Місце і роль публічної власності в забезпеченні економічної стабільності держави

Забезпечення економічного різноманіття, в тому числі різноманіття форм власності, представляється можливим досягти на основі поєднання публічно- правових і приватноправових методів впливу на сферу господарських відносин.

Дія в чистому вигляді приватноправових засобів у сфері відносин власності є неприйнятною, особливо коли це стосується сфери державної або комунальної власності. Стосовно цих форм власності спрощений підхід за принципом «купівлі-продажу», який, в цілому, пропагується в рамках галузей приватного права, є неприпустимим. Правовий режим цих форм власності вимагає спеціального регулювання, виходячи із значного публічного інтересу закладеного в них і такого, що задовольняється ними.

Зазначене не дозволяє погодитися з думкою Є. Суханова про те, що ніяких форм власності немає, а є лише одне єдине право власності зі стандартним, єдиним «набором» правомочностей (можливостей), якими можуть володіти різні суб’єкти - громадяни, юридичні особи, держава та інші публічно-правові утворення [113, с. 772]. Подібне твердження практично зрівнює різноманітних за своєю природою суб’єктів права власності в правовому статусі, що в принципі здійснити неможливо. Як не дивно, дослідник приходить до вищенаведеного висновку, повністю усвідомлюючи відмінність правового режиму майна, що перебуває у приватній та публічній власності, за об’єктом права власності, підставам виникнення, а також за обсягом і характером юридичної відповідальності суб’єктів права власності [113, с. 771].

Слід пам’ятати, що об’єкти права державної та комунальної власності забезпечують задоволення як потреб населення в отриманні гарантованого державою обсягу послуг, так і становлять оплот національної економічної безпеки країни. У зв’язку з чим захист прав власності, насамперед, права державної та комунальної власності, віднесений до предмету національної безпеки відповідно до ст.

Відзначаючи життєво важливе значення об’єктів державної та комунальної власності, спеціальний характер правового регулювання відносин на базі цих форм власності, а також передумови, що склалися історично, на сьогодні широкого визнання в правовій доктрині, як за кордоном, так і в Україні отримує диференціація власності на публічну і приватну.

Важливо відзначити те, що потреба в виокремленні цих типів власності виникла не на догоду якимось новомодним правовим течіям, а досить давно назрівала в дослідженнях сучасників і роботах стародавніх мислителів. Перші зачатки цієї тематики з’являються в працях Платона (427-347 рр. до н.е.), який обґрунтовував ідею про необхідність лише суспільної власності, і Аристотеля (384-322 рр. до н.е.), який відзначав виключну важливість приватної власності.

Звичайно, у теперішній час не варто так категорично ставити питання про надання переваг у розвитку відносин власності на базі того чи іншого історично сформованого типу. Але в той же час не втрачає гостроти і актуальності питання попередження намагань, спрямованих на знищення конкретних форм власності в рамках відповідного типу власності. Судячи з економіко-правової конфігурації суспільних відносин, яка домінує в Україні протягом багатьох років, складається однозначна переконаність в обмеженні «прав» публічної власності. А в останні роки саме публічний власник будь-яким чином попускає скорочення обсягу публічної власності в економіці країни, підкреслюючи щоразу правильність своїх дій різного роду гаслами, як-то з метою залучення зарубіжних інвестицій. Найчастіше цих інвестицій не спостерігається і доводиться просто говорити про розкрадання публічної власності.

Між тим важливою умовою забезпечення економічного суверенітету є правове забезпечення ефективного функціонування (використання) публічної власності. Саме публічна власність, на переконання В.К. Мамутова, повинна становити в умовах змішаної економіки основу суверенної соціальної правової держави. Під публічною власністю вчений пропонує розуміти власність державну, комунальну, громадських організацій, утворених ними соціальних підприємств [114, с. 99].

Безсумнівно, такий підхід до розуміння публічної власності представляється найбільш узгодженим з усталеними поглядами на природу цього явища.

У науковій літературі також зустрічається «усічене» сприйняття змістовної сторони відносин публічної власності, відносячи до предметної частини таких об’єкти державної або муніципальної (комунальної) власності [115]. Звичайно, даний підхід не позбавлений свого практичного сенсу, якщо його використовувати стосовно державного і комунального секторів економіки.

У той же час не можна не відзначити того, що в наукових дискусіях висловлюються припущення про можливість віднесення до публічної власності об’єктів та інших форм власності за умови задоволення під час їх використання публічного інтересу. У зв’язку з цим, досить перспективною виглядає точка зору щодо характеристики колективної форми власності як публічної. Не виключена також можливість в окремих випадках стверджувати про суспільно корисне значення об’єктів права приватної власності або ж результатів діяльності суб’єктів господарювання приватного сектора економіки, у функціонуванні та наявності яких присутній значний публічний інтерес. Зазначена теза певною мірою кореспондується з правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішенні від 08.04.1999 р. з акцентуванням уваги на те, що держава може вбачати свої інтереси не тільки в діяльності державних підприємств та організацій або господарських товариств з часткою державної власності в статутному капіталі, а й в діяльності приватних підприємств, товариств [116].

