ОРГАНІЗАЦІЯ ОРГАНІВ КОНСТИТУЦІЙНОЇ ЮСТИЦІЇ В УКРАЇНІ

Прийняття 3 грудня 2004 року Верховним Судом України рішен­ня у справі про вибори Президента України переконливо проде­монструвало специфіку співвідношення між конституційною та за- гальносудовою юрисдикцією.

Загальні положення. Питання співвідношення конституційної юстиції та судів загальної юрисдикції є центральною проблемою щодо розуміння природи юрисдикційної діяльності Конституцій­ного Суду України. Щоб з'ясувати це актуальне питання, слід роз­глянути основні світові моделі конституційної юстиції, їх загальні риси та відмінності.

Виходячи із предмета своїх повноважень по розгляду конституційно-правових спорів, органи конституційної юстиції кон­кретизують конституційні норми, але одночасно формують консти­туційну політику (явище «юридизації» політики). Наприклад, згідно зі ст. 134 Конституції Молдови Конституційний Суд незалежний від будь-якої іншої публічної влади і підпорядковується тільки Консти­туції. Цей орган покликаний гарантувати «верховенство Конститу­ції, забезпечити реалізацію принципу поділу влади на законодав­чу, виконавчу та судову і гарантує відповідальність держави перед громадянином і громадянина перед державою»^[103].

Це пов'язано з тим, що свої рішення орган конституційної юс­тиції виносить на основі закону та засадах верховенства права і справедливості, він відслідковує динаміку конституційно-правових відносин, забезпечуючи правові рамки свободи політичної діяльнос­ті Таким чином, цей орган визначає правовий порядок набуття та реалізації прав і обов'язків їх учасниками на предмет відповідності конституції і в цьому полягає суть «юридизації» політики консти­туційними судами.

Включення органу конституційної юстиції у систему стримувань і противаг у вітчизняному досвіді конституціоналізму справа склад­на. З цього приводу академік Ю. Шемшученко таГ. Мурашин цілком справедливо вказують: «Ми не мали власного досвіду у цій справі. Тому в кінці 80-х і на початку 90-х років наша теорія і практика звернулися до досвіду зарубіжних країн у питаннях організації кон­ституційного контролю»^[105]. Традиційне ототожнення конституційної юстиції із конституційним контролем полягає в тому що здійснення конституційного контролю за правовими актами на предмет їх не- суперечності конституції є стрижневим повноваженням конститу­ційних судів, хоча західній науці конституційного права така точка зору не відома^[106].

Функціонування квазісудових установ по забезпеченню верхо­венства конституції довело свою неефективність. Вони по суті не володіли реальними важелями впливу оскільки їх рішення не мали остаточного характеру та не володіли обов'язковою юридичною силою, ці органи навіть реально не здійснювали свою діяльність^[107]. Саме тому вітчизняна практика конституціоналізму звернулася до думки про необхідність створення спеціалізованого, незалежного органу конституційного правосуддя.

Основні моделі конституційної юстиції.

Згідно з принципами правової держави, судові установи не вправі відмовити заявникові у правовому захистові. Як зазначає Г. Штайн- бергер, «судова влада зобов'язана дотримуватися належної правової процедури, гарантіями якої служать, зокрема, права людини на судовий захист або на розгляд її справи компетентним судом, ство­реним на підставі закону, або принцип ne bis in idem»^[108].

У процесі еволюції функціонування конституційної юстиції на­працьовано цілий ряд основоположних принципів, які лежать в основі їх діяльності як гарантів конституційного ладу. Незалежно від конкретної моделі конституційного правосуддя та їх предметної сфери по розгляду конституційно-правових спорів такими визна­ються: а) застереження про закон; б) пропорційність або заборона надмірних обмежень основних прав і свобод; в) принцип збереження сутнісного змісту основного права; г) принцип правової безпеки^[109]. Це відображає загальну тенденцію еволюції конституційної юстиції, діяльність якої зорієнтована на забезпечення верховенства осно­вних прав і свобод, верховенства конституції та конституційного ладу В основі таких уявлень лежить «вимога безумовної пов'язаності держави та її органів правами людини»^{[110] [111] [112].}

Судовий конституційний контроль як інструмент стримувань і противаг опосередковано був ще закладений у Конституції США. Зокрема, А. Гамільтон зазначав, що «тільки суд може визнати недій­сними акти законодавчої влади, що порушують конституційні за­борони. Коли воля легіслатури, оголошена в її статутах, приходить у протиріччя з волею народу, оголошеної у конституції, судді повинні керуватисяостанньою, а не першими. Вониповиннірегулюватисвої рішення основними законами, а не тими, які не є основними?⁰.

