ОСНОВНІ ФОРМИ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ФОРМИ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВНОСТІ

Досвід багатьох країн дозволяє виокремити три основні форми держави: полікратичну («багатовладну»), монократичну («єдиновлад­ну»), і сегментарну (транзитну), яка займає проміжне місце.

Полікратична публічна влада. Існує в багатьох розвинених кра­їнах з багатими демократичними і правовими традиціями (Велико­британія, Франція, ФРН, Японіяіт.д.), в усіченому вигляді вона діє в окремих країнах, що розвиваються (наприклад Індія), складається в деяких постсоціалістичних країнах (Латвія, Молдова, Чехія).

Полікратія - це сучасна консолідована плюралістична демокра­тія, в якій найвищі посадові особи, що керують державою, змушені модифікувати свою поведінку таким чином, щоб перемогти на ви­борах у політичних змаганнях з іншими кандидатами, партіями і групами. У загальному вигляді вона характеризується тим, що:

1) органи державної влади формуються в результаті застосуван­ня тих чи інших демократичних способів, а відносини між ними будуються на основі принципу поділу влад, системи стримувань і противаг, взаємозалежності і взаємодії влад;

2) територіальна структура держави будується з урахуванням балансу інтересів різних національностей, центральної і місцевих властей;

3) у діяльності органів держави акцент робиться на демократичні форми і методи (в тому числі пошуки компромісу і консенсусу), хоч не виключається і примус, якщо створюється загроза конституцій­ному устрою, вільному демократичному порядку;

4) у тому чи іншому обсязі використовуються різні форми участі громадян в управлінні державою, а політичні партії і групи тиску створюють умови для деконцентрації політичної державної влади;

5) проголошуються і здійснюються на практиці основні демокра­тичні права і свободи громадян, засновані на визнанні загально­людських цінностей (однак соціально-економічні права визнаються і забезпечуються меншою мірою, ніж політичні й особисті).

Полікратична форма має в різних країнах свої варіанти, відріз­няється різним ступенем розвитку Наявність однієї чи декількох ознак не обов’язково веде до створення такої форми, важливо вра­хувати «домінанту».

Іноді ця форма набуває олігархічної якості, що обумовлено роллю тих чи інших груп у структурі влади, іноді вона може включати окремі монократичні фактори (наприклад, домінування президента в сис­темі органів держави). Останні можуть призвести до її перероджен­ня на іншу форму, до створення напівмонократичної держави. Такі явища спостерігаються в деяких суперпрезидентських республіках Латинської Америки, в постсоціалістичних країнах Сходу^[CDXXXIII].

Монократична форма публічної влади. Передбачає концентрацію влади в одному центрі та заперечує ідею поділу влади. Концентрація влади забезпечується в силу належності її військовим, політичній партії, правлячій династії. Влада здійснюється як своєрідне Jus potestas (право володіння, вотчинне право), тобто розглядається як своєрід на власність. Як правило, влада концентрується в центрі, регіони не володіють самостійними правами. Вона характеризується тим, що:

1) органи державної влади формуються або відкрито антиде­мократичним шляхом (наприклад, в результаті військового пере­вороту), або псевдодемократичними методами, які служать лише

прикриттям фактичного єдиновладдя, що здійснюється різними шляхами (абсолютна монархія, президент-генерал, що очолив ке­рівництво після перевороту, визначена конституціями керівна роль в суспільстві та державі однієї партії і т. д.), але система взаємних стримувань і противаг заперечується;

2) у територіальній структурі держави інтереси центру домінують над периферією, хоч остання може бути представлена «державними утвореннями» — штатами, автономією і навіть союзними республі­ками, які проголошують себе суверенними державами; інтереси пануючої нації і громадян, що їй належать, домінують над іншими національними групами й особами, що не належать до основної на­ції, які інколи навіть не отримують прав громадянства (це має місце, наприклад, в Кувейті чи в Естонії, хоч останню не можна віднести до монократичної форми);

3) у діяльності органів держави або робиться акцент на перевазі прямого примусу, оскільки він відповідає насиллю ідеологічному та супроводжується офіційними заявами про розвиток демократії;

4) участь громадян в управлінні державою або зовсім не здійсню­ється (наприклад, в умовах військових режимів), або практикується в мінімальному ступені чи має переважно «показовий» характер, оскільки майже відсутні групи тиску різних верств населення, в ре­зультаті чого не створюються умови для деконцентрації політичної, а отже, і державної влади;

5) демократичні права і свободи громадян або взагалі не зга­дуються в законодавстві (в деяких напівфеодально-теократичних державах немає конституції), або їх здійснення призупиняється (призупиняється дія відповідних статей конституції), або нарешті, їх проголошення в конституціях, іноді досить детально, паралізоване практикою здійснення влади, застосуванням репресивних методів з боку поліції, органів державної безпеки.