Беручи до уваги певну наукову широту поглядів на сутність публічної власності, доцільним виявляється зупинитися в даному дослідженні саме на проблемних аспектах правового забезпечення відносин, що випливають з володіння, користування і розпорядження об’єктами права державної та комунальної власності.

Особливу увагу об’єкти вказаних форм власності привертають не тільки і не стільки своєю значною питомою вагою, що зберігається до цього дня в економіці України, скільки своєю важливою державотворюючою роллю, спрямованою на забезпечення суверенітету країни, перш за все економічного.

Спроби дестабілізувати ефективну і злагоджену роботу держави можуть набувати як зовнішнього, так і внутрішнього характеру. У зв’язку з чим актуалізація питання постійного моніторингу загроз економічної безпеки країни, на думку В.К. Мамутова, є першочерговим завданням центральних органів державної влади [117, с. 76-95]. Відмічене не виключає можливості сприяння у виконанні цього та інших завдань в частині забезпечення економічної безпеки країни з боку органів місцевого самоврядування.

Але найчастіше, як показує практика господарювання, саме органи влади сприяють задоволенню приватних інтересів окремих бізнес-груп за рахунок публічної власності. Думається, що в цій ситуації процес виявлення загроз основам економічної системи країни значною мірою ускладнюється, а самі загрози набувають латентний характер.

Як свідчить історія економічних перетворень в Україні, будь-яке добре починання, що реалізується в гіпертрофованій формі, може завершитися негативними наслідками. І тому чимало прикладів. Зокрема, подібна оцінка властива приватизаційним процесам, які бурхливо розвивалися на початку і в середині 90-х років ХХ століття і по теперішній час не втратили своєї поступовості. З чим це може бути пов’язано? Темпи приватизації швидше мали б піти на спад внаслідок насичення ринку приватного капіталу об’єктами права державної та комунальної власності, чого досі не відбувається.

Відповідь вбачається в тому, що в 90-х роках ХХ століття перед керівництвом країни стояло завдання в найкоротші терміни створити умови для формування і подальшого розвитку приватного сектора економіки.

Проте усе було сприйнято «буквально» і під девізом проведення структурної перебудови економіки країни були відчужені з державної і комунальної власності об’єкти, що служили джерелом наповнення прибуткової частини бюджетів усіх рівнів. При цьому аби не обтяжувати суб’єктів господарювання - набувачів таких об’єктів покладанням на них додаткових обов’язків щодо утримання об’єктів соціальної інфраструктури, нормативно (зокрема, на рівні актів Кабінету Міністрів України) була визначена приналежність останніх до публічної власності з несенням витрат на їх утримання за рахунок коштів державного і місцевого бюджетів. Тим самим, був внесений дисбаланс в процес формування прибуткової і витратної частин державного бюджету з постійним переважанням його дефіциту. Отже, в такій складній ситуації, прагнучи покрити зростаючі витрати державного бюджету на тлі зменшення числа працездатного населення, приватизація виглядає як єдино можливий спосіб пошуку необхідних бюджетних надходжень.

Але ніхто при цьому не задається питанням відносно доцільності збереження публічної власності, яка, як і усе що продається, рано чи пізно себе вичерпає. Невже в країнах Західної Європи дотримуються подібної в Україні політики з проведення приватизації об’єктів публічної власності з метою наповнення державного та місцевого бюджетів. Швидше відповідь буде негативною, оскільки приватизація в західноєвропейській правовій термінології означає широкий спектр правових відносин, які не зводяться виключно до відносин з купівлі-продажу об’єктів публічній власності.

Зокрема, розміщена на сторінках наукових видань інформація свідчить про те, що в інтерпретації західноєвропейських правоположень приватизація не завжди передбачає зміну власника, остання виступає лише як крайня форма її прояву.

Як бачиться, завдяки подібному продуманому підходу до розуміння призначення приватизації об’єктів публічної власності, багатьом країнам Західної Європи вдалося забезпечити як збереження державного сектора економіки, так і високу продуктивність державних підприємств. Зокрема, в Італії, Франції і Швеції 40-50% ВНП випускається державними підприємствами. І це об’єктивно не завадило визнанню Швеції країною з ринковою економікою і з найвищим рівнем життя у світі. Менш значна частка державного сектора в США, де близько 30% ВНП виробляється державними підприємствами [121, с. 367].

Помилково вважаючи, що держава або територіальна громада апріорі не можуть бути ефективними власниками, в Україні спостерігається стійка тенденція до зменшення обсягу публічної власності в економіці з одночасним погіршенням якості та рівня соціального забезпечення населення. І це при тому, що прогресивна зарубіжна практика свідчить про зворотне, зокрема у власності муніципалітетів знаходяться промислові об’єкти, пароплавства, ресторани, готелі, стадіони, аеропорти та інші об’єкти, ефективно управляючи якими, громада (комуна) отримує відчутні надходження до місцевого бюджету [122, с. 167]. В науковий обіг поступово входять словосполучення «державне підприємництво» та «муніципальне підприємництво», підкреслюючи слушність тверджень про державу і територіальну громаду як учасників відносин у сфері комерційного господарювання [123, с. 9].

