ПОНЯТТЯ, ЗМІСТ ТА ВИДИ КОНСТИТУЦІЙНОГО КОНТРОЛЮ

Сутність контролю за конституційністю нормативно-правових актів полягає у вирішенні питання про те, чи прийнято нормативно- правовий акт на основі, чи не суперечить Конституції, чи розвиває і конкретизує конституційні положення.

Загальні положення. Вирішення питання про конституційність актів правозастосування органів влади може втягнути Конститу­ційний Суд у не властиву для нього діяльність, адже його функція - забезпечення верховенства Конституції як нормативно-правового акта найвищої юридичної сили. КСУ у своїй діяльності формує док­трину відмови від розгляду ненормативних актів на предмет їх від­повідності Конституції України.

У справі про акти органів Верховної Ради України КСУ поширив власну юрисдикцію на нормативні правові акти парламенту та надав ознаки ненормативних правових актів^[130]. З подібною пробле­мою стикалися при формулюванні повноважень і в ході діяльності Конституційного Суду Російської Федерації^[131].

Поряд із здійсненням абстрактного конституційного контролю КСУ також здійснює і конкретний судовий контроль. Відповідно до цієї процедури (її ще називають інцидентним контролем) суд за­гальної юрисдикції у випадку виявлення при розгляді справи не­відповідності закону Конституції України повинен зупинити про­вадження по ній і клопотати перед Верховним Судом про внесення конституційного подання до КСУ про вирішення питання відповід­ності такого закону або окремих його положень Конституції України. Така забюрократизована процедура інцидентного контролю не за­безпечує належним чином право захисту. У багатьох країнах світу (Італія, Словаччина, Чехія тощо) загальний суд будь-якої інстанції у таких випадках вправі безпосередньо звертатися до Конституцій­ного Суду.

Отже, суперечність Конституції України нормативно-правового акта, що є предметом конституційного контролю, визначається че­рез певну інтелектуальну діяльність Конституційного Суду. Предме­том визначення органу конституційної юстиції в даному випадку є вирішення питання щодо узгодженості нормативно-правового акта із цілями, напрямами правового регулювання, основоположними принципами, визначеними Конституцією України.

Якщо захист Конституції України здійснюється всіма органами держави, то забезпечення її верховенства як головного джерела на­ціонального права - виключна прерогатива Конституційного Суду України. Конституційний, який здійснює обмежений конституцій­ний контроль.

У країнах колишнього СРСР склалися два основні підходи щодо здійснення конституційними судами контролю за нормативно- правовими актами. В одній групі країн (Вірменія, Грузія, Казахстан, Молдова, Росія тощо) вирішується питання виключно верховенства конституції. В інших країнах (Азербайджан, Білорусь, Латвія, Лит­ва та Узбекистан) верховенство конституції забезпечується через принцип ієрархічності відповідних нормативно-правових актів, а саме через їх різновиди та юридичну силу^[133]. Вирішення такого за­вдання Конституційним Судом України здійснюється за першим підходом.

Вирішуючи спори про право, Суд вказує на права та обов'язки сторін, на правові форми їх реалізації. У власній практиці Консти­туційний Суд України при здійсненні контролю за нормативно- правовими актами сформулював доктрину «політичної доцільнос­ті», а також стоїть на позиції відмови від заповнення прогалин у законодавстві. Така правова позиція Суду обумовлена його завдан- ням забезпечувати верховенство Конституції України шляхом контролю над правом відповідно до визначених законом процедур.

Абстрактний конституційний контроль. Як орган конститу­ційної юстиції КСУ здійснює конституційний контроль за правови­ми актами парламенту глави держави, уряду та представницького органу Автономної Республіки Крим. Розгляд правових актів цих державних органів здійснюється у формах превентивного та ре­пресивного конституційного контролю.

Відповідно до ст. 15 Закону про КСУ орган конституційної юстиції може прийняти рішення щодо неконституційності правових актів повністю чи в їх окремих частинах у випадку невідповідності їх Кон­ституції, при порушенні встановленої Конституцією процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності та перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті.

