ПОНЯТТЯ ТА СУТНІСТЬ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ

Нерідко влада розглядається як свого роду спосіб інтеграції всіх засобів примусу, які існують в даній соціальній групі. Феномени влади та нормативного порядку забезпечують тотальний, всеохо- плюючий характер політичного суспільства. Взагалі, влада- єдина, вона просто в різних формах впливає на різні сторони суспільного життя.

Публічний характер пов’язується, передусім, з державною вла­дою. Треба зауважити, що, наприклад, розділ 3 Конституції Рес­публіки Молдова 1994 року названий «Публічна влада». Елементи «публічності» наявні у Конституції ФРН корпорацією публічного права (п.8, ст.73), органом публічного права (п. 1 ст.74а).

Влада є не тільки публічним станом, вона функціонує і вира­жає себе через інститути як структурований спосіб здійснення функцій влади. У XIX столітті вважали більш-менш ясним, що держава володіє власною волею, яка по своїй природі стоїть від вище волі окремих індивідів. Висновки, які з цього робились, наприклад, невідповідність держави в деяких областях діяльності, наприклад таких, як поліція, чи існування «дискреційних актів», у відношенні яких адміністрація не була підсудна жодному суду (наприклад, у Франції) шокують сучасну юридичну правосвідомість.

Публічна влада характеризується не тільки відступом «вверх» від юридичного режиму простих фізичних осіб, але і відступом від цього режиму «вниз». Тобто, публічна влада являє собою юридич­ний режим, який характеризується наявністю одночасно прав і обов’язків, що виходять за рамки загального права^[425].

Однак, незважаючи на подібні розбіжності, всі автори єдині в тому, що наявність публічної влади має принциповий характер для будь-якої державної організації, що по суті відрізняє її від додержав- ної первіснообщинної організації. В умовах первісного ладу влада мала суспільний характер. Вона цілком співпадала безпосередньо з населенням. У суспільстві не було людей, які б не займались ви­робництвом, а тільки б владарювали і управляли.

Владні функції здійснювались як через систему органів самовря­дування - ради племен, фратрії тощо, так і безпосередньо - шляхом участі у зборах та інших об’єднаннях. Старійшини, воєначальники, жерці та інші особи, що виконували владні функції, були виборними і змінними. Не в приклад державним чиновникам, за якими стоїть держава з її апаратом і примусовими органами, будь-який вождь, жрець чи старійшина роду спиралися лише на моральний автори­тет, повагу і підтримку членів цього об’єднання.

Суспільна влада, що виникла і утвердилася в умовах первісного суспільства, заснованого на матеріальній і соціальній рівності усіх членів, не могла успішно функціонувати на більш пізніх етапах, в умовах суспільства, розколотого по матеріальній та інших ознаках на класи, соціальні верстви і групи. Суспільна влада обов’язково мала бути замінена публічною владою.

Поняття публічної влади. Говорячи про соціальну роль публіч­ної влади, слід зазначити, що поширюючись? захопивши своїми ве­ліннями все суспільство, вона завжди і у всіх країнах обслуговувала насамперед інтереси пануючих кіл. При цьому вона була «яблуком розбрату» між соціальними групами, що протистояли одна одній.

Публічна влада виражає юридичний режим реалізації суверенітету народу шляхом вирішення справ суспільного (публічного) значення, який заснований на єдності повнова­жень та відповідальності її суб’єктів.

Проблемі природи публічної влади приділено увагу у працях Ф. Ардана, М. Баймуратова, О. Батанова, М. Оріу, В. Погорілка, Ю. Тихомирова, Ю. Тодики, В. Чиркіна, М. Шантебу та інших. Ви­ходячи із характеристики інституту державної влади, наданої у юридичній літературі^[427], можна охарактеризувати публічну владу як інститут конституційного права. Інститут публічної влади склада­ють сукупність конституційних принципів і норм, які визначають такі основні засади її функціонування.

