ПОНЯТТЯ ТА ЗМІСТ ПОЛІТИКО-ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ

Основний закон конституює Україну як унітарну державу (ст. 2), що передбачає децентралізацію публічної влади на засадах органі­заційної самостійності місцевого самоврядування. Оскільки Укра­їна за своїми масштабами середня держава, Конституція визна- 882

чає також статус територіальних колективів як на базовому, так і на регіональному рівні.

Поняття політико-територіальної організації публічної вла­ди. Держава здійснює свою юрисдикцію у певних територіальних межах. При цьому виникають питання, як буде здійснюватися ця влада на рівні територіальних колективів, які склалися спонтанно в силу історичних, економічних, географічних, демографічних, полі­тичних чи етнічних чинників. Такі чинники сприяють формуванню територіальних спільнот, які володіють невід’ємними і невідчужува- ними правами вільно розвиватися. Тому територіальні колективи вправі домагатися від публічної влади забезпечити гарантії їх віль­ного розвитку, зокрема права самостійно вирішувати питання міс­цевого значення, що служить правовою основою легітимації місцевої влади. З іншого боку, сукупність таких територіальних колективів утворюють націю, що вимагає від центральної влади піклуватися про публічний інтерес шляхом визнання місцевих урядів або запро­вадження агентів держави на місцях- губернаторів, адміністрації, префектів тощо. Залежно від ступеня децентралізації запроваджу­ється адміністративно-територіальний поділ країни, заснований на відносинах самоврядування, автономії чи федералізму Отже, вживаний у Конституції термін «територіальний устрій» визначає лише територіальні рамки організації публічної влади в Україні.

Окрім цього, існує необхідність забезпечення виконання фіскаль­них завдань на місцях, узгоджувати місцеві та загальнонаціональні інтереси, визначати механізм перерозподілу владних повноважень, взаємовідносин між центральною та місцевою владами, здійснення судового контролю за правовими актами місцевої влади тощо.

Політико-територіальна організація публічної влади - це сукупність правових принципів норм та відповідна прак­тика взаємовідносин між державою та територіальними колективами, заснованими на визначенні ступеня децен­тралізації і деконцентрації публічної влади. Цей інститут кон­ституційного права є важливим елементом форми публічної влади і визначає порядок публічного управління на місцях. Конституцій­ний інститут політико-територіальної організації публічної влади складають правові норми та порядок їх застосування, що визнача­ють: 1) визначення території і кордонів держави, адміністративного устрою країни: 2) ступеня децентралізації і деконцентрації публіч­ної влади та статусу територіальних колективів: 3) розмежування компетенції між державою та її складовими частинами; 4) механізм зворотних зв’язків між державою та її складовими частинами, ад­міністративного та судового контролю за актами місцевих органів влади.

Питання територіального устрою не вичерпують зміст консти­туційного регулювання територіальної організації публічної влади. Тому необхідно мати на увазі, що положення розділів І, ІХ-ХІ Кон­ституції взаємопов’язані. У Розділі І визначають фундаментальні засади територіальної організації публічної влади, Розділ IX визна­чає засади по суті адміністративно-територіального поділу України, наступні - конституційний статус Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування. Лише комплексний аналіз цих положень може дати повну картину про політико-територіальну організацію публічної влади.

Конституційний статус територіальних колективів. Територі­альні колективи в Україні конституюються згідно з принципом уні­таризму як територіальні громади, субрегіони та регіони - райони, області, міста, міста зі спеціальним статусом - місто Севастополь, місто-столиця Київ і Автономна Республіка Крим.

В Україні діє застарілий, ще радянського зразка, адміністративно- територіальний поділ, який суперечливо визначає територіаль­ну організацію публічної влади. Зокрема, існує така своєрідна адміністративно-територіальна одиниця як сільська рада, яка фактично є сільською громадою (округом), оскільки об’єднує кілька сіл.

Територіальна організація публічної влади ускладнена ще й тим, що в Україні окремі територіальні громади нагадують своєрідну «матрьошку». Зокрема наводяться дані, що в межах адміністра­тивних кордонів 83 міст загальнодержавного, обласного і респу­бліканського значення перебувають 36 міст, 218 селищ міського типу, 91 селище та 157 сіл, а в межах міст районного значення - 249 селищ міського типу, близько 1150 селищ і сіл (левовачастка цих громад міститься у містах Донбасу, Луганщини)^[DCXLVIII]. Усі ці фак­тори значно ускладнюють систему територіальної організації публічної влади, оскільки згадані утворення є окремими терито­ріальними громадами, організаційна самостійність яких істотно обмежена.

