КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ

Місце і роль політичних партій у контексті інтеграції суспільства і держави у значній мірі визначається чинним законодавством. Це визначає і актуальність проблеми правового регулювання юри­дичного статусу політичних партій сьогодні.

Інституціоналізація політичних партій. Політичні партії про­йшли приблизно за останні двісті років складну еволюцію. Входжен­ня політичних партій у національні парламенти протягом певного часу виробили у виборців чітку орієнтацію на певні політичні партії, тобто формуються партії електорального типу Наприклад, відомо, що українська діаспора у Канаді голосує переважно за Консерва­тивну партію. Свій електорат має демократична і республіканська партія у США.

Після введення загального виборчого права зростає вплив партій у суспільстві, що ще більше посилилося введенням загального ви­борчого права для жінок. Це дозволило проводити повномасштабні виборчі кампанії і залучати до неї всі верстви населення, а також відкрило через жінок нові канали впливу на волевиявлення наро­ду. Тому в процесі посилення парламентаризму стає зрозумілим, що активність партій недостатня лише у період виборчої кампанії.

Партії налагоджують постійно діючу систему зворотних зв’язків із виборцями з метою вивчення громадської думки та посилення свого впливу у суспільстві та рекрутування прихильників. Отже, виникає проблема формування мережі територіальних осередків та організаційної структури партій.

Типологія політичних партій. У зв’язку з цим заслуговує на увагу проблема наукової типології організаційної структури полі­тичних партій. У науковій літературі немає єдності в цих питаннях. Нам видається оригінальною позиція М. Вебера, який виокремлює три основні типи політичних партій, а саме: а) партії на зразок «вій­ськового ордену»: б) партії - політичні клуби; в) партії - політичні організації, які виконують функції інтеграторів соціальної системи суспільства в контексті співвідношення суспільства і держави.

Тому реалізація положень конституції про політичні партії по­винна бути спрямована на створення політичних організацій, ін­тегрованих у систему конституційного ладу. Партійні структури на зразок «військового ордену» характеризуються як закриті ор­ганізації, відносини всередині яких базуються на основі жорсткої ієрархічної залежності. Форми політичної активності партій такого типу визначаються їх верхівкою і партійна організація часто тяжіє до нелегітимних силових методів. Для таких партійних утворень характерно неповага до конституції та законів, вони керуються сво­їм вузькопартійним егоїстичним інтересом. «Військовий орден» не здатний іти на поступки, як правило, не бере на себе відповідаль­ність і по суті є виключеним із політичного процесу. Прикладом цих організацій виступають крайні ліві та крайні праві політичні партії, що може призвести до підриву засад парламентаризму.

Для партій - політичних клубів є характерним фрагментарність, нечіткість політичних цілей, відсутність широкої мережі територі­альних організацій, періодична політична активність, яка співпа­дає, як правило, із періодом виборів. Особливістю партій цього типу є те, що на їх інституційну основу впливає значною мірою режим парламентської демократії, що служить їх інтеграції у механізм де­мократії. Це створює основу для їх перетворення на інтегровану структуру із чіткою системою самоуправління, організованою сис­темою висунення претендентів на представницькі мандати шляхом професійного забезпечення участі у виборах.

Конституційне регулювання статусу політичних партій. Чинна Конституція України заклала основи діяльності політичних 442

партій як вагомого елементу утвердження в суспільстві вільного де­мократичного ладу Фрагментарно питання організації політичних партій визначаються виборчими законами, Законом про політичні партії. Однак законодавче регулювання явно недостатнє, оскільки залишаються нерегламентованими чимало питань територіальної організації політичних партій, структурних утворень всередині пар­тій, гарантій реалізації прав членів партії та їх обов’язків.

Зростання ролі політичних партій у суспільному та державному житті вилилось у закріпленні їх конституційного статусу та фор­муванні відповідного законодавства. Інституціоналізація політич­них партій передбачає правове регулювання наступних елементів її конституційного статусу: 1) поняття політичної партії, визначення їх місця і ролі у політичній системі та механізмі публічної влади; 2) умов та порядку створення та припинення діяльності; 3) вимог до ідеології та програмних положень; 4) вимог до організаційної структури та порядку діяльності; 5) фінансово-економічна база пар­тії; 6) взаємовідносини з публічною владою, насамперед їх участі у виборах та у діяльності представницьких органів влади.