В основі американської моделі конституційної юстиції лежить вирішення конституційно-правових спорів тільки у формі розгляду судом загальної юрисдикції вищої інстанції конкретного спору про право. Завдання загального суду полягає насамперед у розв'язанні конкретного спору між сторонами, і якщо при цьому виникає пи­тання про конституційність правового акта, суд повинен також ви­рішити його. З іншого боку, як засоби забезпечення основних прав розглядаються процедури writ of habeas corpus, mandamus тощо.

Створення спеціалізованих органів конституційної юстиції насамперед спрямовано на усунення політизації судів загальної юрисдикції. Політика й конституція не можуть бути чітко відділені, оскільки «сучасні конституції трактують суспільство як відкриту для всіх унікальну політичну інституцію, яка створює максимально широкі можливості для реалізації не колективних, а індивідуальних стратегій»^[113]. Конституція створює правове поле для вільної політич­ної діяльності, законодавчої політики та відповідальної діяльності уряду. Орган конституційної юстиції як інструмент стримувань і противаг самостійно «не бере участі у політичній боротьбі за владу, а приймає рішення відносно її конституційно-правових аспектів»^[114].

Така самостійність і незалежність органу конституційної юс­тиції визначається кількома параметрами його конституційно- правового статусу. Як указує Л. Гарліцкі, по-перше, їх організація та функціонування достатньо широко закріплюються у консти­туції, що створює стійку основу для діяльності та ускладнює вне­сення змін, що диктуються поточними політичними мотивами. По-друге, незалежна, самостійна позиція виражається в особли­вому способі формування суддівського складу цих органів і в осо­бливому правовому статусі їх суддів.

Таким чином, сутніснахарактеристика конституційно-правового статусу та діяльності органу конституційної юстиції визначається через особливості юридизації політичних відносин, що врегульо­вані конституційним правом. Це здійснюється, зокрема, «шляхом розв'язання політичних конфліктів між різними владами» за допо­могою правового інструментарію спеціалізованого органу консти­туційного правосуддя^[116].

На цій підставі орган конституційної юстиції вправі наполягати на неухильному виконанні своїх рішень усіма суб'єктами права без­посередньо як норм конституції і відповідно до цих рішень формува­ти власну правову позицію. Такі обставини є суттєвими в сучасних умовах реформування вітчизняної системи правосуддя, вирішення питання співвідношення між конституційною юстицією та судами загальної юрисдикції.

Законодавство України та офіційна позиція Верховного Суду ві­дображає те принципове положення, що суди загальної юрисдикції не вправі відмовити у судовому захистові громадянам при пору­шенні їх прав і свобод. Навпаки, загальні суди зобов'язані застосову­вати положення Конституції як норми прямої дії. Така діяльність судів загальної юрисдикції у європейській моделі конституційного правосуддя не піддається сумніву. «Наявність спеціальної консти­туційної юстиції не позбавляє всі інші суди правомочності застосу­вати конституційні норми або контролювати діяльність органів держави з точки зору їх конституційності»^[117].

Для загальної європейської моделі конституційної юстиції ха­рактерне таке коло повноважень, яке безпосередньо відноситься виключно до предмета відання спеціалізованих судових органів. Г. Штайнбергер виділяє серед них такі: 1) спори між вищими орга­нами держави з приводу їх компетенції, між органами федерації і суб'єктів федерації або між органами центральної влади та автоно­мій з приводу їх компетенції, прав і обов'язків: 2) визнання некон­ституційними законів, які були прийняті парламентом формально відповідно до чинної конституції; 3) перевірка конституційності референдуму та остаточне вирішення питань, пов'язаних з пере­віркою результатів виборів у вищі конституційні органи держави; 4) відсторонення від посади вищих посадових осіб держави за по­рушення ними конституції, установлення антиконституційного характеру політичних партій, позбавлення окремих осіб консти­туційних прав^[118].