Континуїтет та конституційнийхарактер публічної вла­ди. Публічна влада формується відповідно до правових процедур та в установленому законом порядку Система органів публічної влади формується на основі того, що органи влади повинні діяти незалеж­но від того, які політичні сили отримали найбільше представництво у парламенті. Конституція розглядається як формальний акт, який забезпечує легітимність органів публічної влади, оскільки Основний закон закріплює їх статус і повноваження.

Право та влада є співпідпорядковані, а форма їх існування за­лежить від типу суспільства. У силу цього механізму влада черпає свій авторитет у праві, а право набуває своєї сили та дієвості. За­лежно від типу суспільства формується середовище існування влад­них інститутів, які певним чином обмежуються правом. У процесі історичного розвитку відповідно до поглядів М. Вебера, склалися три типи влади, а саме харизматична, традиційна та легітимна^[428]. Тому природа влади у будь-якому суспільстві зумовлена її легітим­ні стю, правонаступністю та загальною цінністю влади та права у суспільстві.

З цього приводу відомий російський правознавець Ю.

Джерело та форми здійснення публічної влади. Загально­прийнятими є положення, відповідно до яких джерелом влади є народ, а сприяють формуванню волі народу політичні партії. Відпо­відно до цього формуються ідеї партиципаторної та плюралістичної демократії, які відповідно передбачають забезпечення участі народу у прийнятті рішень на всіх рівнях влади та процедури забезпечення представництва та урахування інтересів різних соціальних груп і організацій.

До питання легітимності права і влади можна підходити з різних позицій: а) наступність правових приписів та відповідність при­йняття нових правових приписів згідно з процедурою, визначеною старим правом: б) наявність стабільної та стійкої системи права і влади: в) визнання влади і права громадською думкою відповідно до звичаїв та домінуючого суспільного інтересу. У конституційному праві питання легітимності завжди пов’язано із специфікою розу­міння та дії принципу верховенства права. Однак на формування національної правової системи завжди впливають наявні звичаї та національна правова традиція^[430], спосіб обмеження влади через право, засади якого у найзагальнішому вигляді визначено у кон­ституції країни. Саме конституційне право найбільш ефективно дає змогу вирішити проблему правонаступності (континуїтету) та формування системи суспільних цінностей, на основі чого форму­ється національна правова система та функціонує система органів публічної влади.

Конституційне закріплення статусу органів публічної влади, що визначає легітимний характер публічної влади та правові форми її діяльності.

У суспільстві, організованому у державу, система соціальних зв’язків формується на основі усталених соціальних цінностей (моральних, етичних, політичних, економічних тощо). Соціальні цінності та панівна практика соціальних зв’язків формують норма­тивну основу соціального порядку, який характеризується владним впливом на окремих індивідів, групи (корпорації) та політичні інсти­тути, в тому числі і державу Необхідною умовою існування сталих правил є усвідомлення учасників соціального процесу, зв’язаними цими правилами, повагою до них та готовністю невідхильно реагу­вати на факти їх порушення. При цьому такі правила формуються в силу легітимності цих правил та владних інститутів, в тому числі і держави. Легітимність досягається в умовах вільного демокра­тичного дискурсу про передбачувані наслідки владних рішень, що зумовлює при дотриманні принципу правління більшості забезпе­чення балансу інтересів різних груп та захисту меншості.

Організаційна і територіальна структура публічної вла­ди. Відповідно до принципів поділу влади та субсидіарності повно­важення органів публічної влади повинні бути розподілені збалан­совано, щоб не допустити надмірної їх концентрації у руках одного органу та випадків монопольного тлумачення конституції якимось одним органом влади. Розподіл повноважень між рівнями влади (наприклад, державою і місцевим самоврядуванням) покликаний забезпечити максимальну доступність народу до прийняття влад­них рішень; якщо масштаби завдань та організаційно-матеріальні ресурси не дозволяють вирішувати певну сферу повноважень ефек­тивно, то такі на основі формального закону повинні вирішуватися вищим рівнем публічної влади.