Субрегіональний рівень територіальної організації публічної влади складають райони, міста обласного підпорядкування, а ре­гіональний - області, міста Київ і Севастополь та Автономна Респу­бліка Крим. Конституція України не вживає терміну «регіон». Осно­вний закон визначає лише засади адміністративно-територіального устрою, встановлюючи перелік областей та видів регіонів, субрегі- онів та поселень (ст. 133, ч. 1). Встановлення конституційного пе­реліку областей дещо нагадує конституційне регулювання засад федералізму, оскільки визначення у Конституції переліку регіонів властиве для федерацій.

Інші питання віддані на розсуд законодавчого регулювання. Однак, для зміни конституційної структури адміністративно- територіального устрою необхідно вжити низку заходів - зокрема, вирішати у порядку голосування на референдумі про зміну статусу тих чи інших адміністративних одиниць, внести зміни до Консти­туції.

Ступінь децентралізації публічної влади. Залежить від ба­гатьох факторів і є особливим для кожної держави.

А. Місцеве самоврядування. Зародження місцевого самовряду­вання пов’язано із формуванням громад на рівні поселень, в яких виникала необхідність самостійно вирішувати питання місцевого значення в силу усвідомлення почуття спільноти, наявності при­родних і невідчужуваних прав. У зв’язку із складними проблемами (протистояння між монархом-сюзереном та феодалами-васалами, ускладнення управління тощо) інституційного характеру централь­ній владі стало вигідніше визнати та визначити у законі певні повно­важення за місцевим самоврядуванням, які можна було здійснюва­ти ефективніше саме на місцевому рівні, звільнивши центральний уряд від дріб’язкових завдань.

Б. Автономія. У деяких унітарних державах допускається існу­вання регіонів з автономним статусом (Велика Британія, Китай, Україна, Франція), а інші повністю можуть складатися із автономій (Іспанія, Італія). Якщо в основі децентралізації публічної влади ле­жать відносити автономії, можна цілком справедливо говорити про політичний рівень децентралізації, оскільки автономії можуть істот­но впливати на діяльність центрального уряду. Відповідно до засад автономії територіальні одиниці володіють широкою самостійніс­тю у рамках конституції і/або законів. При державній (політичній) автономії передбачається конституювання статусу територіальні одиниці на рівні конституції держави і вони мають певні атрибути державності - автономний парламент, уряд, установчий акт (ста­тут, інколи конституцію), коло питань визначається у конституції. Національно-територіальні автономії (Аландські острови у Фін­ляндії, Гренландія уДанії, автономні національні округи і райони в Китаї) побудовані на етнічному принципові з метою забезпечення самобутнього розвитку певного етносу. Як правило, в таких авто­номіях також функціонують місцеві парламент та уряд, а їх статус визначається конституцією.

Можливі також корпоративна і персональна автономії. Персо­нальна автономія застосовується у випадку розпорошення наці­ональних меншин шляхом участі у державному житті національних громадських організацій національних меншин. При корпоратив­ній автономії за представниками певної національної меншини забезпечується певне представництво у органах публічної влади, а чиновники у місцях їх компактного проживання повинні володіти мовою національної меншини, для чого складають іспит.

В. Федералізм передбачає створення союзної держави, яка по­будована на засадах кооперації, субсидіарності, верховенства фе­дерального права. Союзна держава складається із держав, які во­лодіють обмеженим суверенітетом - суб’єкти федерації не мають права виходу із федерації (право сецесії). Предмет відання федера­ції і суб’єктів федерації розмежований у конституції відповідно до принципу субсидіарності і пропорційності. Кожен суб’єкт федерації має інституційну основу - парламент, уряд, часто судові органи. Органи суб’єкта федерації володіють остаточною компетенцією, тобто можуть вирішувати будь-які питання, якщо це не суперечить федеральній конституції та повноваженням федерації.