Як правило, ці повноваження закріплюються безпосередньо в конституції. Вважається неприйнятним, щоб в органічних законах доповнювався цей перелік повноважень за конституційними суда­ми. Тому має важливе значення регулювання компетенції органів конституційної юстиції саме на рівні конституції. Залежно від за­кріпленого за органом конституційної юстиції предмета відання з розгляду конституційно-правових спорів залежить зміст принци­пів субсидіарності та підвідомчості конституційних та інших судів. Тому в рамках європейської моделі конституційної юстиції умовно можна виділити германський та австрійський її різновиди. За осно­ву германської моделі лежить концентрація цих повноважень, а австрійської - їх деконцентрація.

Різновиди європейської моделі конституційної юстиції. Згід­но з германським різновидом європейської моделі необхідність концентрації повноважень з розгляду конституційно-правових спо­рів за органом конституційної юстиції обґрунтовується тим, що тільки спеціалізований орган правосуддя здатний забезпечити на­лежні правові гарантії верховенства конституційних норм, осно­вних прав і свобод. Германська правова доктрина стоїть на позиції, що органу конституційної юстиції належить монополія з розгляду конституційно-правових спорів, оскільки закон «не хоче ввіряти адміністративному судді право конституційного органу, а із вра­хуванням їх функціонально-правової системи готовий поставити наслідки спору у залежність від рішення конституційного суду»^[119]. Така концентрація юрисдикційних повноважень конституційних судів дозволяє забезпечити єдність судової практики з забезпечен­ня конституційного ладу в усіх його аспектах. Виділення розгляду спорів такого характеру як окремої функції правосуддя дає змогу уніфікувати процедури захисту основних прав, перевести розгляд конституційно-правових спорів у площину забезпечення єдиної конституційної політики, стабілізувати функціонування системи стримувань і противаг. Це вносить упорядкованість у взаємовідно­сини між різними гілками влади, а також створює надійні гарантії політики соціального регулювання.

Австрійський різновид європейської моделі конституційної юстиції покликаний усунути таке надмірне навантаження юрис- дикційної діяльності конституційних судів. З іншого боку, у країнах із цією моделлю конституційного правосуддя традиційно склалася окрема гілка адміністративної юрисдикції. Тому немає нагальної потреби здійснювати судовий контроль за актами адміністративної влади органами конституційної юстиції.

Для австрійської моделі конституційної юстиції характерна зву­жена об'єктна сфера конституційного контролю за правовими акта­ми, яка обмежується тільки актами вищих органів державної влади. Розгляд індивідуальних скарг громадян для цієї моделі конституцій­ного правосуддя не є традиційним. В Австрії розгляд індивідуальних скарг Конституційним судом можливий тільки після вичерпання усіх засобів правового захисту в органах адміністративної юстиції й предметом їх найчастіше стають акти або дії поліції, інших силових структур.

Недоліками австрійської моделі конституційної юстиції є склад­ність механізму взаємодії автономних судових установ. При цьому можуть виникати труднощі із забезпечення верховенства конститу­ції через здійснення спеціалізованого судового контролю за актами адміністративних органів. Відсутність прямого доступу до конститу­ційних судів для захисту основного права фактично переносить тя­гар такої відповідальності на суди загальної юрисдикції, які у цьому аспекті також виконують функції конституційної юстиції.

Конституція України відносить КСУ до органів правосуддя (ст. 124). З процесуальної точки зору, правовий режим діяльності КСУ відрізняється від діяльності судів загальної юрисдикції, очолю­ваних Верховним Судом України. Безпосередньо владна діяльність та процесуальні форми здійснення повноважень Конституційним Судом визначені розділом XII Конституції та Законом про КСУ^[120]. Юрисдикційної діяльності КСУ стосуються п. 28 ст. 85, статті 147, 150-152, 159 Конституції. Ці владні повноваження органу консти­туційної юстиції не можуть здійснюватися іншими органами пра­восудця, оскільки він є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні.

Повноваження Конституційного Суду конкретизовано у ст. 13 Закону про КСУ відповідно до якої орган конституційної юстиції розглядає справи щодо: 1) конституційності законів та інших пра­вових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість: 3) дотримання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпіч­менту, визначених статтями 111 та 151 Конституції України; 4) офі­ційного тлумачення Конституції і законів України. Конституційний Суд України здійснює повноваження щодо надання висновків щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України, а також про порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим по­ложень Конституції і законів України.