А. Превентивний (попередній) конституційний контроль за пра­вовими актами вищих конституційних органів передбачає забез­печення КСУ стабільності Основного закону та попередження ви­падків порушення єдності змісту конституційних норм. Закріплена нормативно (ст. 159 Конституції) та підтверджена практикою Суду така діяльність органу конституційної юстиції полягає у винесен­ні висновку про відповідність Основному Закону законопроекту про внесення змін до Конституції України перед внесенням його на розгляд Верховної Ради. Конституційний Суд у даному випадку надає висновок щодо збереження сутнісного змісту основних прав, територіальної цілісності та незалежності України, дотримання матеріальних і процесуальних обмежень із внесення змін до Кон­ституції.

При розгляді справи про внесення змін до ст. 46 Конституції України Конституційний Суд констатував порушення належної правової процедури розгляду конституційних законопроектів, невиконання попереднього рішення КСУ, що стосувалося анало­гічної правової справи^[134], а також вимог ст 159 Конституції про обов'язковість попереднього розгляду цього законопроекту Консти­туційним Судом перед внесенням його на розгляд у парламент^[135].

Конституційні законопроекти не можуть звужувати зміст або скасовувати конституційні права і свободи. Філософія основних прав і свобод ґрунтується на тому, що правовий захист визнача­ється системою гарантій, які закріплені у позитивному законо­давстві. Зокрема, у контексті положення статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів неприпустимим є «звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод». Таке конституційне положення може стати орієн­тиром тлумачення правових норм та визначення, в якому обсязі необхідно обґрунтовувати судове рішення.

Конституційний Суд неодноразово обґрунтовував свої рішен­ня міркуваннями забезпечення конституційних гарантій захис­ту основних прав у відповідності до міжнародно-правових актів (наприклад, Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, Конвенції про захист прав людини і основних свобод) щодо поширення юрисдикції загальних судів на всі правовідносини, що виникають у державі, тенденціями розширення інституту пра­вового захисту основних прав (рішення від 25 листопада 1997року № 6-зп, від 25 грудня 1997 року № 9-зп/97). Основні права і свободи кореспондуються з нормами поточного законодавства, яке допо­внює їх перелік та розвиває ступінь нормативного регулювання та соціально-правового забезпечення.

Відповідно до принципу верховенства праваКонституційний Суд покликаний дотримуватися вимог рівності і пропорційності при ви­несенні своїх рішень, що служить основою для їх виваженості та обґрунтованості Даний принцип визначає правовий режим визна­чення обмеження статусу учасників правовідносин. Згідно з його смислом особливі преференції, пільги на користь певної категорії осіб тлумачаться як правові гарантії їхнього статусу; відповідно, обмеження статусу повинно бути засновано на основі формаль­ного закону, сумісного з конституційними цілями, для досягнення конкретної легітимної мети у демократичному суспільстві.

Таким чином, здійснюючи попередній конституційний контроль, орган конституційної юстиції забезпечує належну правову процеду­ру внесення змін до Конституції України, відстоює принцип верхо­венства права, основоположні принципи організації суспільства та держави, сутнісний зміст основних прав і свобод.

Однак існують істотні проблеми розгляду Конституційним Судом справ щодо конституційного контролю законопроектів про внесен­ня змін до Конституції України на предмет їх відповідності статтям 157 і 158 Конституції України. Як вже зазначалося, при розгляді цих категорій справ орган конституційної юстиції є складовою ме­ханізму установчої влади поряд з такими суб’єктами як народ Укра­їни, парламент, главадержави. Відповідно існує об’єктивна потреба нормативного регулювання процедури розгляду справ у вигляді до­повнення до Закону про КСУ окремої глави про порядок розгляду проектів законів, про внесення змін до Конституції України.

Б. При здійсненні репресивного (остаточного) конституційного контролю за правовими актами вищих конституційних органів КСУ забезпечує баланс між різними гілками влади, визначаючи їх компетенцію та засоби реалізації. При реалізації такого повнова­ження конституційними судами не є прийнятним вирішення питан­ня конституційності конституційних положень^[137]. Конституційний Суд, організація та діяльність якого встановлена Конституцією, не може бути вищим за Конституцію, а володіє рівним статусом з головою держави, парламентом та урядом, виконуючи специфічні функції.

