Передвиборна агітація

Щодо передвиборної агітації у Кодексі належної практики у виборчих справах закріплені наступні керівні принципи:

■ Відповідно до принципу свободи вираження поглядів, закон має передбачати певний мінімальний доступ всіх учасників виборів в ході передвиборної кампанії й агітації до приватних електронних ЗМІ (п.

■ Принцип рівності можливостей може, за певних обставин, бути підставою для обмеження загальних витрат політичних партій, зокрема на агітацію (п. I, 2.3., е);

■ Державні органи зобов'язані дотримувати безсторонності, зокрема стосовно до наочної агітації (п. I, 3.1., а);

■ На державні органи покладають ряд позитивних зобов'язань: вони зокрема зобов'язані дати виборцям можливість ознайомитися зі списками кандидатів й окремими кандидатами, що беруть участь у виборах, наприклад, шляхом належного розміщення засобів наочної агітації (п. I, 3.1., Ь);

■ Порушення обов'язку дотримувати нейтралітету або обмеження свободи виборців формувати свою думку має тягти за собою застосування санкцій (п. I, 3.1., с).

У п. 19, 20 пояснювальній доповіді Кодексу належної практики у виборчих справах уточнено, що основна мета — це дати основним політичним силам змогу виражати свої думки в провідних органах масової інформації країни і щоб усі політичні сили мали право проводити свої мітинги, в тому числі й у громадських місцях, розповсюджувати літературу й користуватися своїм правом на розміщення агітаційних матеріалів. Усі ці права мають бути чітко регламентовані — з дотриманням принципів свободи вираження поглядів, — а будь-яке порушення цього права з боку влади або з боку учасників кампанії має тягти за собою відповідні санкції. Для виправлення ситуації напередодні виборів слід забезпечити право на оперативне оскарження. Відомо, втім, що необ'єктивне висвітлення виборчої кампанії та кандидатів у засобах масової інформації є однією з найпоширеніших проблем, що виникають під час виборів.

Для гарантування принципу вільних виборів необхідним є впорядкування меж свободи вираження поглядів, що знаходить своє відображення у формі передвиборної агітації (діяльності яка спонукає голосувати за або проти певного кандидати).

Відповідно до ч. 1 ст. 68 Закону передвиборна агітація — це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або не голосувати за певного кандидата у депутати або партію — суб'єкта виборчого процесу.

Передвиборна агітація може проводитися у таких формах:

1. проведення зборів громадян, інших зустрічей з виборцями;

2. проведення мітингів, походів, демонстрацій, пікетів;

3. проведення публічних дебатів, дискусій, «круглих столів», прес-конференцій стосовно положень передвиборних програм та політичної діяльності партій — суб'єктів виборчого процесу чи політичної діяльності кандидатів у депутати;

4. оприлюднення в друкованих та аудіовізуальних (електронних) засобах масової інформації політичної реклами, виступів, інтерв'ю, нарисів, відеофільмів, аудіо- та відеокліпів, інших публікацій та повідомлень;

5. розповсюдження виборчих листівок, плакатів та інших друкованих агітаційних матеріалів чи друкованих видань, в яких розміщено матеріали передвиборної агітації;

6. розміщення друкованих агітаційних матеріалів чи політичної реклами на носіях зовнішньої реклами;

7. проведення концертів, вистав, спортивних змагань, демонстрації фільмів та телепередач чи інших публічних заходів за підтримки партії — суб'єкта виборчого процесу чи кандидата у депутати, а також оприлюднення інформації про таку підтримку;

8.

9. встановлення агітаційних наметів;

10. в інших формах, що не суперечать Конституції України та законам України.

Попри існування у ч. 2 ст. 68 Закону відкритого переліку легальних форм передвиборної агітації, в Україні використовується диспозитивний підхід щодо правового регулювання передвиборної агітації (дозволено здійснювати агітацію у будь-яких формах і будь-якими засобами які не заборонені). Тому законодавство передбачає значну кількість обмежень щодо політичної реклами, форм, засобів, суб'єктів, строків, джерел фінансування, виготовлення матеріалів передвиборної агітації, а також обмежень щодо використання засобів масової інформації.