Завдання та функції публічної влади як офіційного пред­ставника інтересів суспільства на внутрішній і зовнішньо­політичній арені.

Публічна влада як специфічний вид правовідносин. Як акт установчої влади конституція визначає систему органів публічної влади, джерела та способи їх формування; конституція визначає які легітимні цілі може переслідувати публічна влада і на виконання яких завдань її діяльність спрямована. Відповідно це передбачає суб’єктний, об’єктний та фактичний склад правовідносин з при­воду здійснення публічної влади. Змістом правовідносин з приводу здійснення публічної влади у сенсі ст. З Конституції України є осно­вні права і свободи, реалізація яких є гарантією вільного розвитку індивіда у суспільстві.

На основі цього можна дійти висновку, що до основних прин­ципів організації та діяльності публічної влади можна віднести: континуїтет, легітимність (конституційність), верховенство права, суверенітет, поділ влади, субсидіарність, пропорційність.

До основних форм публічної влади сьогодні можна віднести дер­жаву, місцеве самоврядування, а також публічну владу суб’єктів фе­дерації (штатів, республік, провінцій) та наднаціональних об’єднань (уній, союзів, співдружностей), яким держави делегують частину свого суверенітету на підставі міжнародних договорів.

За юридичною природою діяльність органів публічної влади є по­зитивною, оскільки їх повноваженнями визначають не лише владні прерогативи але й обов’язки перед суспільством та особою. У ви­падку неналежного здійснення своїх повноважень посадові особи органів публічної влади можуть нести кримінальну чи адміністра­тивну відповідальність. Діяльність органів публічної влади необхід­но визначатичерез призму правової позиції Конституційного Суду України, який визнає, що кінцевим результатом діяльності органів публічної влади «є досягнення конституційних цілей і завдань (за- безпеченняправ і свобод людини і громадянина, їх безпека, стабіль­ність конституційного ладу тощо)»¹. На рівні адміністративного права це втілюється у забезпеченні управління публічними спра­вами, належному функціонуванні адміністративної юрисдикції, охороні громадського порядку (так званого «поліцейського права») тощо.

Організація публічної політичної влади і її функціонування мо­жуть бути регламентовані законами. При цьому реальні політичні публічно-владні відносини можуть більш чи менш суттєво відхиля- ^[431] тися від того, що встановлено законом. Влада може здійснюватись за законом і незалежно від закону.

Нарешті, публічна влада може бути різною за змістом, а саме: можливі два її різновиди принципово протилежного типу: або вла­да обмежена волею підданих і призначена для захисту їх свободи, або вона існує в суспільстві, де нема волі, і є необмеженою. Таким чином, розрізняють правовий тип організації і здійснення влади (державність) і силовий тип (від старого деспотизму до сучасного тоталітаризму)^[432].

Якщо хоча б частина підвладних вільна по відношенню до влади, то це означає, що вони політично вільні і беруть участь в державно- правовому спілкуванні, володіють правами по відношенню до апа­рату влади, а тому беруть участь у формуванні і здійсненні публічної влади.

Протилежний тип - деспотія - це така організація влади, за якої піддані не вільні і не мають ніяких прав. Влада такого типу формує і регулює всі відносини між підвладними, створює і суспільний по­рядок, і саме суспільство.

У сучасній науці загальновизнана взаємозалежність держави і права, необхідність правової основи влади в державі. Але якщо вважати, що право і закон тотожні, то державною можна вважати будь-яку організацію публічної політичної влади, оскільки і деспо­тична влада спирається на закони. Якщо ж виходити із розрізнення права і закону, то слід визнати, що державною владою являється лише така публічна влада, за якої хоча б частина підвладних, час­тина членів суспільства володіє свободою. На такій основі будуються різні концепції держави, тобто в різних концепціях сфера публічно- владних політичних явищ, що описуються як держава, є більш або менш широкою.