Оскільки установчою владою виступає народ України, то кон­ституційному контролю не підлягають референдарні закони, а їх відповідність Конституції забезпечується через інші процедури. КСУ забезпечує верховенство Конституції в даному випадку шляхом контролю за дотриманням належної правової процедури призна­чення референдуму та конституційності положень, що виносяться на розгляд народу.

При здійсненні репресивного конституційного контролю Консти­туційний Суд забезпечує вищу юридичну силу Конституції України - пряму дію конституційних норм та здійснює їх інтерпретацію, що властиво для будь-якого органу судової влади. Вища юридична сила Конституції України зумовлює єдиний підхід при вирішення справ Конституційним Судом. КСУ витлумачив цей принцип та­ким чином: «Однією з найважливіших умов визначеності відносин між громадянином і державою, гарантією закріпленого у ст. 21 Конституції України принципу непорушності прав і свобод людини є стабільність Конституції, яка, крім інших чинників, значною мі­рою визначається правовим змістом Основного закону. Наявність у Конституції України надто деталізованих положень, місце яким у поточному законодавстві, породжуватиме необхідність частого внесення змін до неї, що негативно позначатиметься на стабіль­ності Основного закону^^[138]. КСУ, відповідно сформулював два основні положення, якими він себе вважає пов’язаним: принцип правової визначеності (правової безпеки) та принцип ієрархії нормативно- правових актів.

Принцип правової визначеності (певності, правової безпеки) пе­редбачає чіткий і зрозумілий виклад закону, одноманітний режим його застосування, пропорційність і адекватність використання засобів для досягнення цілей конституційної юстиції. У матеріаль­ному значенні принцип правової визначеності втілюється у фун­даментальному характері конституційних принципів і норм, які не можуть тлумачитися довільно. У процесуальному значенні цей принцип проявляється, як безпосередньо зазначив Конституційний Суд, у стабільності конституційних норм у сенсі складної процедури внесення змін до Конституції України та встановлення певних про­цесуальних обмежень по суб’єктному, процедурному складу.

Обґрунтування ідеї про співмірність (пропорційність) норма­тивного втручання нарівні конституційних норм та сумнівності занадто деталізованих положень у тексті Конституції України дає змогу суду підійти до питання про визнання принципу ієрар­хії правових норм, який прямо випливає із принципу верховенства права. Така ідея про ієрархію правових норм також обґрунтована у працях позитивістів (наприклад, Г. Кельзена, Л. Харта). Тому Кон­ституційний Суд визнає, що закони як акти встановленої консти­туцією законодавчої влади «зумовлюють їх субординацію відносно Конституції України», «Конституція України як головне джерело національної правової системи є... базою поточного законодавства», яке «конкретизує закріпленні в Основному законі положення». Це надало підстави сформулювати висновок, що у «правовій державі існує сувора ієрархія нормативних актів, відповідно до якої поста­нови та інші рішення органів виконавчої влади мають підзаконний характер і не повинні викривляти сутність і зміст законів».

Таким чином, репресивний судовий конституційний контроль має більшу сферу застосування ніж превентивний і він більшою мірою відповідає природі органу конституційної юрисдикції.

Превентивний та репресивний контроль виступає формами аб­страктного конституційного контролю. В юридичній літературі також виділяється конкретний конституційний контроль, який ре­алізується конституційними судами при розгляді конституційних скарг. Опосередковано Конституційний Суд України здійснює його при наданні офіційного тлумачення Конституції і законів України.

Інцидентний конституційний контроль. Здійснюється Кон­ституційним Судом України у випадку, якщо при вирішенні питання відповідності нормативного акта Конституції або офіційного тлума­чення Конституції та законів України, буде виявлено неконституцій­ність інших нормативно-правових актів (ч. З ст. 61 Закону про КСУ). Також така форма конституційного контролю застосовується, якщо у процесі розгляду справи судом загальної юрисдикції виникає спір щодо конституційності норми закону, яка застосовується судом, а суд звертається з мотивованою ухвалою (постановою) до Верховного Суду України, який вносить відповідне конституційне подання до Конституційного Суду України.