Саме, виходячи з цих позицій, слід переглянути вітчизняний підхід до методів і засобів господарювання на базі публічної власності, віддаючи в основному пріоритет відносинам зі строкового договірного використання об’єктів державної і комунальної власності. Тим більше, стимулювати таку спрямованість державного і комунального господарювання покликаний Закон України «Про державно-приватне партнерство» від 01.07.2010 р., що передбачає залучення приватного капіталу в публічний сектор економіки з використанням договірних форм інвестування.

Договірні форми державно-приватного партнерства покликані, насамперед, примножити і модернізувати об’єкти публічної власності, залишивши за суб’єктом господарювання - приватним партнером виключне право на довгострокове господарське використання таких об’єктів на певних преференційних умовах. При цьому сумніватися в ефективності державно­приватного партнерства немає підстав, оскільки багаторічний досвід апробації його найбільш поширених форм (в основному, інфраструктурні та природоресурсні концесії) в країнах Західної Європи та США підтвердили високу економічну результативність проектів, що реалізуються на засадах такого партнерства.

Мабуть перевагами державно-приватного, а на думку Г.Л. Знаменського публічно-приватного [124, с. 7], партнерства продиктована законотворча оперативність в частині прийняття низки Законів, що визначають основи передачі в оренду чи концесію об’єктів централізованого водо -, теплопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності, а також об’єктів паливно-енергетичного комплексу, що знаходяться в державній власності. При цьому перелік об’єктів паливно-енергетичного комплексу вичерпується, по суті, цілісними майновими комплексами вугільних підприємств, хоча можна було б не обмежуватися виключно ними. Адже такий же механізм співпраці, що забезпечує приплив інвестицій і, найголовніше, збереження права власності держави, вимагають енергогенеруючі підприємства. Але відносно таких держава обрала інший підхід, висвітленню якого буде приділено особливу увагу в даному розділі.

Хотілося б сподіватися, що усвідомлення необхідності передачі вугільних підприємств в оренду або концесію - це крок, продиктований публічними інтересами і бажанням зберегти вугільну галузь країни, а не невдалими спробами передачі таких підприємств у приватну власність на шкоду народним інтересам. Адже раніше, в 2009 році, рішенням Конституційного Суду України

були визнані неконституційними положення Постанови Кабінету Міністрів України «Про запобігання кризовим явищам у вугільній промисловості» від 02.04.2009 р., якими передбачалося встановити неприватизаційний спосіб

відчуження майна структурних підрозділів державних вугледобувних підприємств [125]. Тим самим, як підкреслив орган конституційної юрисдикції, недотримання приватизаційних процедур виключало б можливість отримання працівниками таких підприємств гарантованих законом пільг на першочергове придбання акцій, соціального захисту при звільненні з ініціативи нового власника і т.д.

Все ж, не вдаючись у з’ясування мотивів закріплення на нормативному рівні можливості передачі цілісних майнових комплексів вугільних підприємств в оренду або концесію, слід погодитися з попередньою позитивною оцінкою таких задумів, наведеною на сторінках окремих друкованих засобів масової інформації [126, с. 3]. На даний час цілісні майнові комплекси державних підприємств «Ровенькиантрацит» і «Свердловантрацит» включено до переліку об’єктів права державної власності, які можуть надаватися в концесію, що певною мірою демонструє прагнення держави до початку серйозних реформ у вугільній галузі країни.

В цілому, вищенаведене наштовхує на думку, що твердження «приватний власник» - «ефективний власник» не завжди знаходить своє підтвердження. Таке твердження не може бути безумовним, як і переконаність в тому, що виключно ринкова економіка зі своєю «невидимою рукою» врегулює всі питання в економіці та усуне «перекоси» адміністративно-командного управління. У зв’язку з цим слід нагадати, що у всіх країнах з розвиненою ринковою економікою інструменти прямого втручання в останню в тій або іншій формі часто використовуються. Досягнення радянської планової економіки, від якої так завзято позбулися 15 незалежних держав пострадянського простору, швидко і своєчасно перейняли країни з «загниваючим капіталізмом», забезпечивши високий рівень управління господарськими процесами в країні [127, с. 8]. Не слід забувати й того, що як раз ці економічні диспропорції в більшості випадків є наслідком самої ринкової економіки, коли її «невидимою рукою» управляють представники великого бізнесу, змушуючи державну систему працювати на їхні приватні інтереси. Навіть найяскравіші представники школи економічного лібералізму в особі Д. Сороса зазначили, що ринкові сили, якщо їм надати повну владу, навіть в чисто економічних і фінансових питаннях викликають хаос і, насамкінець, можуть привести до падіння світової системи капіталізму [128, с. 23]. За словами Дж. М. Кейнса, капіталізм не володіє механізмом, що забезпечує економічну стабільність. У зв’язку з чим, держава може і повинна відігравати активну роль у стабілізації економіки [129, с. 320].