Соціально-економічні права інколи проголошуються і в деякій мірі здійснюються, але на базі «розподільних» методів зазвичай за рахунок зниження рівня життя населення.

Монократична форма також має свої варіанти, ступені розви­тку, також передбачає врахування «домінанти». Методи здійснення державної влади в гітлерівській Німеччині відрізнялись від методів, що використовувались «пожиттєвим президентом» їді Аміном, ко­лишнім чемпіоном з боксу в Уганді; своєрідні якості має державна форма, в якій влада здійснювалась під керівництвом єдиної партії і під лозунгом «Вся влада — Радам»; військово-тоталітарний без- 572

партійний режим в Нігерії в 80 - 90-х роках XX ст. відрізнявся від режиму Пакистану (військового) того ж періоду і т. д. Але в цілому всім їм з деякими модифікаціями наявні вказані вище ознаки. При­кладом монократичної форми публічної влади є, наприклад, нещо­давно КНР та колишній СРСР.

У КНР, за конституцією 1978року найвищим органом державної влади є Всекитайські зібрання народних представників (ВЗНП), до складу яких входять депутати від провінцій, автономних ра­йонів, міст центрального підпорядкування та армії. Депутати обираються шляхом «демократичної консультації», що фактично означає призначення їх правлячою верхівкою.

ВЗНП обирають Постійний комітет ВЗНП, який виконує функ­ції глави держави; затверджуютьурядКНР—Державну раду, яка здійснює єдине керівництво місцевими державними органами, що створює суворо централізовану систему органів влади і управління, на чолі якої стоїть уряд, а не ВЗНП чи їхній Постійний комітет.

Радянський Союз був заснований на переплетінні партійних та державних структур. При цьому приписи конституції не мали істотного значення в організації публічної влади, оскільки необ­хідно було враховувати, що державний апарат завжди спирався на політику терору та ідеократії, а також вплив ВКП(б) - КПРС в суспільстві, який пізніше було інституціоналізовано в ст. 6 Кон­ституції СРСР 1977 р.

У Радянському Союзі існував цікавий механізм легітимації ор­ганів влади: вибори до рад всіх рівнів здійснювалися за списками, які формувалися партійними органами, котрі були побудовані за своєрідним куріальним принципом - за місцем проживання та місцем роботи виборців.

Транзитна (сегментарна) публічна влада. Умовно може бути охарактеризована як напівдемократична. В ній є елементи і демо­кратії, і авторитаризму, а іноді і тоталітаризму. Органи державної влади формуються шляхом виборів, але число партій, які допуска­ються до участі в них, обмежене (наприклад, в Індонезії тільки три), вибори в парламент не мають принципового значення, оскільки традиційно вирішальна доля влади сконцентрована в руках пре­зидента (багато президентських республік в Латинській Америці), іноді глави держави (Йорданія, Марокко і т. д.), або в інші структури (Таїланд).

Поділ влади за конституцією може визнаватися, але насправді він є незбалансованим, як правило, на користь виконавчої влади. У територіальній структурі держави при сегментарній формі можлива автономія, навіть політична (наприклад, Філіппіни), на місцях мо­жуть існувати виборні органи (ради, старости), але автономні повно­важення насправді обмежуються (іноді використовуються війська), а виборні керівники рад або старости підлягають затвердженню і можуть бути не затверджені начальником вищої ланки.

У діяльності органів держави значне місце займає насилля, не­значна участь громадян в управлінні державою (хоч наявні її еле­менти), і хоч демократичні права і свободи в конституціях визна­ються (іноді їх перелік досить широкий), діючі правові гарантії їх здійснення на практиці відсутні. Прикладом транзитної публічної влади є також більшість країн СНД, Індонезії, Марокко тощо.

Особливості організації публічної влади в Україні.