КСУ не вправі вирішувати питання законності щодо правових актів органів державної влади, органів місцевого самоврядуван­ня, а також інші питання, віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції (ст. 14 Закону про КСУ). Завданням Конституційного Суду є гарантування верховенства Конституції як Основного закону держави на всій території України (ст. 2 Закону про КСУ). Аналіз по­ложень ч. 2 ст. 147 Конституції та ст. 2 Закону про КСУ свідчить, що закон орієнтує орган конституційної юстиції розглядати виключно правові питання.

Законом про КСУ від 3 червня 1992 року було передбачено шир­ший перелік повноважень Конституційного Суду. Зокрема, згідно зіст. 14 цього Закону, окрім здійснення вищезгаданих функцій, КСУ був уповноважений розглядати справи про порушення компетенції органів і осіб державної влади, визначених Конституцією; про по­рушення розподілу компетенції між центральними органами та місцевими органами публічної влади, зокрема, місцевих рад; про конституційність призначення виборів іреферендуму; про консти- туційність діяльності та примусовий розпуск політичних партій, всеукраїнських і міжнародних громадських організацій та деякі інші. Однак цим Законом не передбачалося здійснення КСУ повно­важень з тлумачення Конституції і законів України.

Конституційний Суд відіграє важливу роль у забезпеченні кон­ституційної законності та порядку основних прав і свобод, що ви­значається диспозитивністю, підвідомчістю та субсидіарністю у здійсненні конституційного правосуддя. Найважливішим убачаєть­ся зв'язок між основними правами, організацією та процесуальними формами діяльності, що в цілому і визначає діяльність КСУ як ор­гану конституційної юстиції. Як одна з публічно-владних структур, орган конституційної юстиції служить важливим інструментом з забезпечення права на захист як необхідної «передумови свободи громадян, утвердженої державою»^[121].

Конституційний Суд України при розгляді справ неодноразово підкреслював важливість правового захисту основних прав, відсто­юючи конституційні принципи рівності (ст. 24) та свободи розви­тку особистості (ст 23). УрішенніпосправігромадянкиДзюбиГ.П. щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової осо­би^[122] КСУ зазначив, що незалежно від вказівки у законі право особи на захист гарантується згідно зіст. 55 Конституції. Суд підкрес­лив, що однією з найважливіших тенденцій розвитку вітчизняного законодавства є «розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого само­врядування, посадових та службових осіб»^[123].

Особливості вітчизняної моделі конституційної юстиції. Для вітчизняної моделі конституційної юстиції властивий обмежений конституційний контроль^[124]. Надмірна концентрація владних по­вноважень по здійсненню судового конституційного контролю над правовими актами органів публічної влади розглядається неодноз­начно^[125]. Для сучасного світового конституціоналізму традиційним є спеціалізований вищий судовий контроль над правовими актами конституційних органів влади.

У країнах із простою формою адміністративно-територіальної організації держави судовий конституційний контроль не завжди виступає універсальним. Вважається, що суди загальної юрисдик­ції, зокрема адміністративна юстиція, цілком здатні здійснити ефек­тивний судовий контроль за правовими актами органів місцевого управління та самоврядування. Разом із тим дуже серйозною про­блемою тут виступає визначення співвідношення між конституцій­ною та адміністративною юстицією.

Підвідомчість КСУ у справах щодо несуперечності Конституції правових актів вищих конституційних органів влади обумовлена межами конституційного контролю, визначених ст. 14 Закону про КСУ. Така підвідомчість КСУ обмежена двома параметрами: а) ад­міністративною юстицією, у компетенцію якої входять визначення законності правових актів органів влади, перерахованих у ст. 14 За­кону про КСУ та межами адміністративного контролю, що здійснює глава держави тауряд; б) завданням загальних судів захищати осно­вні права безпосередньо як чинне право на підставі конституційних положень (ч. 1 ст. 55, ст. 58тач. 2 ст. 124).

Визначення співвідношення конституційної та адміністратив­ної юстиції супроводжується низкою теоретичних і практичних проблем^[126]. Згідно з чинним законодавством України предметом розгляду загальних судів є правові акти органів адміністрації (мі­ністерств, відомств і місцевих державних адміністрацій). Мета такого правовстановлення полягає в орієнтуванні судових органів вирішувати виключно питання права. Водночас правозастосов- ча практика адміністративних органів також підлягає судовому контролю, що розглядається як обов'язок держави із захисту осно­вних прав. Саме правозастосовча практика є об'єктом контролю загальних судів, а не конституційної юстиції. Специфіка діяль­ності адміністративної юстиції полягає в тому, що відомчий роз­гляд адміністративних рішень має свої переваги з огляду на менші суспільні витрати на захист прав особи. Однак загальні суди при розгляді таких справ повинні бути зорієнтовані не тільки на роз­гляд правових актів адміністративної влади на предмет їх відпо-

відності закону, а також на визначення прав і обов'язків сторін по справі, вказуючи на способи виконання судового рішення^[127].