Як вірно відзначає Р.Б. Прилуцький, від ідей класичного, фундаментального ринкового лібералізму західна економічна наука відмовилася повністю ще в 20-30-х рр. минулого століття [130, с. 77]. На її тлі виник неолібералізм (і навіть ордолібералізм) з його провідною ідеєю «соціального ринкового господарства», де конкурентна ринкова економіка доповнюється соціально спрямованим втручанням сильної держави.

У той же час засновник Фрайбурзької школи ордолібералізму В. Ойкен вважав, що державі не слід безпосередньо втручатися у сформований господарський процес, проте вона має гарантувати якісь загальні економічні принципи. До таких В. Ойкен пропонував відносити: «складові» і «регулюючі» принципи, зокрема, перешкоджання викривленню ринкових процесів за допомогою стабільної грошової політики (регулювання процесів інфляції і дефляції); не підвладна державному впливу структура ринкових цін; доступність і відкритість ринків; приватна власність (основа індивідуальної свободи і координації ринків); свобода укладання договорів; повна відповідальність економічних агентів за прийняті ними економічні рішення; стабільність економічної політики; перешкоджання утворенню монополій; ліквідація негативних наслідків функціонування ринку [87, с. 335-378]. Причому за допомогою реалізації таких на практиці, на його думку, забезпечується індивідуальна свобода в механізмі функціонування ринкової економіки. Такий вплив держави позитивно позначається на економічному розвитку, саме вона зобов’язана оберігати конкурентоспроможну систему ринку, забезпечуючи за допомогою правових засобів реалізацію гарантій, що перешкоджають розвитку процесів монополізації [131, с. 59-60].

Важливим є і те, що переконаність у необхідності присутності держави в економіці повинна виходити і від населення країни, створюючи тим самим ідеологічну платформу для відповідних реформ в економічній сфері. У такому випадку органи державної влади будуть змушені, навіть можливо не бажаючи того, вживати заходів щодо посилення державної участі в економічних процесах. У будь-якому разі ментальність населення та його представників у владі не може не впливати на характер прийнятих рішень з різних питань суспільного життя. Це наочно ілюструє наведений нижче історичний приклад, який доводить, що тоталітарний політичний режим, на який так часто дорікали противники СРСР, і розуміння радянським населенням важливості ролі держави в економіці не мали ніякого взаємозв’язку.

Так, на початку 50-х років XX ст. в рамках Гарвардського проекту американськими вченими було проведено масштабне політико-соціологічне дослідження радянського суспільства серед «неповерненців». Йдеться про 250 тисяч радянських громадян-біженців, які не побажали повернутися на Батьківщину після Другої світової війни. Гарвардські вчені були здивовані позитивною оцінкою колишніми радянськими громадянами (незадоволеними радянською системою) ролі держави в економіці країни. Вони були переконані, що держава загального благоденства не може бути побудована на основі приватнокапіталістичного підприємництва. Близько двох третин опитаних виступали за державне планування і державну власність в економіці [132, с. 3].

Вищесказане змушує замислитися над методами господарського розпорядження об’єктами публічної власності з встановленням обов’язку з боку держави чітко передбачати наслідки прийнятих рішень і нести, як наслідок, певну відповідальність. Передбачати результати власних рішень можна за умови розробленої та налагодженої системи державного планування

та прогнозування господарської діяльності. На цьому чітко акцентує свою увагу саме держава в ст. 11 Господарського кодексу України від 16.01.2003 р. Звичайно, вдавшись до спроби спланувати господарське життя країни, було прийнято кілька десятків програм і концепцій, які рідко між собою узгоджуються. Кількість цих документів програмно-цільового планування з року в рік збільшується, проте це ніяк не впливає на збереження і раціональне використання об’єктів публічної власності. Мабуть цими та іншими факторами обумовлено прийняття низки розпоряджень Кабінетом Міністрів Україні, які переслідують мету оптимізації кількості та змісту державних програм. Як зазначено у розпорядженні Кабінету Міністрів України «Деякі питання оптимізації державних цільових програм» від 23.03.2011 р., внесення

відповідних коректив вимагають 89 державних цільових програм. І це лише мала частка з усього масиву бюджетних програм, що потребують доопрацювання та уніфікації. Забезпечити взаємодію розпорядників бюджетних коштів і аналіз ефективності реалізації бюджетних програм покликана Стратегія оптимізації кількості бюджетних програм, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України «Питання оптимізації кількості бюджетних програм» від 06.04.2011 р.

Вищенаведене переконує в тому, що надати системності програмно- цільовому методу впливу на економічні процеси в країні є неможливим в умовах відсутності основ середньо - і довгострокового планування. Принаймні, до розв’язання проблем середньострокового планування на даний час докладено найбільш активних зусиль, що знаходять своє вираження у підготовленому і представленому на розгляд Верховної Ради України проекті Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2012 рік і основних напрямах розвитку на 2013 і 2014 роки. У той час як довгострокове (стратегічне) планування залишається практично не задіяним в питаннях регулювання економіки.