Варто зауважити, що порушення правил передвиборної агітації може становити собою склад адміністративного правопорушення або злочину. Відповідно до ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства, а також справи про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених КАС України (адміністративний суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону, відповідно до ст. 249 КАС України). Окрім цього, на відміну від ч. 2, 3 ст. 277 КАС України (особливості провадження у справах, пов'язаних із виборами Президента України), ст. 273-276 КАС України прямо не вказують на можливість оскарження порядку проведення передвиборної агітації.

Водночас, у п. 3.2.3. Постанови Пленуму ВАСУ від 01.11.2013 № 15 зазначено, що законами про вибори суб'єктам виборчого процесу та іншим його учасникам визначено певні права й обов'язки. Так, зокрема, громадяни України (виборці), які мають право голосу, можуть брати участь у проведенні передвиборної агітації.

Окремо варто зауважити, що відповідно до Закону встановлення судом фактів порушення передвиборної агітації є підставою застосування окремих заходів конституційно-правової відповідальності виборчими комісіями.

Згідно п. 1, 2, 3, 4 ч. 2 ст. 61 Закону встановлення судом при розгляді виборчого спору окремих фактів, що безпосередньо чи опосередковано стосуються порушення правил ведення передвиборної агітації, є підставою для оголошення партії, кандидати у депутати від якої включені до виборчого списку партії, або окремому кандидату у депутати попередження.

Зокрема, до таких фактів, які підлягають встановленню під час розгляду виборчого спору належать:

1. підкуп виборців або членів виборчих комісій кандидатом у депутати, партією, яка висунула кандидатів у депутати, представником партії, уповноваженою особою партії чи посадовою особою партії, довіреною особою кандидата у депутати, а також іншою особою за дорученням кандидата у депутати, партії — суб'єкта виборчого процесу;

2. надання під час виборчого процесу виборцям, закладам, установам, організаціям або членам виборчих комісій грошей чи безоплатно або на пільгових умовах товарів (крім товарів, що містять візуальні зображення назви, символіки, прапора партії, за умови, що вартість таких товарів не перевищує три відсотки розміру мінімальної заробітної плати), робіт, послуг, цінних паперів, кредитів, лотерейних білетів, інших матеріальних цінностей (непрямого підкупу) організацією, засновником, власником або членом керівного органу якої є кандидат у депутати, партія, яка висунула кандидатів у депутати, або посадова особа цієї партії;

3.

4. залучення або використання для проведення передвиборної агітації підлеглих осіб, службового транспорту, зв'язку, устаткування, приміщення, інших об'єктів та ресурсів за місцем роботи (зловживання службовим становищем) кандидатом у депутати, який займає посаду, в тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади, органах влади Автономної Республіки Крим чи в органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, у військових формуваннях, утворених відповідно до законів України.

Таким чином, встановлення зазначених фактів в частині, що стосується порушення правил ведення передвиборної агітації, визнання на цій підставі дій окремих суб'єктів виборчого процесу протиправними тощо належить до юрисдикції адміністративних судів.

Варто звернути увагу, що на відміну від Закону України «Про вибори Президента України», Закон України «Про вибори народних депутатів України» містить визначення поняття «політична реклама». Так, відповідно до ч. 3 ст. 68 Закону політична реклама — це розміщення або поширення матеріалів передвиборної агітації за допомогою рекламних засобів. До політичної реклами Законом віднесено:

■ використання символіки або логотипів партій — суб'єктів виборчого процесу;

■ повідомлення про підтримку партією — суб'єктом виборчого процесу або кандидатом у депутати видовищних чи інших публічних заходів;

■ привернення уваги до участі у таких заходах партії — суб'єкта виборчого процесу чи певного кандидата у депутати;

■ рекламу друкованих видань (газет, журналів, книг), інших товарів та послуг з використанням:

• прізвищ кандидатів;

• зображень (портретів) кандидатів;

• назв партій — суб'єктів виборчого процесу;

• символіки партій — суб'єктів виборчого процесу.

СТАТТІ

ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ВЕДЕННЯ ПЕРЕДВИБОРНОЇ АГІТАЦІЇ

ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ОСІБ, УЧАСТЬ ЯКИМ У ПЕРЕДВИБОРНІЙ АГІТАЦІЇ ЗАБОРОНЕНА

ч.