Форми політико-територіального організації публічної вла­ди. Вирізняють три основні форми державного устрою - унітаризм, федерацію та конфедерацію. Конфедерація скоріше союз держав, заснований на міжнародному договорі, що не має сталих інституцій. Практика свідчить (наприклад, Сенегамбія, Об’єднана Арабська Республіка), що конфедерації несталі, нетривкі утворення, які че­рез деякий час розпадаються. Швейцарська конфедерація досить швидко еволюціонувала до федерації. Так само для американських штатів було достатньо одинадцяти років для еволюції з конфеде­рації до федерації. З іншого боку, сьогодні з’явилися держави, які не можна зарахувати ні до унітарних, ні до федеративних, бо вони побудовані на засадах автономії - так звані регіоналістські держави (ВеликаБританія, Іспанія, Італія).

Унітарні держави прості за устроєм, оскільки складаються із простих адміністративно-територіальних одиниць - громад і регіонів, - і можуть мати дво-, тричленну структуру Організація публічної влади заснована на поєднанні децентралізації і декон- центрації публічної влади, в якості державних агентів на місцях функціонують адміністрація, префект, воєвода тощо. На місцевому рівні функціонують органи влади місцевого самоврядування, у ді­яльність яких не вправі втручатися органи держави. Унітаризм не виключає функціонування автономних утворень, що може бути пов’язано з політичними, етнічними чи історичними факторами (Україна, Фінляндія, Франція).

Регіоналістські держави. Ступінь децентралізації влади сьо­годні посилюється, оскільки в багатьох демократичних державах усвідомлюють її доцільність і ефективність, адже місцеві органи влади, краще знаючи місцеву специфіку, здатні компетентніше при­ймати управлінські рішення. Це також пов’язано міркуваннями забезпечення збалансованого розвитку регіонів з метою збережен­ня їх самобутності та культурної самоідентичності. Саме комплекс цих причин стало причиною утворення регіоналістських держав в Іспанії та Італії. Еволюція владних інститутів у Великій Британія також свідчить про її регіоналізацію - розширюються автономні права Шотландії та Вельсу.

Федерація як союзна держава здійснює публічне управління та­ким чином, що не втручається у справи суб’єктів федерації, що вхо­дять до її складу Це зумовлено тим, що конституції досить детально регламентують питання розмежування компетенції, засади коопе­рації та співпраці з метою узгодження політичного курсу федерації та суб’єктів федерації, а також вирішення компетенційних спорів. Володіючи самостійними предметами відання, федерація та суб’єкти федерації змушені через інституційні механізми - вищі палати пар­ламенту- шляхом консультацій між федеральним та місцевими уря­дами, узгоджувати складні питання публічного управління.

Предмети відання та повноваження органів влади територі­альних колективів. Відповідно до функцій та завдань законодав­ство визначає повноваження органів публічної влади. Існують такі основні способи встановлення меж повноважень органів публічної влади: законодавчий, судовий, адміністративний, договірний.

Основою правового статусу органів місцевого самоврядування є їх компетенція, тобто сукупність прав та обов’язків, а також коло об’єктів управління, на які поширюється їх повноваження. Ком­петенцію органів публічної влади складають предмет відання та повноваження. Предмети відання-це сфери суспільного життя, на які спрямовано регулятивний вплив органу публічної влади. Це означає, що кожен орган публічної влади функціонує лише в тих сферах суспільних відносин, які визначаються метою його утво­рення та закріпленням законом. Розмежування предмета відання визначається відповідно до принципів пропорційності та субсиді- арності. Так, орган публічної влади повинен здійснювати свою ді­яльність виходячи із його цілей та за допомогою адекватних засобів, визначених законом, тобто пропорційно. Відповідно з принципом субсидіарності орган може здійснювати певні повноваження, ви­ходячи із наявних ресурсів.

Повноваження - це напрями діяльності органу влади, які він зобов’язаний ефективно виконувати відповідно до покладеної мети та несе всю повноту відповідальності за належне їх виконання. Вони не є правами органу чи посадової особи, оскільки визначені пози­тивно у законі і зобов’язують здійснювати відповідні управлінські функції під страхом відповідальності за неналежне їх виконання або зловживання посадовим становищем.

