ПОНЯТТЯ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ТА ЇЇ КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС

Згідно з принципом поділу влади в Україні функціонує виконав­ча влада, основним завданням якої є виконання законів. Місце і роль виконавчої влади у системі поділу влад зумовлено широкими владними прерогативами її носіїв та загальними завданнями із за­безпечення нормального управління суспільними справами, забез­печення правопорядку та громадської безпеки.

Загальні засади. У вітчизняній літературі проблема конститу­ційного статусу, поняття та сутності виконавчої влади стали предме­том дослідження порівняно нещодавно. У радянській доктрині тер­мін «виконавча влада» був фактично вилучений із наукового обігу Основна увага приділялася проблемам функціонування ієрархічної системи радянських органів, при яких функціонували виконавчо- розпорядчі органи. Таким чином проблематика функціонування виконавчої влади була поглинута ідеєю про повноту влади рад.

Проте ради усіх рівнів ніколи не були всевладними, про що свід­чить багаторічна історія і практика радянської державності. Не були вони і органами влади й управління, як це намагалися обґрунтувати у чисельних наукових дослідженнях. Насамперед, ради не у повному об’ємі здійснювали законодавчу роботу. Фактично, владні рішення розроблялися і впроваджувалися в життя партійними органами, які таким чином підмінювали законодавчі та виконавчі функції державних органів^[526]. Був створений механізм підміни законодав­чих актів підзаконними актами, а також механізм втручання пар­тійних органів безпосередньо у механізм управління та контролю за виконанням владних рішень за рамками судової влади. По суті система виконавчої влади, вірніше розпорядчо-виконавчих органів рад, не виступала в якості самостійної гілки влади і для системи ви­конавчих органів було властиве тісне переплетіння із партійними органами.

Така статутна невизначеність виконавчої влади, не дивлячись на конституційне закріплення засад її функціонування в Конституції, властива і для конституційної практики України.

Стереотипи радянської науки конституційного будівництва відображаються також у дискусіях щодо розмежування термінів «виконавча влада» і «державне управління (виконавчо-розпорядча діяльність)»^[527]. Тому сьогодні пропонується розглядати виконавчу владу як «правозастосовчу»^[528] або розкривати таку іманентну харак­теристику виконавчої влади у контексті сутності форми державної влади^[529].

У порівняльному конституційному праві виконавча влада аналі­зується в основному через характеристику її носіїв. Як правило, у цьому відношенні розглядається конституційний статус глави дер­жави та уряду^[530].

Конституювання виконавчої влади. Конституційний статус органів влади, що є юридичною формою вираження положення учасників конституційних правовідносин у здійсненні владних по­вноважень, виражає статичний аспект їх правового положення. Процес формування органів влади, реалізації ними владних повно­важень та юридичної відповідальності визначає динамічну сторону їх правового положення. Саме з такої точки зору можна розкрити поняття та сутність виконавчої влади.

Виконавча влада визначається як одна із гілок влади у державі за теорією поділу влади; сукупність повноважень і функцій з управління державою; система державних ор­ганів і посадових осіб, що здійснюють ці повноваження та функції.

Конституційно-правовий інститут виконавчої влади складає су­купність принципів і норм, а також практику їх застосування, що визначають: а) місце і роль виконавчої влади у системі державної влади; б) завдання та зміст функцій, що притаманні цій владі; в) її носіїв, їхню компетенцію та механізм реалізації; г) зміст правової форми діяльності її суб’єктів; д) особливості управління суб’єктами виконавчої влади окремими сферами суспільного життя.

У механізмі держави виконавча влада здійснює діяльність через уповноважені органи з метою забезпечення ефективного виконання законів, надання населенню доступних управлінських послуг на­лежної якості. Виконавча влада забезпечує здійснення цих функцій шляхом прийняття правових актів. Критерієм конституційності правових актів виконавчої влади є забезпечення гідності людини, її життя і здоров’я (ст. 3), державного суверенітету територіальної цілісності України (ст. 158), планомірне здійснення заходів щодо реалізації зовнішньої і внутрішньої політики (ст. 116). Виконавча влада є зв’язана правом і законом. Усі правові акти та прості адмі­ністративні дії органів виконавчої влади повинні відповідати прин­ципові законності (ст. 19, ч. 2 Конституції).

Основна напруга у діяльності органів виконавчої влади пов’язана із виконанням законів та необхідністю визначення норм на вико­нання законів у формі постанов уряду та регламентарних актів. Оскільки парламент не може приймати надмірно деталізованих за­конів, це загрожує стабільності законодавства, уряд і адміністрація покликані забезпечити розвиток законодавства шляхом прийняття регламентарних актів.