Ефективному управлінню економікою та організації відносин власності може сприяти державний план, розробити який представляється вкрай необхідним в найближчому майбутньому. Стає очевидним, що напівзаходами досягти цілковитого вирішення численних проблем в галузі економіки неможливо і потреба у відродженні методів господарського планування стає як ніколи актуальною.

Помилково вважаючи шкідливим і недоцільним застосування планування в умовах сучасної ринкової економіки, багато країн пострадянського простору, в тому числі і Україна, в перші роки незалежності відмовилися від цього засобу державного регулювання економіки.

Насправді ж ще з середини XX століття більше уваги плануванню приділяється в більшості західноєвропейських держав, а також у США, Японії та інших країнах світу. У США впроваджено систему «гнучкого» п’ятирічного планування, яка до цього часу демонструє високу ефективність організації економіки країни [133, с. 143]. Франція визнана країною, де вперше були впроваджені механізми індикативного планування [134, с. 7]. Крім того, у Франції є спеціальний Закон про державне планування [135, с. 11]. П’ятирічні плани приймалися у Великобританії, Японії, в кількох десятках інших країн. Зокрема, вони діють у Південній Кореї, Індії. Наприклад, в Індії є і індикативне планування, і директивні частини плану пов’язані з державним сектором. Таке планування за допомогою державної орієнтації стимулює розвиток потрібних сфер економіки (за допомогою державних інвестицій в певні галузі виробництва), сприяє зниженню податкового навантаження, поліпшенню митного регулювання і т.д. Про принцип планування йдеться у конституціях Бразилії, Іспанії, Португалії та ін. [135, с. 11]. Представляється, що такий же принцип міг би отримати закріплення і в Конституції Україні.

Основа для розвитку відносин планування та прогнозування економічних відносин закладена в нормах ГКУ. Положення останнього в цій частині вимагають логічного продовження, що повинно знайти закріплення в Законі України «Про державне стратегічне планування». Розробка даного законопроекту передбачена в п. 1.3 завдань Національного плану дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010-2014 роки. Не зайвим буде відзначити і те, що первісний текст проекту Закону України «Про державне стратегічне планування» попередньо розглядався фахівцями Інституту економіко-правових досліджень НАН України з підготовкою відповідних пропозицій щодо його доопрацювання (лист № 299/632 від 01.11.2010 р.).

Планування економіки могло б багато у чому попередити настання негативних наслідків, викликаних до життя масовою приватизацією об’єктів державної і комунальної власності. На даний час, як наголошується в періодичній пресі, приватизовано більше 50% державних основних фондів і це ще не межа. Насторожує навіть не це, а те, що економічний ефект від використання приватизованого майна прогресивно зменшується. Про це свідчать наступні цифри: якщо в 1992 р. частка недержавних основних фондів становила 26,7% і рентабельність економіки Україні досягала 29,9%, то в 2008 р. вони склали відповідно 52% і 3,9% [136, с. 18]. З цього випливає, що синергетичний ефект від приватизації не настільки значний і приватизаційні інструменти не можуть бути панацеєю для економіки країни. Разове наповнення державного бюджету в обмін на хронічну економічну неефективність використання об’єктів публічної власності (в будь-якому випадку вони такими залишаються за своїми функціями) навряд чи можна визнати вигідним для держави. Справедливими виглядають, наведені в пресі твердження про те, що приватизація майнових комплексів державних підприємств призвела до значного зниження ефективності виробництва [137].

Економічна «короткозорість» і хижацьке ставлення до державної і комунальної власності не тільки є неприпустимими, але й являють собою загрозу економічній безпеці країни. Підштовхувати державу на активні дії повинні і ті випадки, коли об’єкти публічної власності, що колись приносили в державний бюджет чималий дохід, після їх приватизації значно погіршують свої економічні показники. Зокрема, прибуток від діяльності ВАТ «Криворіжсталь» у 2005 р. (до приватизації) складав 2,4 млрд грн, а в 2009 р. - 1,8 млрд грн. [207, с. 18]. Хіба це не служить яскравим прикладом недбайливого відношення до публічної власності з боку приватного власника. У такому заниженні прибутків може спостерігатися і деяка спроба незаконної економії власних коштів, що підлягають перерахуванню до державного бюджету у вигляді податків і зборів. Вже не доводиться говорити про виконання приватним власником узятих на себе соціальних зобов’язань відносно багатотисячного колективу ВАТ «Криворіжсталь», про що не раз згадувалося в негативному світлі в друкованих засобах масової інформації.