Будь-яка публічна влада служить суспільству в цілому, і тому виражає такий всезагальний інтерес, який складається в забез­печенні цілісності і стабільності соціальної системи. Але державна влада виражає ще й загальні інтереси приватних осіб- забезпечен­ня свободи, власності, безпеки. Коло учасників публічно-правової діяльності не обмежується державними і громадськими організа­ціями, державно-громадськими органами. В нього включаються і громадяни, і це, звичайно випливає з конституційного принципу

народовладдя і статусу громадянина. В демократичній державі громадянин являється і об’єктом владних впливів, і суб’єктом їх здійснення.

Конституційний статус громадянина дозволяє йому активно брати участь у громадському житті та виявляти своє «грома­дянське буття». Політичні права і свободи відкривають для цього необхідний простір. Наприклад, в Конституції України закріплені права громадян брати участь в управлінні державними справами, проводити мирні збори та демонстрації, звертатися в державні органи і органи місцевого самоврядування; їм гарантується свобода думки та слова; громадяни мають право на об’єднання.

У всіх сучасних конституціях держав подібний «набір» прав і сво­бод відповідає міжнародним пактам про права людини. У націо­нальних законодавствах створюються механізми участі громадян у здійсненні функцій влади, в управлінні державними і суспільними справами, в місцевому самоврядуванні.

Усі публічні інститути і право покликані приділяти постійну увагу зростанню суспільної свідомості громадян, підвищенню їх політич­ної культури і суспільно-політичної активності. Розвиток зацікавле­ності в суспільних справах, уміння співставляти думки, формувати свою позицію і погляди допомагає зав’язувати економічні і соціальні процеси в суспільстві з демократичними змінами і активною участю громадян в управлінні державними і суспільними справами. По суті справи, весь обсяг прав, свобод і обов’язків громадян націлений на вирішення цього завдання, створює не тільки основу, але і стимули для активної участі людей в суспільному житті. Отже, для діяльнос­ті громадянина в публічно-правовій сфері характерне здійснення прав і свобод шляхом самореалізації через публічні інститути.

Форми публічної влади. Основними формами організації пу­блічної влади є наддержавні об’єднання (типу ЄС), держава, місцеве самоврядування, якщо держава федеративна, то і суб’єкти федерації (штати, провінції, землі).

А. Су пранаціональні (наддержавні) об'єднання. Сьогодні спосте­рігається тенденція до укладення багатосторонніх міжнародних до­говорів, які утворюють наддержавні об’єднання. Правосуб’єктність цих утворень ґрунтується на делегуванні частини суверенних прав державами, які погоджують на визнання їх юрисдикції у визначених межах. У склад цих об’єднань входять суверенні держави. Засно­вані інститути влади наддержавних об’єднань володіють владни- 564

ми прерогативами щодо вирішення питань публічного управління утвореного співтовариства. На відміну від конфедерації рішення у наддержавних об’єднаннях приймаються не консенсусом, а біль­шістю. Як правило, акти наддержавних об’єднань мають пряму дію у державах-учасницях.

Зокрема, таким чином був заснований Європейський Союз, який пройшов цікаву еволюцію. Договір про заснування ЄЕС, відомий як договір про утвердження Європейського економічного співтовари­ства, був підписаний 25 березня 1957 р. в Римі, і вступив в силу з 1 січня 1958 р. Учасниками договору були шість держав: Німеччина, Бельгія, Франція, Італія, Люксембург, Нідерланди.