Регламентарна сфера уряду зумовлена необхідністю регулювати політику уряду та діяльність адміністрації в окремих сферах управ­лінської діяльності, а також реалізувати політику нації у різних його галузях^[531]. При цьому уряд і адміністрація покликані дотримуватися принципів поділу влади, верховенства права та законності. Зокре­ма, органи виконавчої влади покликані приймати рішення з питань, що належать до їх предмета відання, додержуватися процедури їх прийняття, а також принципів пропорційності і субсидіарності. Згідно з принципом пропорційності рішення можуть прийматися відповідно до мети діяльності відповідного органу влади, передба­чати адекватні засоби і способи його реалізації, щоб не порушити сутність і зміст основних прав і свобод.

Зростання ролі виконавчої влади у суспільному та політичному житті, у механізмі держави є сучасною тенденцією розвитку пу­блічних і політичних інститутів суспільства.

Згідно з класичною теорією поділу влади глава держави (монарх) розглядався також як глава уряду та адміністрації, власне вико­навчої влади. Закладена французькою конституцією V Республіки модель перерозподілу владних повноважень між главою держави (президентом) та урядом (колегіальним органом, що очолює власне виконавчу владу) було запозичено більшістю пострадянських республік, у тому числі й Україною.

Власне у механізмі виконавчої влади необхідно виділяти два крила: політичне крило - уряд та технократичне крило - адміністративні органи (адміністрацію). Відмінність уряду від адміністрації полягає в тому, що уряд формується політичним шляхом за результатами парламентських виборів, на нього покладено функції реалізації політики нації і він несе солідарну відповідальність за її ефективну реалізацію. Адміністрація складається з корпусу професійних чиновників і державних службовців, які призначаються на посади на конкурсній, а інколи на патронатній основі на визначений законом термін, здійснюють виключно управлінські функції і несуть дисциплінарну відповідальність згідно із законодавством про державну службу.

Адміністрацію в Україні складають міністерства і відомства, які ще називають центральними органами виконавчої влади, та місцеві державні адміністрації, які забезпечують адміністративний контроль над актами органів місцевого самоврядування на регіональному рівні та покликані забезпечити координацію діяльності правоохоронних органів, прокуратури та спецслужб.

Ефективність діяльності виконавчої влади залежить від законо­давчої влади - парламенту. В умовах президентської форми прав­ління функції уряду можуть бути суттєво заблоковані парламентом, оскільки практика конституціоналізму свідчить про нечасті ви­падки наявності у парламенті пропрезидентської більшості, готової однозначно підтримати політичні рішення глави держави.

Такі обставини стали однією із причин кризи владних інститутів, що спостерігається починаючи з 2000 року. Хоча в Україні введена французька модель державного правління, однак вона має незба- лансований характер. Конституційна модернізація 2004 року також не поліпшила збалансованість виконавчої влади. Це проявляється у порядку формування уряду, реалізації ним своєї компетенції та особливостях конституційної відповідальності.

Отже, неефективність вітчизняної моделі напівпрезидентського правління зумовлена недосконалістю процедури формування уряду, його конституційної відповідальності. З іншого боку, конституційне закріплення напівпрезидентської (змішаної) форми правління відо­бражає тенденції сучасного конституціоналізму і воно прийнятне для вітчизняної конституційної практики.

У системі державної влади виконавча влада не є абсолютно неза­лежною, а володіє автономними повноваженнями. У сфері відносин з Президентом уряд не зв’язаний з його вказівками, оскільки це є втручанням глави держави в управлінську діяльність уряду^[532].

У найтіснішому зв’язку виконавча влада перебуває із законо­давчою владою. Наприклад, представницька влада, яку уособлює Верховна Рада, може втручатися у сферу діяльності виконавчої, а остання - впливати на роботу парламенту. Верховна Рада шляхом прийняття законів визначає: основні напрями діяльності виконав­чої влади, зокрема, окремими її носіями; правовий статус держав­них службовців та їх відповідальність; основні засади зовнішньої та внутрішньої політики; затверджує Програму діяльності уряду; бере участь у формуванні уряду; здійснює парламентський контроль за її діяльністю тощо. У свою чергу виконавча влада як правозастосовча влада відповідно до рівня соціально-економічного та політичного розвитку втілює закони у життя. Оскільки Конституція України встановлює вичерпний перелік законодавчих повноважень парла­менту виконавча влада своїми регламентарними повноваження­ми доповнює функцію законодавства і коригує загальні напрями правотворчої політики держави. З метою виконання своїх функ­цій виконавча влада розпоряджається фінансово-матеріальними ресурсами та забезпечує контроль за виконанням своїх функцій органами нижчої ланки.

