критеріями законності дій, а додержання певних напрямів політики, яка ви­значаються насамперед на підставі волевиявлення депутатів пар­ламенту, політичної оцінки дій уряду тощо. Так, заслуховування ді­яльності Кабінету Міністрів на Днях уряду полягає у не застосуванні заходів нормативного характеру, а в оцінці його роботи з точки зору додержання цієї програми, а звідси і політики, яка прийнята Верхо­вною Радою після інвеститури уряду.

Розпуск уряду може ґрунтуватися на політичній основі, а в кон­ституційному аспекті це може проявлятися у неузгодженості полі­тичного курсу уряду з офіційним політичним курсом Віави Держави (ч. 2 ст. 113 Конституції) чи із загальнодержавними програмами розвитку (п. 6 ст. 85). Таким чином, стан конституційно-правової відповідальності уряду насамперед пов’язаний з належним функ­ціонуванням публічної влади, взаємодією уряду з іншими консти­туційними органами влади і триває з моменту інвеститури (форму­вання) Кабінету Міністрів до моменту його примусового розпуску чи припинення повноважень Президента.

17.3.