Може доцільніше було б наслідувати приклад економічно розвинених зарубіжних країн і зберегти в публічній власності об’єкти важкої промисловості. Як, наприклад, поступили в Австрії, де 75% важкої промисловості знаходиться в державній власності. У зв’язку з цим не менш цікавим є досвід і інших країн, зокрема в США частка державної власності у зазначеній галузі знаходиться в межах 25% -75%, в Швеції - 50%, а в Данії - 60% [136, с. 18]. Зберігши значну свою присутність у галузі важкої

промисловості, держава вживає необхідних заходів щодо найбільш ефективного відправлення повноважень власника щодо об’єктів цієї сфери.

Можна було б якось ще змиритися з відчуженням майнових комплексів підприємств - лідерів вітчизняної промисловості, діючи за принципом «минуле не повернеш», проте, як виявилось, межа між державною і приватною власністю і відповідно сфери впливу остаточно не отримали відповідного оформлення. Зокрема, залишився нерозподіленим енергетичний ринок країни, щодо якого через різні обставини питання прагнули не піднімати. І раптом відносно нещодавно, а саме 11 квітня цього року з’являється розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку енергогенеруючих і енергопостачальних підприємств, державні пакети акцій яких підлягають продажу в 2011 році». Цим документом заплановано продати значні пакети акцій (від 21% до 50%) дев’яти обленерго і двох енергогенеруючих компаній. При цьому, чим викликано прийняття такого розпорядження поки не з’ясовано і немає обґрунтування економічної ефективності продажу державних пакетів акцій, що є прямим порушенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р.

Примітно, що в ході аналізу увагу привернула одна незначна на перший погляд деталь. Остання полягає в тому, що раніше і ВАТ «Криворіжсталь», і відмічені в розпорядженні Кабінету Міністрів України енергокомпанії перебували в переліку підприємств, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави. Даний перелік затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2004 р., до якого не раз вносилися зміни та доповнення. І піддаючи документ черговим змінам в березні 2008 року і в лютому 2011 року, згадані вище суб’єкти господарювання були виключені з переліку підприємств, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави. Начебто і справа не особливо важлива (як може здатися), але тим самим були створені умови для включення цих суб’єктів господарювання до плану приватизації об’єктів державної власності на відповідний рік. Без внесення таких змін їх приватизацію здійснити неможливо в силу ч. 2 ст. 5 Закону України «Про приватизацію державного майна» від 04.03.1992 р. як об’єктів, що мають загальнодержавне значення.

Ось і виходить, що об’єкти, що мають життєво важливе значення для населення країни і її економіки, через певні «паперові» метаморфози цієї значущості і важливості втрачають. Начебто ці і інші підприємства, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, повинні знаходитися на особливому обліку і контролі у Раді національної безпеки і оборони України з метою попередження зловживань відносно «державного надбання». І, заради справедливості, слід зауважити, що дійсно цей важливий орган державної влади проявляє турботу і опіку відносно цих стратегічно важливих для економіки країни підприємств, захищаючи то інтереси народу, в цілому, то його певної частини (звичайно ж, економічно і політично впливової).

Зокрема, в травні 2008 року Радою національної безпеки і оборони України було прийнято рішення про неприпустимість приватизації державних пакетів акцій низки енергокомпаній, які нині фігурують у розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку енергогенеруючих і енергопостачальних підприємств, державні пакети акцій яких підлягають продажу в 2011 році». Але такому збігу обставин є аргументоване пояснення, що полягає в тому, що в жовтні 2010 року Радою національної безпеки і оборони України було прийнято нове рішення «Про ситуацію у сфері приватизації державного майна», яким було скасовано попереднє від 16.05.2008 р. і зобов’язано Кабінет Міністрів України забезпечити перегляд критеріїв віднесення об’єктів права державної власності до таких, що не підлягають приватизації, і внести на розгляд Верховної Ради України законопроект відносно істотного скорочення переліку таких об’єктів.

Як показує практика законотворчості останніх місяців поточного року, Уряд Україні досить успішно справляється з поставленим завданням. Відповідні закони розроблені і прийняті, передбачаючи виключення з переліку об’єктів права державної власності, які не підлягають приватизації, низки майнових комплексів. Зокрема, Законом України від 08.07.2011 р. з такого переліку виключений готель «Спорт», а ще раніше Законом України від 05.07.2011 р. перелік скоротився на десяток державних підприємств. Серед них, особливу увагу привертають такі великі промислові об’єкти, як Вільногірський державний гірничо-металургійний комбінат, Іршанський державний гірничо- збагачувальний комбінат, Запорізький державний титано-магнієвий комбінат. Все це наштовхує на думку про початок чергового етапу приватизації об’єктів важкої промисловості, обґрунтованість якої навряд чи буде доводитись.

І це лише початок активних дій з роздержавлення економіки країни, що додатково знаходить підтвердження в проекті Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2012 рік і в основних напрямах розвитку на 2013 і 2014 роки. Зокрема, особливе занепокоєння викликають положення зазначеного законопроекту, якими передбачається необхідність приватизації об’єктів стратегічних галузей, а також скорочення переліку об’єктів, заборонених до приватизації. Все це, на думку розробників законопроекту, має забезпечити поступове зменшення частки державного сектора економіки, питома вага якого у ВВП країни визначена в розмірі 37%, до економічно доцільного рівня. При цьому питання про виділення критеріїв такої доцільності поки залишається без відповіді. І чи є взагалі гостра потреба в реалізації запланованих в цій частині заходів також невідомо.