Контроль за забезпеченням, механізму взаємодії норм та принципів міжнародного права і національного права. Цей різновид повноважень Конституційним Судом здійснюється насамперед через превентивний конституційний контроль за кон- ституційністю схвалення міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість. Така форма контролю забезпечує правовий механізм виконання Украї­ною міжнародних договорів відповідно до Конституції України. Роз­гляд справ здійснюється за конституційним поданням Президента України та Кабінету Міністрів України до прийняття парламентом відповідного закону. Водночас КСУ призупиняє розгляд Верховною Радою питання щодо ратифікації міжнародного договору.

Як правило, при укладанні міжнародних договорів воля сторін спрямована на досягнення міжнародного співробітництва у певних сферах суспільного життя, реформування суспільних і державних інститутів, створення нових форм наддержавних утворень. Від­повідно до доктрини «політичної доцільності» КСУ може надавати лише правову оцінку трансформації таких міжнародних договорів у вітчизняну правову систему та вказати, які конкретно положення не відповідають Конституції України. Отже, при реалізації такого повноваження орган конституційної юстиції здійснює двоєдину функцію - забезпечує верховенство Конституції щодо міжнародних договорів (тобто здійснює стримуючу функцію), а також вказує пар­ламентові на ті положення Основного закону, яким не відповідають положення міжнародного договору (тобто здійснює стимулюючу функцію щодо законодавця). Тому справедливою буде думка, що в такому разі висновок КСУ можна розглядати в сенсі ст. 159 Консти­туції як безпосередню підставу для внесення у парламент законо­проекту про внесення відповідних змін до Основного закону.

Участь конституційної юстиції у механізму трансформації між­народних договорів у національну правову систему попереджує ви­падки суперечності конституції та міжнародних договорів, які є обов'язковими для держави. Конституційній перевірці підлягають міжнародні договори, які ще не набрали чинності в Україні. Ідея такої участі конституційної юстиції полягає у визначенні консти­туційного механізму виконання міжнародних договорів, оскільки держава не може відмовитися від їх виконання на тій підставі, що вони суперечать національному праву (ст. 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів). Механізм співпідпорядкування публічної влади у цьому контексті спрямовує її органи на належне виконання міжнародних угод, тобто на їх ратифікацію парламентом з наступною промульгацією Президентом України.

Участь конституційної юстиції у забезпеченні конституційності загальновизнаних принципів і норм міжнародного права підляга­ють чинні міжнародні договори шляхом розгляду конституційності правових актів парламенту глави держави, уряду про набрання їх чинності (імплементацію). Таке повноваження конституційних су­дів, як правило, обмежено тлумачиться^[139]. Сумнівним є положення

ч. 2 ст. 89 Закону про КСУ про допустимість розгляду конституцій­ності міжнародного договору, що набрав чинності.

Річ у тім, що питання про нечинність міжнародних договорів вирішується тільки згідно з нормами міжнародного права (зокре­ма, відповідно до статей 27, 46, 65, 66 та ін. Віденської конвенції про право міжнародних договорів). Конституційний Суд України уповноважений розглядати такі справи тільки в межах визначення конституційності укладення міжнародного договору відповідно до компетенції органу державної влади. Тому предметом контролю в даному випадку буде не міжнародний договір, а правовий акт ком­петентного органу держави, відповідно до якого набуває чинності міжнародний договір у законодавстві України^[140].

Невизначеною залишається роль конституційної юстиції при ви­рішенні колізій норм та загальновизнаних принципів міжнародного права з конституційними нормами. Йдеться про самовиконувані норми міжнародного права. Закон про КСУ пов'язує розгляд таких спорів із виникненням правових колізій у сфері реалізації основних прав і свобод (глава 13). Згідно з ч. 1 ст. 9 Конституції України вста­новлено співпідпорядкування норм міжнародного права та норм законодавства України. З метою недопущення обмеження можли­вості використання основних прав і свобод КСУ повинен забезпе­чити конституційність розуміння застосування норм і принципів міжнародного права. Це узгоджується зі змістом принципу свободи держави визначати способи виконання міжнародних договорів від­повідно до внутрішнього законодавства. Отже, Конституційний Суд України забезпечує механізм взаємодії норм міжнародного права та національного права України.