1) іноземцям та особам без громадянства, у тому числі через журналістську діяльність чи у формі участі у концертах, виставах, спортивних змаганнях, інших публічних заходах, що проводяться на підтримку чи за підтримки партії — суб'єкта виборчого процесу чи кандидата у депутати;

2) органам виконавчої влади, органам влади Автономної Республіки Крим та органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам і судам, їх посадовим і службовим особам органів

у робочий час, крім випадків, коли відповідна посадова чи службова особа є кандидатом у депутати;

4) членам виборчих комісій протягом строку їх повноважень у відповідних виборчих комісіях.

ч. 6 ст. 74

ч. 14 ст. 74

ч. 1 ст. 70

ч. 2, 3 ст. 70

ч. 8 ст. 71

ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ФОРМ І ЗАСОБІВ ВЕДЕННЯ ПЕРЕДВИБОРНОЇ АГІТАЦІЇ

Поширення у будь-якій формі матеріалів, що містять заклики до ліквідації незалежності України, зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву її безпеки, незаконного захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства та розпалювання міжетнічної, расової, національної, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення, забороняється.

Забороняється проводити передвиборну агітацію, що супроводжується наданням виборцям, закладам, установам, організаціям коштів або безоплатно чи на пільгових умовах товарів (крім товарів, що містять візуальні зображення назви, символіки, прапора партії, за умови, що вартість таких товарів не перевищує три відсотки розміру мінімальної заробітної плати), послуг, робіт, цінних паперів, кредитів, лотерейних білетів, інших матеріальних цінностей. Така передвиборна агітація або надання виборцям, закладам, установам, організаціям коштів або безоплатно чи на пільгових умовах товарів, послуг, робіт, цінних паперів, кредитів, лотерейних білетів, інших матеріальних цінностей, що супроводжується закликами або пропозиціями голосувати за або не голосувати за певну партію чи кандидата у депутати або згадуванням назви партії чи імені кандидата, є непрямим підкупом виборців.

ОБМЕЖЕННЯ СТРОКІВ ПРОВЕДЕННЯ ПЕРЕДВИБОРНОЇ АГІТАЦІЇ

Право розпочати свою передвиборну агітацію виникає з дня, наступного за днем прийняття виборчою комісією рішення про реєстрацію кандидатів у депутати.

Передвиборна агітація напередодні дня голосування та в день голосування забороняється. У цей же час забороняються проведення масових акцій (зборів, мітингів, походів, демонстрацій, пікетів) від імені партії, кандидати у депутати від якої зареєстровані у загальнодержавному окрузі, кандидатів в депутати, розповсюдження агітаційних матеріалів, а також публічні оголошення про підтримку партією чи окремими кандидатами у депутати проведення концертів, вистав, спортивних змагань, демонстрації фільмів та телепередач чи інших публічних заходів.

ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ВИКОРИСТАННЯ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ

Передвиборна агітація в засобах масової інформації усіх форм власності за рахунок коштів виборчих фондів партій, кандидатів у депутати в одномандатних округах здійснюється тільки після відповідної оплати друкованої площі чи ефірного часу з відповідних рахунків виборчих фондів.

ч. 7 ст. 74 Засобам масової інформації, їх посадовим та службовим особам і творчим працівникам під час виборчого процесу у своїх матеріалах і передачах, не обумовлених угодами, забороняється агітувати голосувати за або не голосувати за партії, кандидатів у депутати чи поширювати інформацію, яка має ознаки політичної реклами, безоплатно або яка оплачена з джерел, не передбачених законом, а так само поширювати будь-яку інформацію з метою спонукання виборців голосувати за або не голосувати за певного суб'єкта виборчого процесу. Авторам і ведучим телерадіопередач, які є кандидатами у депутати, під час виборчого процесу також забороняється у телерадіопередачах вести передвиборну агітацію.

ч. 19 ст. 74 Забороняється проведення передвиборної агітації в зарубіжних засобах масової інформації, що діють на території України, а також у зареєстрованих в Україні засобах масової інформації, в яких частка зарубіжної власності перевищує п'ятдесят відсотків.

ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО МІСЦЬ ЗДІЙСНЕННЯ ПЕРЕДВИБОРНОЇ АГІТАЦІЇ

ч. 2 ст. 74 У військових частинах (формуваннях), в установах виконання покарань і слідчих ізоляторах передвиборна агітація обмежується. Відвідання військових частин (формувань), установ виконання покарань і слідчих ізоляторів окремими кандидатами у депутати, їх довіреними особами чи уповноваженими особами партій забороняється. Зустрічі цих осіб з виборцями організовуються відповідною окружною виборчою комісією спільно з командиром військової частини (формування) або керівником установи виконання покарань чи слідчого ізолятора з обов'язковим повідомленням не пізніш як за три дні до дня зустрічі всіх уповноважених осіб партій, кандидатів у депутати в одномандатному окрузі або їх довірених осіб у відповідному одномандатному окрузі.

ч. 3 ст. 74 Забороняється використання приміщень органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, для проведення передвиборної агітації за рахунок коштів виборчих фондів партій, кандидатів у депутати в одномандатному окрузі.

ч. 4 ст. 74 Забороняється проведення агітаційних заходів, розповсюдження передвиборних агітаційних матеріалів, демонстрація агітаційних фільмів чи кліпів, розповсюдження виборчих листівок, плакатів, інших друкованих агітаційних матеріалів чи друкованих видань, у яких розміщено матеріали передвиборної агітації, публічні заклики голосувати за чи не голосувати за партії — суб'єктів виборчого процесу, кандидатів у депутати в одномандатному окрузі або публічна оцінка діяльності цих партій чи кандидатів у депутати під час проведення заходів, організованих органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, державними чи комунальними підприємствами, закладами, установами, організаціями.

ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ПОРЯДКУ РОЗМІЩЕННЯ АГІТАЦІЙНИХ МАТЕРІАЛІВ ЧИ ПОЛІТИЧНОЇ РЕКЛАМИ АБО РОЗМІЩЕННЯ ЇХ У ЗАБОРОНЕНИХ ЗАКОНОМ МІСЦЯХ

ч. 5 ст. 74 Забороняється розміщення агітаційних матеріалів та політичної реклами на будинках і в приміщеннях органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій державної та комунальної форми власності.

ч. 9 ст. 74 Розміщення носіїв політичної реклами на зовнішній поверхні та всередині транспортних засобів громадського користування, у тому числі таксі, розміщення політичної реклами у приміщеннях та на будівлях станцій метрополітену, автобусних та залізничних вокзалів, портів та аеропортів, а також розповсюдження матеріалів передвиборної агітації, у тому числі політичної реклами, через телерадіотрансляційні або інші інформаційні мережі сповіщання пасажирів та інформаційні табло у приміщеннях станцій та вагонах метрополітену, автобусних та залізничних вокзалів, портів та аеропортів, у транспортних засобах громадського користування забороняється.

ч. 21 ст. 74 Забороняється розміщення матеріалів передвиборної агітації, політичної реклами, у тому числі повідомлень про перебіг виборчого процесу, на об'єктах культурної спадщини.

ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ВИКОРИСТАННЯ СЛУЖБОВОГО СТАНОВИЩА КАНДИДАТОМ

ч. 22 ст. 74 Кандидатам у депутати забороняється використовувати для проведення передвиборної агітації службовий транспорт, зв'язок, устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси за місцем роботи, службові чи виробничі наради, збори колективу, а також залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням передвиборної агітації, таких осіб:

1) кандидатам у депутати, які займають посади в органах державної влади чи в інших державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, — посадових та службових осіб органів державної влади чи інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (крім осіб, які перебувають на посадах помічника-консультанта народного депутата України);

2) кандидатам у депутати, які займають посади, у тому числі за сумісництвом, на підприємствах незалежно від форми власності, виду діяльності і галузевої належності, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях), утворених відповідно до законів України, — підлеглих їм осіб за місцем роботи (у робочий час).

ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ДРУКОВАНИХ АГІТАЦІЙНИХ МАТЕРІАЛІВ

ч. 23 ст. 74 Забороняється виготовлення та розповсюдження друкованих передвиборних агітаційних матеріалів, що не містять відомостей про замовника друкованих передвиборних агітаційних матеріалів, установу, яка здійснила друк, їх тираж, інформацію про осіб, відповідальних за випуск.