Спосіб легітимації влади в Україні забезпечується за допомогою формальних демократичних процедур. В Україні при президент­ських виборах мало місце застосування адміністративного ресурсу посадовими особами, які прямо або опосередковано залучалися до виборчої кампанії, істотні обмеження свободи слова та вираження думки, свободи політичної діяльності тощо. Як міжнародні, так і ві­тчизняні правозахисні організації констатували, що на парламент­ських виборах 2006 р. було зроблено значний поступ і вони відпо­відали демократичним стандартам. Разом з тим вони проводилися одночасно із муніципальними виборами, на яких фіксувалися по­рушення демократичних стандартів, зокрема факти застосування адміністративного ресурсу. У деяких містах (Хмельницький, Козин) та регіонах результати виборів оскаржувалися у судовому порядку і їх результати визнавалися лише вкінці літа 2006 р.

Згідно з положеннями Закону про внесення змін до Конституції України № 2222-IV посилено роль Верховної Ради у механізмі держави, що дозволяє деяким авторам говорити про перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління. Такий підхід є формальним, оскільки необхідно враховувати структурованість політичної системи та стан розвитку політичних партій в Україні. Партії відіграють надзвичайно важли­ву роль у виборчому процесі, вони виступають основним суб’єктом формування виборчих комісій первинної і середньої ланки.

Сьогодні в Україні політичні партії проходять етап еволюції у партії парламентського типу, вони ще не володіють достатньо роз­виненою мережею територіальних осередків. Деякі з них утворюють осередки за виробничим принципом, що суперечить демократич­ним засадам їх організації, ставлячи рядових членів у залежність від адміністрації та партійної номенклатури. Партії, як правило, від­стоюють інтереси окремих бізнесових кіл, про що свідчить практика формування виборчих списків партій на виборах та призначення посадових осіб.

У системі парламентаризму точаться складні процеси форму­вання стійкої структури фракцій. З прийняттям Регламенту Верхо­вної Ради існує перспектива посилення механізмів парламентського контролю за діяльністю уряду. Регламент регулює правові засади процедури імпічменту Президента, вираження вотуму недовіри урядові, здійснення депутатських запитів Прем’єр-міністрові, мі­ністрам та іншим керівникам відомств. Це відкриває хороші пер­спективи для формування дієвого парламентського контролю, що є важливими елементом поділу влади, її збалансованості та демо­кратичності.

Формування уряду за результатами парламентських виборів засвідчило, що партії повинні підходити зважено до формування своїх політичних цілей і програм, оскільки на них лежить основних тягар відповідальності за формування і вираження політичної волі народу Екстремістські цілі політичних партій повинні адекватно оцінюватися компетентними органами на предмет відповіднос­ті положенням ст. 38 Конституції і за наявності підстав необхідно вирішувати у Верховному Суді питання про визнання такої партії неконституційною і про її можливий розпуск.

Забезпечення балансу влади залежить також і від результатів майбутньої конституційної реформи системи місцевого самовря­дування, яка передбачає завершення цілісної системи органів міс­цевого самоврядування на регіональному рівні та створення ефек­тивної системи адміністративної контролю правових актів органів місцевого самоврядування.

В Україні залишається незавершеною судово-правова реформа, основною проблемою якої є неналежний рівень гарантій незалеж­ності суддів та судів. Судова влада є основним елементом правового контролю дій та актів органів публічної влади на предмет їх відпо­відності цілям та цінностям, визначених у ст. З Конституції. Пра­вовий вимір державності ускладнюється радянською спадщиною нехтування верховенства права, яка має ще й сьогодні помітний вплив. Зокрема, ця спадщина, за влучним аналізом дослідників, проявляється в такому:

«- успадковані від попереднього (радянського) режиму традиції та інститути влади не були пристосовані для вирішення нових політичних і правових питань;

- не було достатньої кількості підготовлених кадрів фахівців, які б могли професійно розв’язати ці проблеми;

- відсутня була правова база для розгортання нових політичних і економічних відносин, які, крім того, одразу вступили у супереч­ність з попередньою соціальною практикою;

- розбудова нової державності здійснювалася в умовах жорстко­го політичного протистояння. У пошуках компромісу при виро­бленні реформ часто доводилося приймати не дуже ефективні рішення, що в свою чергу гальмувало перетворення і не сприяло вдосконаленню правової системи»^[434].

У цьому контексті є безумовно важливим становлення справді незалежних судів, здатних здійснювати ефективний контроль за діяльністю органів публічної влади та захищати права громадян. Здатність судів примусити виконавчу владу поважати верховенство

права, діяти органи влади і посадових осіб згідно з справедливими і відкритими процедурами є важливою складовою демократизму держави. Ефективність судових установ полягає у стійких гарантіях виконання судових рішень, зокрема наявності асигнувань з дер­жавного бюджету у випадку, коли зобов’язує державу відшкодувати шкоду громадян, заподіяну своїми неправомірними діями.