Конституційні принципи функціонування політичних партій знаходять свою конкретизацію у поточному законодавстві - у спе­ціальних законах та виборчому законодавстві. Згідно з Основним законом ФРН «партії беруть участь у формуванні політичної волі народу Вони засновуються вільно. їх внутрішня будова повинна відповідати демократичним принципам. Вони повинні публічно звітувати про походження та використання своїх засобів, а також про своє майно» (абз. 1 ст. 21). «Партії, які за своїми цілями або за поведінкою своїх прибічників намагаються нанести шкоду основам вільного демократичного ладу або усунути його чи поставити під загрозу існування ФРН, протиконституційні. Питання про анти- конституційність вирішується ФКС» (абз. 2 ст. 21).

Згідно зі ст. 37 Конституції України політичні цілі та дії політич­них партій повинні відповідати вимогам конституційності. Зокрема, партії не можуть переслідувати в якості своїх цілей та здійснювати діяльність, спрямовану на зміну конституційного ладу насильниць­ким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расо­вої, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення.

З метою забезпечення легітимності діяльності партій консти­туція встановлює вимоги їх легалізації та певних вимог до їх ста­туту. Статут політичної партії має важливе значення, оскільки правосуб’єктність партій згідно з панівною в Україні доктриною принципу ultra vires визначається позитивно. Згідно з принципом ultra vires (з лат. - в межах повноважень) необхідною умовою правоздатності і дієздатності партій є чітке визначення у статуті мети, завдань діяльності партії, прав і обов’язків членів тощо. Якщо партія виходить за межу статутних цілей, така її діяльність вважається незаконною і на керівництво та партію можуть бути накладені відповідні санкції.

Слід наголосити, що механізми контролю органів держави за діяльністю політичних партій не можуть повного мірою забезпе­чити свободу політичної діяльності, неприпустимості посягання з боку окремих партій на засади конституційного ладу, права люди­ни й основоположні свободи, принципи автономності політичних структур, їх відособленості від державного апарату. Тому в умовах перехідного суспільства законодавче оформлення юридичного ста­тусу політичних партій значною мірою сприяє формуванню стійкої політичної системи.

Політичні партії та засади демократичного ладу. Політич­ні партії впливають на функціонування структур демократичного ладу. Засади демократичного ладу базуються на повазі прав люди­ни, верховенстві права, соціальному партнерстві, врахуванні інтер­есів та прав соціальних спільнот. Форми політичної участі з при­воду оволодіння, утримання та використання влади забезпечують представництво різних соціальних спільнот. В основі цього завжди лежить раціональність політичних рішень та відповідальність за їх реалізацію. Політична організація повинна забезпечити мінімум механізмів саморегуляції, спрямованих на недопущення порушення принципів, визначених у статтях 15, 37 Конституції.

Політичні партії перебувають в центрі конституційного порядку в тому контексті, що саме організація і порядок діяльності партій суттєвим чином впливає на хід здійснення виборів і референдуму.

Особлива роль належить політичним партіям у механізмі пар­ламентської демократії. З цих положень випливає, що політичні партії можна розглядати як провідний інструмент забезпечення реалізації права народу формувати уряд та контролювати його ді­яльність. Саме з цих засад необхідно розглядати стійкість системи державного управління, стійкість політичної системи та резерви її динамічного розвитку

Політичні партії як провідний інститут вільного демократично­го ладу забезпечують механізм контролю за діяльністю у рамках Конституції усіх гілок влади та механізм зворотних зв’язків між державою та населенням. Водночас політичні партії є зв'язаними у своїй діяльності легітимними формами здійснення впливу на ор­гани публічної влади і така діяльність є допустимою в тих межах, в яких вони здатні забезпечити періодичну участь у виборах та представництво народу як за територіальними, так і за соціальни­ми принципами. Отже, саме за порушення таких конституційних цінностей та принципів, можна вважати, що політичні партії під­лягають примусовому розпускові за рішенням суду

Законодавче регулювання юридичного статусу політичних пар­тій у цілому визначає основні права членів партії, які підлягають обов'язковому детальному регулюванню у статутах. Зокрема, ні­мецький закон про політичні партії чітко регулює внутрішню струк­туру політичних партій, статус вищих органів партій та їх терито­ріальних організацій.