З аналізу судової практики за 2012-2019 рр. при розгляді відповідних спорів, І. Кушнір звертає увагу на такі найбільш поширені питання, які підлягають вирішенню, зокрема^[184]:

1. Розрізнення агітаційних матеріалів та інформаційних матеріалів про події, заходи та діяльність кандидатів або партій. Критеріями для розрізнення таких матеріалів є :

■ мета поширення відповідної інформації. Агітаційні матеріали мають на меті спонукання виборців голосувати за або не голосувати за певних кандидатів або партію — суб'єкта виборчого процесу, в той час як інформаційні матеріали спрямовані на інформування громадськості про факти та події, пов'язані з проведенням виборів;

■ зміст поширюваної інформації. Агітаційні матеріали містять інформацію про кандидата, його приналежність до певної політичної партії, особистісні характеристики, його діяльність, інформацію про дату виборів, політичні гасла, лозунги, які спонукають голосувати «за» чи «проти» кандидата. У разі виникнення спору щодо висвітлення інформації про діяльність кандидата як посадової особи, необхідно оцінювати, чи обмежується зміст повідомлення інформацією про виконання кандидатом його посадових обов'язків.

■ агітаційні матеріали містять інформацію про кандидата як суб'єкта виборчого процесу;

2. Визначення ризиків, які виправдовують обмеження права на мирні зібрання та права на свободу вираження поглядів, при забороні організації мирних зібрань з метою агітації. Вирішуючи це питання, суди мають враховувати, що судові рішення про накладення заборони мають містити належне обґрунтування існуючих ризиків у відповідності до стандартів статті 11 та статті 10 Конвенції з прав людини. Найбільш правильним підходом з цього питання вбачається позиція Вищого адміністративного суду України у справі № К/800/66884/13^[185], а саме, що для заборони мирних зібрань суд повинен пересвідчитись у реальності можливої загрози і така реальність повинна бути підтверджена відповідними доказами.

3. Щодо порушення заборони здійснювати агітацію у «день тиші» з метою дотримання принципу законності обмеження права на свободу вираження поглядів необхідно враховувати вимоги законів щодо обов'язку відповідних служб місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування після 24 години останньої п'ятниці перед днем голосування зняти такі агітаційні матеріали. У разі розміщення агітаційних матеріалів на будівлях приватної власності вказані органи мають звернутися до власників таких об'єктів з вимогою, попередженням та роз'ясненням щодо необхідності терміново зняти матеріали. Тільки за наявності таких попереджень приватна особа, яка допустила демонстрацію агітаційних матеріалів на об'єктах своєї приватної власності, може бути притягнута до відповідальності.

4. Обмеження поширення агітаційного матеріалу в ЗМІ без укладення відповідної угоди. У цьому питання практика є неоднозначною. В одних випадках суди доходять висновку, що при опублікуванні інформації, що має ознаки агітаційної, громадянами, які не є суб'єктами виборчого процесу, не потребує укладення угод, в інших випадках відсутність угоди визнається порушенням. У цьому контексті необхідно враховувати мету законодавчого положення щодо вимоги укладення угод із ЗМІ для публікації агітаційного матеріалу. Такою метою є здійснення контролю за фінансуванням агітаційної діяльності, що здійснюється кандидатами для забезпечення принципу рівності. У разі ж опублікування агітаційного матеріалу, автором якого є не суб'єкт виборчого процесу, а просто особа, яка таким чином висловлює свої думки, необхідно враховувати положення законів, відповідно

до яких громадяни України мають право вільно і всебічно обговорювати передвиборні програми кандидатів, політичні, ділові та особисті якості кандидатів, вести агітацію за або проти кандидатів. Це право може бути обмежено виключно з урахуванням вимог статті 34 Конституції України. Різна судова практика з цього питання може призвести до порушення принципу юридичної визначеності і, відповідно, до порушення статті 10 Конвенції з прав людини.

5. Розрізнення оціночних суджень та фактів, які містить агітаційний матеріал. Відповідно до вимог статті 10 Конвенції з прав людини притягнення до відповідальності за не доведення оціночних суджень становитиме порушення цього положення. Відповідно судам необхідно з особливою сумлінністю кваліфікувати ті чи інші висловлювання як факти з урахуванням критеріїв, встановлених в практиці Європейського суду. Крім того, судам необхідно враховувати, що навіть при правильній кваліфікації інформації, як фактів, які потребують доведення, накладення на винну особу непропорційно тяжкої санкції з урахуванням обставин справи становитиме порушення статті 10 Конвенції з прав людини.

2.7.