Досить нетрадиційно у Конституції визначається один із атрибу­тів державності - назва держави - Україна. Конституція визначає Україну республікою (ст. 5), засновує поділ влади (ст. 6), зв’язаність держави основними правами і свободами (ст. 3), верховенство права (ст. 8). Визначається характеристики держави-Україна визнається правовою, демократичною, соціальною державою, яка є суверенною і незалежною (ст. 1).

Республіканський принцип. Відповідно до республікансько­го принципу всяка влада походить від народу, якому гарантується здійснення контролю над діяльністю уряду Органи державної влади та місцевого самоврядування формуються шляхом демократичних виборів на засадах вільного, прямого, рівного виборчого права шля­хом таємного голосування. Вибори здійснюються на альтернативній основі, що передбачає доступ громадян до інформації про канди­датів на представницькі мандати та гарантії свободи здійснення передвиборної агітації. Призначення на посади у публічній службі здійснюється на конкурсній основі, що передбачає створення рів­них можливостей доступу та справедливість процедури призна­чення на посади.

В Україні за чинною Конституцією склалася напівпрезидент- ська форма правління. Республіканський принцип передбачає певні засади формування конституційних органів влади, розподілу їх повноважень та механізму взаємодії між ними. При характерис­тиці форми правління визначається роль політичних партій у про­цедурі формування уряду та правового оформлення відповідального органу Якщо уряд формує та очолює президент, то ми маємо справу із президентською республікою; парламент не має до цього процесу прямого відношення. Якщо уряд формується парламентською біль­шістю, сформованою у результаті перемоги партії (коаліції партій) за результатами виборів, має місце парламентська республіка. Од­нак тут існує небезпека: при неструктурованій політичній системі та слабких політичних партіях, реальні владні процеси контролює олігархія або бюрократична еліта, що призводить до корупції при здійсненні влади.

Для напівпрезидентської системи є характерним дуалізм вико­навчої влади. Для неї характерно прийняття рішень у сфері вико­навчої влади із стратегічних питань президентом, а з питань по­точної політики - урядом. Для ефективності цієї системи необхідна структурованість парламенту та певний рівень розвитку політичної системи сусідства.

В умовах напівпрезидентської системи конституюються два органи влади з однаковим ступенем легітимності - президент і парламент, які формуються прямими виборами. У випадку, коли за результатами виборів парламентську більшість складають про- президентські сили, президент володіє істотним, навіть, вирішаль­ним впливом на формування та здійснення політики уряду. Якщо за результатами виборів парламентську більшість складають опо­зиційні до президента партії, тоді виникає період співіснування. Президент не може проігнорувати співвідношення політичних сил у парламенті. Якщо він проігнорує волю парламентської більшості і за допомогою складного пасьянсу, різного роду політичних комбі­націй сформує пропрезидентський уряд, то цей уряд очікуватиме незавидна доля - парламент скоріш за все не схвалить програми його діяльності та за будь-якого дрібного приводу оголосить йому резолюцію недовіри. Тому президент змушений з метою забезпе­чення суспільного миру та демократичних засад прийняти рішення відповідно до природи речей - визнати право опонентів сформувати уряд. Відповідно виникає стан конкуренції у здійсненні виконавчої влади, оскільки за президентом залишаються важелі впливу на ді­яльність уряду.

Останні зміни до Конституції України визначили низку тен­денцій: посилення ролі фракцій парламенту у формуванні уряду: частково вирішується проблема посилення ефективності парла­ментського контролю: зроблено черговий крок до збалансованості повноважень конституційних органів держави. Однак запропоно­ваних заходів недостатньо. Формування уряду парламентськими фракціями та президентом в умовах співіснування (коли парла­ментська коаліція є опозиційною до президента) містить у собі по­тенційні конфліктні ситуації з непередбачуваними наслідками. Ло­гічно напрошується висновок, що в таких умовах зростатиме роль конституційних звичаїв, прообразом яких може стати практика політичних домовленостей та укладення Універсалу національної єдності 3 серпня 2006 р. Якщо політичний процес не буде у подібних ситуаціях у майбутньому розвиватися відповідно до верховенства 578

права, не виключена можливість внесення відповідних змін до Кон­ституції України.

14.3.