Судова влада, здійснюючи нормативний контроль над право­вими актами виконавчої влади, узгоджує політичний курс уряду та адміністрації відповідно до принципу верховенства права. Зокрема, важливу роль у цьому відношенні належить Конституційному Суду, який здійснює конституційний контроль над нормативними акта­ми Кабінету Міністрів. З іншого боку, виконавча влада впливає на порядок формування органів судової влади, процес відбору суддів­ських кадрів через органи Міністерства юстиції - при призначенні суддів судів загальної юрисдикції, через Кабінет Міністрів, який рекомендує Президентові кандидатури на посаду суддів Конститу­ційного Суду.

Система органів виконавчої влади. Кількісно в цій системі домінують різні органи і посадові особи, що функціонують у сфе­рі вузько визначеного державного управління. їх позначають, як правило, узагальнюючими термінами «адміністративний апарат» або «апарат державного управління». Відповідні органи і посадові особи займаються адміністративною (управлінською) діяльністю. За своєю природою вони не є органами і посадовими особами, які здійснюють політичні (урядові) функції. Проте між ними існує тіс­ний взаємозв’язок, вони становлять органічну єдність^[533].

Поняття уряду необхідно відрізняти від адміністрації. Головна їх різниця полягає в тому, що адміністративні органи не здійсню­ють політичну діяльність, тобто не визначають основні напрями своєї діяльності. Природа функціонування адміністрації полягає у здійсненні управлінської діяльності, яка передбачає наявність про­фесійного апарату - ієрархічну систему кар’єрних посадових осіб, чиновників і державних службовців. Але водночас адміністрація перебуває у тісному зв’язку із урядом.

Подібним чином розглядається поняття виконавчої влади у ро­сійській Малій енциклопедії конституційного права, де більшу увагу приділено технократичній стороні цієї гілки державної влади. У системі поділу влад виконавча влада «уособлюється у певній системі державних органів, пов’язаних між собою по вертикалі і горизон­талі. Ця система включає в себе основну масу державних органів і найбільше число державних службовців, вона володіє широки­ми повноваженнями. Виконання законів, що являє собою згідно з концепцією правової держави, головну функцію виконавчої влади, об’єктивно вимагає здійснення великої розпорядчої діяльності, яка невідворотно зачіпає права та інтереси громадян». Підкреслюєть­ся про зростання ролі виконавчої влади у суспільстві та механізму держави, оскільки до цього «спонукають загальне ускладнення вну­трішньодержавного та міжнародного життя, потреби економіки і зростаючі соціальні потреби в умовах науково-технічного прогресу». Зазначається, що роль виконавчої влади надзвичайно важлива у перехідних суспільствах^[534].

Отже, виконавча влада у системі державної влади є розгалуже­ною системою органів та посадових осіб, які здійснюють функції управлінської діяльності. Під управлінською діяльністю можна ро­зуміти принаймні: а) в організаційному розумінні - це спільність носіїв та їх ієрархія, оскільки вони походять від держави і здійсню­ють управління у матеріальному значенні: б) у матеріальному зна­ченні - це прийняття в якості об’єкта адміністративних завдань, що визначається позитивно у законодавстві або негативно (тобто заборона здійснення законодавчих повноважень та функцій право­суддя): в) у формальному значенні - вся діяльність, що здійснюється органами виконавчої влади, незалежно від того чи є вона управ­лінням у матеріальному розумінні (те, що підпадає під всі функції державної влади)^[535].

Управління здійснюється через сукупність носіїв виконавчої влади. Такими носіями є Кабінет Міністрів, міністерства і відом­ства, а також місцеві державні адміністрації. Також на виконавчу владу впливає глава держави, тобто він безпосередньо бере участь у призначені ряду голів центральних відомств, що дає змогу йому впливати на діяльність уряду. Зокрема, участь Президента у призна­ченні міністрів оборони та зовнішніх справ, дозволяє йому держави впливати на діяльність Кабінету Міністрів.