Згідно із Маастрихтським договором, офіційно відомим як До­говір про заснування Європейського Союзу, який вступив в силу з 1 листопада 1993 р., Союз був створений на основі Європейських спільнот з урахуванням політики і форм співпраці, передбачених Маастрихтським договором. Політику і форми співпраці можна поділити на «загальну зовнішню політику і політику безпеки», та «співпрацю в області правосуддя і внутрішніх справ». У ньому існує власне громадянство. Це, однак, не означає, негайного надання європейцям нових прав: із свого спектра прав, передбачених до­говором, більшість вже або існували, або вимагали детальнішого регулювання Радою (і одностайного схвалення).

Порівняння ЄС з іншими політичними структурами - нелегке завдання. У Союзу є ряд рис, які наявні у звичайної міжнародної організації і, можливо, меншхарактерних, але тим не менш визна­чених рис федерації. Цікаво, що елементи федералізму найбільш сильно виражені у судовій і правовій системі, і слабші в області по­літики, включаючи такі питання, як законодавча і виконавча вла­да, оподаткування, оборона і валютне регулювання. Право Союзу є обов’язковим для держав-членів (в багатьох випадках), для фізичних осіб, але воно також часто застосовується національними судами. Більш того, Комісія в певних випадках володіє повноваженнями за­стосовувати штрафні санкції по відношенню до компаній і фізичних осіб у випадках порушення права Союзу. Рішення Союзу набувають обов’язкову силу внаслідок їх прийняття органами, наділеними повноваженнями відповідно до Договорів - Конституцією Союзу - а не у зв’язку з тим, що були утверджені державами-членами. Ці ознаки відрізняють Співтовариство від інших міжурядових ор­ганізацій.

Коли якась держава приєднується до ЄС, вона зобов’язана при­вести свою конституцію у відповідність із статусом члена Спів­товариства. У конституції має бути закріплено положення, що передбачає застосування права Співтовариства на території держави і пріоритет права ЄС над національним правом.

Отже, супранаціональні об’єднання мають дуалістичну при­роду. По-перше, механізм утворення наддержавних об’єднань є міжнародно-правовим, тобто їхутворення засновано наукладенні міжнародного договору Це означає, що держави-члени об’єднання делегують частину свого суверенітету інститутам наддержавно­го об’єднання. По-друге, ці договори утворюють конститутив­ну (установчу) основу функціонування наддержавних об’єднань, оскільки держави-члени такого об’єднання зобов’язані підпорядко­вуватися праву об’єднання. Правові акти органів-інститутів наддер­жавного об’єднання мають пряму дію і держави-члени несуть всю повноту відповідальності за їх добросовісне виконання. Недоліки національного законодавства не можуть служити виправданням для невиконання правових актів об’єднання.

Б. Держава. На певному етапі розвитку суспільства виникає по- требау його специфічній окремій організації. Втрачаючи соціальну однорідність, суспільство поділяється на частини, які відрізняються місцем і роллю в системі суспільного виробництва і розподілу мате­ріальних благ, способом життя, духовною культурою, соціальним і майновим станом тощо. У кожної з таких суспільних груп, крім од­накових спільних інтересів, постають інтереси специфічні. Отже, виникає потреба в узгодженні, координуванні таких різноманітних інтересів, у регулюванні відносин між різними частинами суспіль­ства. Саме ця потреба і викликає до життя специфічну організацію, основним призначенням якої є забезпечення єдності, цілісності суспільства. Такою організацією є держава, яка сьогодні є основною формою публічної політичної влади.

Держава - це політико-територіальна суверенна організація публічної влади, що володіє спеціальним апаратом з метою здій­снення управління суспільством і яка здатна зробити свою волю обов’язковою для населення всієї країни. Ознаками держави є: су­веренітет, територія, наявність системи державних органів (дер­жавного апарату), за допомогою яких здійснюються владні повно­важення; державна влада, наявність загальнообов’язкових правил поведінки-правових норм, наявність податкової системи. Держава 566

- це публічна (офіційна) організація, що представляє суспільство, виступає від його імені, і в такій якості визнана іншими державами. І саме держава визначає основні напрями розвитку суспільства в інтересах всіх і кожного, є офіційним представником всього насе­лення всередині країни і на міжнародній арені.