Представляється, що відсторонення держави від управління об’єктами стратегічного значення може значною мірою послабити основи економічного суверенітету і позбавити дієвих важелів впливу на економічну ситуацію в країні.

У підсумку мимоволі приходиш до висновку, що орган державної влади, покликаний забезпечити безпеку країни, у тому числі і економічну, її всіляко намагається дестабілізувати. У зв’язку з цим виникає «гордіїв вузол», який полягає в необхідності розробки стримуючих заходів з метою «фільтрації» дій органів державної влади відносно об’єктів публічної власності. Застосування таких заходів повинно переслідувати досягнення єдино важливого результату - збереження економічного остову національної безпеки у вигляді цілісних майнових комплексів підприємств, об’єктів природного світу та інших об’єктів державної власності.

Безперечно, багатьох зацікавить питання, а як же, образно кажучи, цей «гордіїв вузол» розрубити. Вихід бачиться в тому, щоб усі нормативні акти, представлені Законами України, Указами Президента України і актами Кабінету Міністрів України в частині розпорядження об’єктами права державної власності, а також об’єктами права власності Українського народу, проходили обов’язкову перевірку в Конституційному Суді України на відповідність основним положенням Конституції України. При цьому, як бачиться, суддівський корпус повинен звернути особливу увагу на повноту відповідності положень проектів актів відмічених органів влади нормам Конституції України, що становлять основу правового господарського порядку в Україні. До речі, слід звернути увагу на те, що змістовне наповнення правового господарського порядку і його конституційно- правових основ приводиться в ст. 5 Господарського кодексу України. Представляється, що норми, які утворюють зміст правового господарського порядку, можна в деякій мірі визнати економічним блоком Конституції України.

Отже, висновок Конституційного Суду України про відповідність проектів Законів України, Указів Президента України і актів Кабінету Міністрів України, які стосуються об’єктів публічної власності, нормам економічного блоку Конституції України означатиме легітимність і конституційність (у максимально можливій мірі) прийнятих владних актів. Звичайно, практичне впровадження цієї пропозиції значно ускладнить процедуру прийняття згаданими органами державної влади та їх посадовими особами актів щодо розпорядження публічною власністю, проте в той же час це має стати на заваді тим суб’єктам державного управління, які мають наміри діяти всупереч вимогам чинного законодавства та інтересам народу України.

В цілому, важко навіть пояснити причини, які спонукали відповідні органи державної влади звернутися до процедури приватизації пакетів акцій енергогенеруючих та енергопостачальних компаній. Принаймні, роз’яснення, наведені на сторінках періодичних видань, про необхідність залучення таким способом інвестиційних коштів навряд чи взагалі можуть бути приводом для відчуження державної власності. Здається, що до продажу активів держави слід звертатися саме в останній момент, коли інші способи виявилися безуспішними. Але ж і цього не було здійснено. При цьому головний аргумент абсолютної безпечності приватизації пакетів акцій зазначених компаній полягав у збереженні за державою «блокуючої» частки в статутному капіталі. Звичайно ж, більшість фахівців у галузі корпоративного права та міжнародні експерти поспішили в свою чергу запевнити державу в «крихкості» обраного захисного механізму, зруйнувати який виявляється не складним завданням для досвідченого «рейдера».

Представляється, що перш ніж приймати такого роду рішення, варто було б звернутися до зарубіжного досвіду правового регулювання відносин у сфері енергетики. У цьому зв’язку А. Савченко звертає увагу на те, що повністю у державній власності перебуває електроенергетика в Японії, Канаді та Франції [138, с. 29-30]. Законодавство окремих країн відносить об’єкти електроенергетики до числа тих, що не підлягають приватизації. Зокрема, таким правовим статусом наділені енергокомпанії Республіки Молдова про що прямо сказано в додатку до Закону Республіки Молдова «Про управління публічною власністю та її роздержавлення» від 04.05.2007 р., серед яких згадані АТ «Rejelele Electrice de Distribu^ie Nord», АТ «Rejelele Electrice de Distribute Nord-Vest», АТ «Centrala Electrica de Termoficare Nord», АТ «Centrala Electrica de Termoficare nr.1 din Chisinau», АТ «Centrala Electrica de Termoficare nr.2».