Однією із характеристик політичних партій є наявність розгалу­женої мережі територіальних організацій. Територіальні організації у структурі політичної партії розглядаються як основний інструмент забезпечення прав окремих членів на належну участь у формуванні волі партії.

Важливе значення для легітимності та відкритості (публічності) у діяльності політичних партій є законодавче регулювання вну­трішньопартійних спорів.

Діяльність політичних партій у відповідності до вищезгаданих принципів забезпечується у демократичному суспільстві певними інструментами регулювання, застосування яких може мати наслід­ком їх примусовий розпуск у судовому порядку Принцип конститу­ційної відповідальності партій повинен бути забезпечений механіз­мами державного контролю щодо періодичної участі їх у виборах, за їх доходами та видатками, за дотриманням встановлених меж діяльності (статті 15, 37 Конституції).

Демократія передбачає запровадження громадських інститутів, які дозволяють забезпечити громадський контроль за діяльністю публіч­ної влади. Канали такого контролю забезпечуються через функціону­вання політичних партій та громадських організацій. Інституціона- лізація політичних партій є першим ступенем інтеграції у суспільстві й державі, а другий ступінь інтеграції відображає безпосередньо ді­яльність політичних партій з приводу заволодіння, утримання та ви­користання публічної влади за допомогою легітимних засобів.

Саме роль політичних партій як інтегративних структур у відно­синах демократичного суспільства забезпечує вплив громадян на публічну владу. Відділення політичних партій від публічної влади, їх діяльність відповідно до конституційних цілей (ч. 1 ст. 37) є осно­вою легітимної діяльності як інституційної структури політичної системи. Система відносин демократії повинна насамперед забез­печити наступність публічних влад, а також їх поступове удоскона­лення саме через інституційні відносини. Необхідно підкреслити, що суспільно-політичні інститути формуються на основі певних правил життя, які власне складають сутнісний зміст будь-якого політичного інституту.

Легітимність д іяльності політичних партій полягає у можливості пе­реслідування ними певних політичних цілей, які можуть і суперечити засадам конституційного порядку. Однак такі цілі та засоби діяльності партії повинні відповідати засадам демократичного ладу. У цьому кон­тексті ЄСШІ у справі Socialistic Party & others зазначив таке:

45. Суд і раніше стверджував, що однією із основних характер­них рис демократії є можливість, яку вона відкриває для вирішення проблем країни через діалог, не схиляючись до насильства, навіть коли цей діалог викликає роздратування. Демократія процвітає в умовах свободи висловлювання думок. З цієї точки зору не може бути ніякого виправдання створенню перепон політичній групі ви­ключно лише тому, що вона намагається обговорювати публічно ситуацію, що стосується частини населення держави, і брати участь у політичному житті, щоб, керуючись демократичними правилами, знайти рішення, здатні задовольнити кожну заінтер­есовану людину.

...На думку Суду, той факт, що така політична програма[вимо- га Соціалістичної партії про забезпечення «курдської нації» на само­визначення та її право на «відділення», на думку Суду, є намаганням «підкреслити, що запропонована федеративна система не може виникнути без вільно вираженої годи курдів через референдум»] оцінюється не як несумісна з існуючими принципами та структу­рами турецької держави, не робить її несумісною з принципами демократії. Сутність демократії полягає в тому, щоб дозволи­ти висувати та обговорювати різноманітні політичні програми, навіть ті, які піддають сумніву той порядок, відповідно до якого організована у цей час держава, при умові, що вони не наносять шкоди самій демократії^[315].

У 1937 р. у своєму есе німецький політолог, конституціоналіст К. Льовенштайн ввів поняття войовничої демократії^[316] (militant democ­racy, wehrhcifte/streitbareDemokratie}, яке пізніше склало ідеологічну основу Основного закону ФРН. При цьому концепція войовничої демократії цілком узгоджується з іншою інституційною засадою - принципом партійної держави, яка визнається як фундаментальна конституційна цінність авторитетним виданням Д. Комерса з проблем німецького конституціоналізму^[317].