Держава, а значить і її органи, уповноважені не просити, а ви­магати, не умовляти, а примушувати і забороняти, зберігаючи у перспективі можливість, обов’язковість та неминучість примусу І щодо державної влади, яка творить право, громадяни зобов’язані підкорятися, оскільки їхня згода або незгода, не обов’язкова як для значення цих норм, так і для значення правового статусу останніх. Призначення влади полягає в тому, щоб створювати у людей впев­неність і водночас підпорядкованість, щоб не лише вирішувати, а й інших підводити до погодженого рішення.

Державне управління суспільством і захист його основних інтер­есів здійснюєтьсячерез систему спеціальних органів іустанов, які є механізмом держави, і саме через нього держава здійснює свої вну­трішні і зовнішні функції. Система державних органів, які наділені компетенцією здійснення владних функцій, є апаратом держави. Владарювати-означає, немовби накладати власну волю на волю ін­ших, проте так, щоб це накладання добровільно сприймалося тими, хто підкоряється Життя держави полягає у такій погодженості волі, яка, залишаючисьпосутідобровільноюкоординацією, набувала б форми вольової субординації (підпорядкування). І тому завдання держави полягає у тому, щоб на прикладах підпорядкування вихо­вувати волю до автономної погодженості і наповнити духом цієї до­бровільної координації таку форму державності, як субординація

В. Однією з форм публічної влади є також суб’єкти федерації. Фе­дерація - це держава, в якій влада поділена між центральними (феде­ральними) органами і органами її складових частин, які є суб’єктами федерації. Федерацію визначають як союзну державу, де територіальні одиниці мають статус конституційної автономії. Федералізм виникає або з необхід ності інтеграції самостійних державних од иниць у більшу державу, або внаслідок дезінтеграції унітарних держав. Він є засобом запобігання надмірної концентрації влади в центрі.

Розмежування компетенції у федеративній державі називають розмежуванням влад «по вертикалі». При цьому розмежовуються предмети ведення федерації і суб’єктів федерації. Суб’єктами феде­рації в більшій мірі здійснюються повноваження виконавчої влади: виконання федеральних законів покладається не лише на феде­ральні виконавчі органи, а й на органи виконавчої влади суб’єктів федерації. Наприклад, у ФРН землі самостійно виконують феде­ральні закони, оскільки інше не встановлено чи не допускається Основним законом ФРН.

Суб’єкти федерації здійснюють владні повноваження і владні функції, якщо конституція не передбачає або не дозволяє іншого. В основному, хоч і не всюди, ця презумпція на користь суб’єктів має силу в законодавчих, виконавчих і судових сферах. Виключна ком­петенція суб’єктів федерації являє собою коло питань, у вирішення яких федерація не вправі втручатися.

Принципові основи статусу суб’єктів федерації в зарубіжних кра­їнах визначаються федеральною конституцією. Особливо це сто­сується до федерацій, створених актами центральних органів дер­жави, а не на основі об’єднання. Хоч в штатах (провінціях, землях) нерідко є свої конституції, які надають достатню свободу суб’єктам у виборі своєї внутрішньої організації, все ж положення конституцій суб’єктів не можуть змінювати самого їх статусу в федерації.

Отже, конституційно-правовий статус суб’єктів федерації забез­печує їм широкі можливості з регулювання діяльності громадян на своїй території. В законодавчих органах суб’єктів федерації при­ймається більше число законів в області державного будівництва, захисту прав і свобод громадянина, розвитку економіки і підпри­ємств, соціальної підтримки населення, культури.

Г. Автономія передбачає надання самостійних прав регіонам для вирішення питань розвитку регіонів. В автономії діє представ­ницький орган влади, який формується прямими виборами і формує місцевий уряд. Провідним фактором утворення автономії є певні особливості регіону: історичні, національно-культурні, соціально- економічні, демографічні тощо.