Беручи до уваги вітчизняний досвід управління об'єктами права державної власності, стримуюча роль Закону представляється сумнівною, оскільки стабільність останнього в Україні відсутня. Захист у таких випадках слід шукати в Основному Законі України, спираючись на ч. 1 ст. 17, яка передбачає забезпечення економічної безпеки держави. Саме з посиланням на зазначену конституційно-правову норму в 2008 році Президент України звернувся до Конституційного Суду України з поданням про неконституційність положень низки актів Кабінету Міністрів України в частині підготовки до продажу пакета акцій державних енергокомпаній. Але провадження у справі було припинено у зв'язку з відкликанням Президентом України конституційного подання (Ухвала Конституційного Суду України від 09.07.2008 р. № 30-у/2008). Мотиви такого демаршу залишилися нез'ясованими. При цьому не виключено, що орган конституційної юрисдикції міг би визнати оспорювані підзаконні акти у відповідній частині такими, що не відповідають Конституції України.

Бентежить лише те, що на сьогодні не вбачається загроз економічній безпеці в діях щодо відчуження як об'єктів електроенергетики, так і інших об'єктів, що становлять основу економічної незалежності України. Проблема полягає ще й у тому, що в Україні практично відсутні приклади ефективної роботи приватизованих об'єктів. А ті прецеденти, які є, свідчать про зворотне. Страшить те, що в багатьох випадках органи державної влади взагалі не реагують на сигнали, що надходять від працівників підприємств на дії «новоспечених» власників. Вже звичним стало явище, коли нові власники, не замислюючись про долю трудового колективу, приймають рішення про знищення підприємства, цілісний майновий комплекс якого розглядається ними як металобрухт. Саме так відбувається з багатьма цукрозаводами на території України. Зокрема, на Вінниччині з 38 цукрозаводів залишилося менше половини, що, безумовно, негативно позначається на соціальній ситуації в регіоні [139, с. 3]. І це в умовах, коли країна змушена імпортувати цукор з-за кордону і такі прецеденти широко висвітлювалися в засобах масової інформації.

За радянських часів це розглядалося б як диверсія, саботування роботи цілої галузі, але зараз не викликає ніяких нарікань. Хитрість полягає в тому, що контроль виконання умов договору купівлі-продажу об’єкта права державної чи комунальної власності здійснюється за тим переліком зобов’язань, який було визначено бізнес-планом, планом приватизації або умовами аукціону, конкурсу чи викупу. У зв’язку з цим практично неможливо притягнути до відповідальності суб’єкта господарювання за невиконання зобов’язань, необумовлених в вищенаведеній документації. У цьому, взагалі-то, і криється запорука свободи дій підприємця, тим більше, якщо є в наявності «відповідний інтерес» з боку продавця (уповноваженого органу державної влади).

Правда, заради справедливості, слід звернути увагу на один з небагатьох випадків, коли держава проявила турботу про свою власність і встала на захист суспільних інтересів. Зокрема, за позовом Генеральної прокуратури України Київський апеляційний господарський суд (скасувавши рішення Київського господарського суду) постановив повернути у власність держави 68,01% акцій Запорізького виробничого алюмінієвого комбінату в силу недотримання інвестором умов договору купівлі-продажу [140, с. 1, 6]. Однак, судячи з усього це ще не кінець в судових тяжбах, але сам факт відстоювання інтересів трудового колективу заслуговує високої позитивної оцінки.

Зазначене обумовлює необхідність розробки пропозицій по внесенню змін до Закону України «Про приватизацію державного майна» щодо впровадження обов’язкового контролю з боку Фонду державного майна та його регіональних органів, а також місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування та профспілок за виконанням тих зобов’язань, недотримання яких може призвести до знищення об’єкта і порушення прав трудового колективу. При цьому такий контроль не повинен обмежуватися спектром тих зобов’язань, які могли бути обумовлені бізнес-планом, планом приватизації або умовами аукціону, конкурсу чи викупу. У цьому випадку не зайвим було б звернутися знову до зарубіжного досвіду правового регулювання приватизації об’єктів публічної власності. Певну основу для розробки вітчизняного підходу до забезпечення збереження та продуктивності приватизованих об’єктів могли б скласти положення Закону Республіки Молдова «Про управління публічною власністю та її роздержавлення».

Зокрема, ст. 63 зазначеного Закону, названа «постприватизаційний нагляд», передбачає забезпечення дотримання покупцем наступних зобов’язань:

a) відповідності суми, порядку і строків оплати вартості приватизованого об’єкта умовам договору;

b) збереження приватизованим підприємством видів діяльності, які зазначені у договорі;

c) відповідності характеру, обсягів і строків здійснення договірних інвестицій;

б) виконання зобов’язань технологічного характеру, передбачених договором;

е) виконання зобов’язань соціального характеру, передбачених договором; ї) дотримання інших договірних зобов’язань - за необхідності.

Важливо відзначити і те, що ч. 3 ст. 63 зберігає за продавцем право в процесі постприватизаційного нагляду знайомитися з бухгалтерськими книгами, технічною та іншою документацією, що відноситься до виконання договірних зобов’язань, а також знайомитися у натурі з відповідним майном та його станом. І лише видача сертифіката про виконання покупцем всіх договірних зобов’язань тягне за собою припинення права постприватизаційного нагляду.

Присутність в приватизаційному законодавстві України таких норм могла б попередити фізичне знищення багатьох приватизованих об’єктів.

2.4.