Важливе значення має спосіб визначення повноважень орга­нів публічної влади, що впливає на режим конституційності та законності публічного управління. Як правило, предмет відання і повноваження конституційних органів влади визначаються по­зитивно. Згідно з принципом ultra vires орган публічної влади не вправі виходити за межі повноважень, які визначено законом. У сенсі положення ст. 5 Конституції такий вихід є узурпацією влади, що переслідується у порядку кримінального судочинства. Однак повноваження можуть закріплюватися негативно. Прикладом цього є конституційна заборона привласнення функцій судів іншими органами і посадовими особами та заборона впливу у будь-якій формі на діяльність суддів (ст. 124, ч. 1 та ст. 126, ч. 2 Конституції). Конституційна гарантія місцевого самоврядування (ст. 7) також означає, що у предмет відання місцевого самоврядування (ст. 143) не може втручатися жодний орган влади. Отже, за органами правосуддя та органами місцевого самоврядування визначено остаточну сферу повноважень. При визначенні повноважень органів влади важливе значення мають принципи поділу влади (ст. 6) та законності управління (ст. 19).

За необхідності органи публічної влади можуть делегувати свої повноваження з метою їх більш ефективної реалізації. Делегування передбачає визначення його обсягу і предмета, строків та адресатів делегування, контроль за здійсненням делегованих повноважень. Конституція забороняє делегувати повноваження Президентові (ст. 106) та органам судової влади (ст. 124).

Механізм взаємодії держави із територіальними колективами. Взаємодія держави із місцевою владою забезпечується через законодавство, управління та правосуддя. Законодавство визначає правові рамки діяльності органів місцевого управління і місцевого самоврядування. Зокрема, важливе значення має планування розвитку регіонів з метою вирівнювання їх розвитку та вирішення питань бюджету та асигнувань завдань місцевого значення. З цією метою на місцях функціонують місцеві державні адміністрації (на рівні району та області). Адміністрування територіями дає змогу забезпечувати узгодження державної, регіональної та місцевої політики, виходячи із конституційних цінностей і принципів. Надання субсидій та субвенцій депресивним територіям на основі комплексних програм регіонального розвитку дає змогу забезпечити баланс державних і місцевих інтересів, вирівняти розвиток громад.

Найбільш рельєфно визначається цей механізм на субрегіональ- ному та регіональному рівні. Світова практика свідчить, що на цих рівнях, як правило, місцеве управління і місцеве самоврядування поєднуються, тобто виникає проміжний рівень влади. На думку норвезького вченого Т. Ларсона, існування проміжного рівня влади зумовлено тим, що в регіонах поєднується місцеве самоврядування і місцеве управління, тобто публічна влада здійснюється як органа­ми місцевого самоврядування, так і органами держави^[DCXLIX]. Проміжна влада організовується за трьома моделями: організаційна, функці­ональна, змішана (фрагментарна). Відповідно до організаційної моделі міністерства і відомства мають власні адміністрації на місцях, які контролюють акти органів місцевого самоврядуван­ня. Функціональна модель передбачає наявність на місцевому рівні представників держави на зразок французького префекта, який наділений повноваженнями здійснювати адміністративний контроль та координувати діяльність органів внутрішніх справ і безпеки на місцях, а також деякі інші питання внутрішньої по­літики. При цих двох моделях функціонують місцеві регіональні асамблеї - ради, які формують місцеві уряди - управи. Змішана модель передбачає широку автономію регіональних рад та урядів, над якими здійснюється адміністративний контроль за допомогою їх періодичного звітування перед державою, інспекцій профільних міністерств і відомств, а також діяльності незалежної адміністра­тивної юстиції.

Отже, проміжний рівень управління можна розглядати як: 1) представництво інтересів територіальних колективів регіональ­ного рівня: 2) інструмент місцевого самоврядування та здійснення функцій виконавчих органів місцевого самоврядування: 3) знаряддя центрального управління: 4) урівноваження державних інтересів та інтересів місцевого самоврядування: 5) інститут забезпечення інтересів регіональної громади, зокрема інтересів національних меншин, що вимагають автономії.

Оскільки в Україні у позитивному законодавстві не визнається існування регіональних громад, а лише територіальні громади на рівні поселень (села, селища, міста), тому існують істотні проблеми інституційного забезпечення прав на саморозвиток цих територі­альних спільнот. У цьому плані законодавство України необхідно привести у відповідність до положень міжнародно-правових актів і загальновизнаних принципів міжнародного права.

Адміністративний і судовий контроль за органами влади те­риторіальних колективів. Органи місцевого управління покликані забезпечувати контроль над дотриманням законодавства України з боку органів місцевого самоврядування. З цією метою місцеві дер­жавні адміністрації можуть оспорювати у адміністративних судах законність правових актів і дій органів місцевого самоврядування. У свою чергу органи місцевого самоврядування можуть оскаржувати правові акти та дії місцевих державних адміністрації.

20.2.