Обов'язок загальних судів застосовувати положенняКонститу- цїї як норми прямої дії встановлює межі конституційної юрисдик­ції з захисту основних прав. Така обмеженість діяльності органу конституційної юстиції неоднозначна, оскільки досить складно визначити межі юрисдикції цього органу за даним напрямом ді­яльності.

Особливістю вітчизняної моделі конституційної юстиції є те, що КСУ захищає безпосередньо основні права та свободи за допомогою специфічного механізму. Такий захист здійснюється шляхом роз­гляду справ про офіційне тлумачення Конституції і законів України, який певною мірою подібний за своєю природою до інституту кон­ституційного скарги. Це вимагає від заінтересованих осіб високого ступеня володіння засобами правового захисту, щоб сформулювати відповідно до закону конституційне звернення.

Тому важливим убачається спростити процедуру інцидентного контролю, наділивши всі загальні суди обов'язком звертатися до КСУ, якщо при розгляді справи буде виявлено, що наявне утиснення основних прав і свобод або правовий акт, що підлягає застосуванню судом, не відповідає Конституції. Іншою проблемою, і вона є більш суттєвою, є те, що в Україні тільки формується система адміністра­тивної юстиції та її діяльність нормативно ще на забезпечена.

Згідно з постановою Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 року суди загальної юрисдикції зобов'язані засто­совувати положення Конституції як норми прямої дії. Пленум Верховного Суду по суті в даному випадку здійснив функції адміні­стративної юстиції, заборонивши загальним судам застосовувати положення законодавства, які суперечили Конституції України. Зокрема, Верховним Судом було визнано суперечнимиКонституції України статті32-34 Кодексу законів про працю України, було за­боронено судам передавати матеріали справи на розгляд товарись­кого суду у порядку, передбаченому ст 51 КК та ст 8 КПК тощо. Можна вважати, що таку діяльність судів загальної юрисдикції не слід розглядати як посягання на прерогативи органу консти­туційної юстиції. Загальні суди зобов'язані застосувати норми Конституції при здійсненні правосуддя і в цьому полягає їх функці­ональний зв'язок з Конституційним Судом. У даному аспекті суди загальної юрисдикції є включеними у конституційну юстицію, але разом із тим це не основна функція системи цих судів. Належна оцінка діяльності судів загальної юрисдикції як конструктивної можлива лише в тому випадку, коли такі їх функції здійснюються касаційною (ревізійною) інстанцією.

Повноваження органу конституційної юстиції з тлумачення Кон­ституції і законів України сьогодні вже не піддається сумніву Рані­ше існуюча монополія законодавчого органу з тлумачення законів розглядається як правовий нонсенс. Як зазначається у коментарі до Конституції України, таке повноваження парламенту не мож­на розглядати однозначно. Щоб однозначно витлумачити правову норму запобігти конфліктів та правових колізій при застосуванні закону забезпечити правильність застосування правової норми «необхідний незалежний від законодавця висококваліфікований орган»^[128].

У механізмі стримувань і противаг неконструктивною є думка про передання повноважень з тлумачення Конституції і законів України від органу конституційної юстиції до парламенту^[129]. Верхо­вна Рада як представницький орган є політичним утворенням, яке репрезентує певний спектр політичних сил. Захарактером своєї ді­яльності законодавчий орган визначає певну сферу правового регу­лювання суспільних відносин шляхом прийняття законів. Верховна Рада зобов'язана приймати, а не застосовувати закони. До того ж у парламенту немає змоги неупереджено та незалежно, виходячи із принципу верховенства права, тлумачити правові акти.

Отже, за будь-якої форми діяльності Конституційний Суд забез­печує стабільність у суспільстві, визначає на основі Конституції та законів України права й обов'язки всіх учасників правовідносин. Орган конституційної юстиції своєю діяльністю забезпечує баланс інтересів між державою та громадянським суспільством.

5.4.