Формування автономії інколи зумовлено історичними процесами та традиціями, Зокрема, поділ Іспанії на провінції, які володіють статусом автономії, зумовлено визнанням особливостей розвитку різних регіонів, їх культурної, мовної та етнічної самоідентифіка- ції. Утворення автономії в Криму зумовлено неоднозначними ет­нічними процесами, специфікою економічного укладу півострова, необхідністю визначити статус кримських татар та вирівнювання можливостей їх національно-культурного розвитку. Автономія має проміжний характер, тобто вона є чимось середнім між суб’єктом федерації та місцевим самоврядуванням.

Д. Місцеве самоврядування. Згідно з Конституцією місцеве само­врядування визнається однією з форм публічної влади на місцях. Концепція місцевого самоврядування виходить з того, що органами державної влади є тільки центральні органи держави (парламент, глава держави, уряд, та інші), органи суб’єктів федерації (у феде­раціях), їх представники на місцях (комісари, префекти, губерна­тори), а також суди як особлива гілка державної влади. Державна влада, держава представляє все суспільство даної країни і діє від імені цього суспільства. Щодо виборних органів на місцях і власної адміністрації, що ними формується, то вони розглядаються як ви­раження волі певного територіального колективу Звичайно, що володіючи певною автономією, вони водночас підкоряються волі всього суспільства, і їх статус регулюється законами, що прийма­ються державою - офіційним представником суспільства. Місцеві органи самоврядування володіють власністю, наприклад, муніци­пальним житлом, муніципальними дорогами і т.д.

Сутність місцевого самоврядування полягає у забезпеченні демо­кратичних принципів організації і функціонування влади на місцях, тобто у створенні можливостей для максимального наближення управління до населення, залучення громадян до безпосередньої участі у вирішенні політичних, економічних, соціальних та інших проблем. Як елемент демократії місцеве самоврядування покликане забезпечувати шляхом самостійного вирішення територіальною громадою найбільш важливих питань місцевого значення реалі­зацію життєво важливих прав та інтересів громадян, їх соціальний захист. Адже ніхто крім членів відповідних територіальних громад, не знає краще за них, їхніх потреб, бажань, інтересів.

Провідним принципом самоврядування є організаційне й функ­ціональне відокремлення його від органів державної влади; взаємо­відносини між ними регулюються лише законом. Головними учас­никами процесів прийняття та впровадження рішень на місцевому рівні є: виборні радники, персонал виконавчих органів, виборці, місцеві групи, що представляють різні кола місцевої громади, за­соби масової інформації.

Влада місцевого самоврядування, як і державна влада, має пу­блічний характер, хоч її публічні функції просторово й за обсягом обмежені: поширюються тільки на певну частину країни і не мають того практично всеохоплюючого в сучаснихумоваххарактеру, який присутній у функціях державної влади. Але місцеве самоврядування - це та сама публічна та політична влада, а не просто корпоратив­на, подібна до влади громадської організації над добровільними її членами. Але це політична влада місцевого, а не загальнодержав­ного характеру, тому і обмежені її повноваження. Кінець кінцем, вона має підпорядкований характер: основні питання життя тери­торіального колективу, що мають загальнодержавне, а не місцеве значення, регулюються актами державної влади, нормами права, встановленими нею.

Публічна влада територіального колективу, разом з тим, воло­діє певною автономією. Органи самоуправління не підпорядковані один одному по вертикалі. Вони зберігають певну автономію у відно­шенні до державної влади. Органи державної влади, як правило, не можуть безпосередньо змістити виборних посадових осіб місцевого самоврядування (наприклад, мерів міст), вони можуть це зробити тільки звернувшись в суд, якщо останній буде вважати це необхід­ним. Режим законності у діяльності органів місцевого самовряду­вання забезпечується через систему адміністративного контролю: можливістю оскаржити їх правові акти в адміністративні суди.

14.2.