Організація виконавчої влади забезпечується через конституційні принципи верховенства уряду як вищого колегіального органу у сис­темі цієї влади, «дуалізмом» виконавчої влади, тобто відповідальністю уряду перед главою держави та підзвітністю і підконтрольністю перед парламентом, через централізацію та децентралізацію територіаль­ного устрою відповідно до чого організовано місцеві органи виконав­чої влади. Насамкінець окремі функції виконавчої влади делеговані виконавчим органам місцевого самоврядування, які у цьому аспекті також інтегровані у механізм виконавчої влади.

Основними функціями виконавчої влади є соціально-політична, правозастосовча, правоохоронна, функція координації, державного регулювання, контролю і нагляду та інші^[536]. Якщо характеризувати виконавчу владу по горизонталі, то в системі виконавчої влади уряд забезпечує координацію діяльності міністерств та відомств, певною мірою впливає на діяльність місцевих державних адміністрацій.

Особливостями управлінської діяльності виконавчої влади є те, що вона: а) здійснюється у процедурній формі, тобто через систему процедур адміністративного управління. Сьогодні у цьому відно­шенні актуальне розроблення Кодексу адміністративних процедур, який би дозволив громадянам орієнтуватися у процесі прийняття управлінських рішень: б) здійснення управління спеціальним корпу­сом фахівців, державними службовцями, які посідають у суспільстві специфічне місце і утворюють особливу професійну групу: в) по­єднує у собі публічно-правові та приватноправові начала, оскільки державні службовці вступають у цивільні, трудові та інші приват­ноправові відносини із органами влади, в яких вони працюють, а з іншого боку, органи і посадові особи приймають владні рішення, що носять публічно-правовий характер: г) вона втілюється у правових актах органів і посадових осіб виконавчої влади; д) правові акти та дії органів і посадових осіб виконавчої влади підлягають судовому контролю на предмет додержання принципів верховенства права, законності, прав і свобод людини та громадянина.

Отже, виконавча влада є відносно самостійною формою єдиної державної влади України, вона має притаманні лише їй функції, які здійснюються системою органів виконавчої влади на підста­ві визначеного правового механізму реалізації законів та інших нормативно-правових актів за допомогою державного управління з метою реалізації прав і свобод людини і громадянина.

У системі виконавчої влади центральне положення посідає Ка­бінет Міністрів України як вищий колегіальний орган, що формує загальну політику нації, координує діяльність міністерств і відомств з здійснення управлінської діяльності в державі. Це означає, що уря­дові повинно бути надано певне коло повноважень по визначенню основних напрямів політики. У Конституції України не розмежова­но повноваження між Президентом та Кабінетом Міністрів. Піава держави згідно з конституційними положеннями володіє серйозни­ми важелями впливу на здійснення самостійної політики урядом, зокрема, що стосується його формування та прийняття рішення про відставку уряду. Тому в цих відносинах Президент виступає як домінуюча фігура. Роль Президента в механізмі публічної влади насамперед полягає у гарантування принципу поділу влад, забез­печенні механізму стримувань і противаг.

Система відносин між Президентом та Кабінетом Міністрів по­винна будуватися на основі забезпечення наступності інститутів публічної влади, забезпечення адміністративного контролю за пра­вовими актами уряду, а також у введенні розмежування загальної компетенції уряду та галузевої компетенції відповідальних міністрів. У вузькому розумінні, Президент повинен дистанціюватися від здій­снення безпосередньо виконавчих функцій; його діяльність повинна бути спрямована на попередження урядових криз, налагодження взаємодії законодавчої та виконавчої влад. Така система закріплена у конституціях країн світу зі змішаною моделлю правління (Польща, Франція, Хорватія, Чехія тощо)^[537].

Відповідно до конституційного статусу Кабінет Міністрів формує та здійснює політику нації. Система заходів такого роду забезпечу­ється державою цілим комплексом діяльності її органів. Верховна Рада шляхом затвердження загальнодержавних програм економіч­ного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6 ст. 85 Конституції), прийняття за­конів про основи соціального захисту, засади регулювання праці та зайнятості, освіти, культури й охорони здоров’я (п. 6 ст. 92 Конститу­ції) визначає діяльність органів державної влади. Відповідно до цих рішень Верховної Ради Кабінет Міністрів забезпечує їх виконання (ст. 116 Конституції) через систему підпорядкованих йому мініс­терств та відомств відповідно до їх галузевої спеціалізації, а також на регіональному рівні через місцеві державні адміністрації.

Середньою ланкою виконавчої влади виступають міністерства, державні комітети та центральні органи державної виконавчої вла­ди зі спеціальним статусом, які підпорядковані Кабінету Міністрів України.

17.2.