У сучасному розумінні концепція войовничої демократії спрямована на боротьбу із радикальними політичними партіями, проти зловживань демократією^[318] та в якості превентивного засобу проти тероризму. На думку К. Льовенштайна, не лише радикальні партії становлять загрозу демократії, він цю проблему трактував дещо ширше. Зокрема, відвертий популізм може стати інституцій­ною основою авторитарних режимів, що має наслідком небезпеку сповзання до тоталітаризму Серед засобів авторитаризму виді­ляють прояви націоналізму, створення на постмодерний кшталт образу зовнішнього ворога, залякування чи навіть застосування насильства. Відповідно влада розглядається як інститут, який не­обхідно утримувати будь-якими засобами та використовувати її у власних інтересах, маніпулюючи громадською свідомістю. З цього аналізу, А. Шайо виводить такі структурні елементи войовничої демократії: розпуск політичних партій; конституційні засоби об­меження зловживання демократією, насамперед, належна правова процедура; конституційні обмеження окремих політичних прав - свободи асоціацій (об’єднань), зібрань, вираження поглядів; лояль­ність державних службовців^[319].

На думку німецького компаративіста-конституціоналіста Г. Франкенберга^[320], який бере за основу концептуальні положення дослідження П. Нізена та інших авторів^[321], цю проблему треба роз­глядати з іншого ракурсу. Напругу між народним суверенітетом та правами людини у системі демократичного врядування необхідно долати через призму концепцій антиекстремізму, негативний рес­публіканізм, моральність громадянського суспільства.

Політичні партії та держава. У політичній системі суспільства політичні партії сприяють формуванню та вираженню волі грома­дян, що опосередковується через структурування політичної сис­теми, участь у періодичних демократичних виборах та мобілізації виборців при голосуванні на референдумі.

Політичні партії складають основу структури політичної систе­ми, вони сприяють структуруванню парламенту шляхом утворення фракцій та коаліції більшості, яка отримує право формувати уряд. Такі сучасні конституційні засади діяльності партій дозволяє зро­бити висновок, що в Україні партії перебувають на перехідній стадії реформування з партій електорального до парламентського типу. Утворення партій парламентського типу накладає на них додат­ковий тягар забезпечення демократичних стандартів народного

волевиявлення під час виборів і референдуму. Передбачувані по­зитивні або негативні наслідки рішень партії повинні адекватно доводити до відома виборців. При цьому має надзвичайно важливе значення відповідність демократичних засад організації і діяльності політичних партій у світлі конституційних застережень і обмежень (ст. 37). У ході виборчого процесу згідно з виборчим законодавством на партії лягає основний тягар щодо формування виборчих комісій середньої і нижчої ланок, які утворюються на період виборів. Партії повинні володіти достатніми організаційними та матеріальними ресурсами, що бути здатними навчити та забезпечити склад цих виборчих комісій кваліфікованим складом, оскільки їх формування є гарантією вільних, чесних і демократичних виборів.

Буде помилкою для політичної партії при виробленні її стратегії і тактики у ході виборчого процесу та у період між виборами мані­пулювати громадською думкою або спиратися на неосвічену масу невігласів, що суперечить сучасним тенденціям суспільного розви­тку, в якому все більшу роль відіграють мас-медіа.

Основна функція партій у цьому відношенні полягає у прове­денні адекватних освітніх заходів щодо висвітлення своїх програм­них цілей та завдань, їх переваг та достоїнств. У цьому відношенні значну роль відіграє законодавче регулювання реклами, порядку ведення передвиборчої агітації та юридична відповідальність за дифамацію.

Необхідним компонентом сучасної тенденції розвитку інституту політичних партій є їх фінансування з державного бюджету, щоб не допустити фінансування партій з боку кримінальних чи напівкри- мінальних кіл, фінансування партій з-за кордону чи маніпулювання партіями з боку бізнесових кіл. Згідно із чинним законодавством^[322] забезпечується посилення ролі парламентських партій, яким забез­печується фінансування з державного бюджету Щороку передба­чається виплата коштів з державного бюджету на кожну політичну партію, що одержала представництво у Верховній Раді, виходячи із відсотка голосів виборців, отриманих нею за результатами пар­ламентських виборів. Загальний розмір фінансування статутної діяльності партій, що одержали представництво у парламенті, скла­дає 0,01 мінімальних заробітних плат, помножених на кількість ви­борців, включених до списків виборців на останніх парламентських виборах. Кожна політична партія зобов’язана офіційно оприлюдню­вати звіт про джерела їх фінансування та витрачання коштів.

11.4.