ПРИНЦИП СОЦІАЛЬНОЇ ПРАВОВОЇ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ЛЮДИНИ
Особливої гарантії основних прав і свобод набуває конституційне застереження про їх недоторканність при внесенні змін до Конституції України (ст. 157). Формально всі конституційні права набувають характеру фундаментальних, однак у системі конституційних прав і свобод можна виділити групу прав, які мають специфічну природу
До цієї групи належать соціальні, економічні та культурно-духовні права.
Оскільки фундаментальні права мають надпозитивний характер, вони носять так званий «негативний характер», що передбачає мінімальне державне втручання у сферу приватної автономії. З іншого боку, держава повинна піклуватися про гідне життя особи в суспільстві, що, зокрема, передбачає свободу розвитку індивіда шляхом задоволення його соціальних, економічних, культурних, духовних потреб. Фактично, ступінь забезпеченості соціально-економічних прав залежить від стану законодавства та політики уряду щодо соціально- правового захисту особи. В організаційно-правовому відношенні це виражається у принципові соціальної держави.Зокрема, у Німеччині правова позиція Федерального Конституційного Суду (ФКС) еволюціонувала від ідеї надпозитивного характеру прав людини у сторону думки, що Основний закон виключає конфлікт між надпозитивними основними правами та конституцією, оскільки конституція визнає гідність людини в якості недоторканного і тим самим як один із фундаментальних над- позитивних прав і принципів. На думку колишнього голови ФКС Німеччини Р. Герцога, взагалі немає різниці між писаними і тими, що виводяться за допомогою тлумачення, конституційними принципами, - вони є рівнозначними та рівноцінними.
Тому вважають, що у цій системі соціально-економічні і культурно- духовні права займають особливе місце і не відносяться до фундаментальних прав. За ними не завжди визнається статус юридично обов’язкових суб’єктивних прав, авідповідно, вони, як правило, не можуть бути захищені у судовому порядку.
Такий режим є характерним для Німеччини, Австрії, а в Іспанії з цих же підстав конституційний суд не приймає скарги з приводу соціально-економічних прав[195].Однак на думку Р. Рисдала по відношенню до цієї групи прав сьогодні намічаються певні зрушення у сторону розширення гарантій їх реалізації та захисту. Такі тенденції спостерігаються у рамках Ради Європи та чинності Європейської Конвенції про захист прав людини і основних свобод: «Ми не повинні послаблювати зусиль по створенню соціального демократичного суспільства»[196].
Така позиція є зрозумілою, зважаючи на конституційне застереження про неприпустимість перегляду Основного закону у сторону посягання на недоторканність конституційних прав і свобод (ст. 157) та збереження сутнісного змісту основного права при здійсненні функцій законодавства та управління (ст. 22 Конституції України).
Обов’язок держави забезпечувати основні права у сфері соціального захисту. Основою правової держави є стан правової визначеності. Тому конкретизовані у законодавстві права людини й основоположні свободи повинні забезпечуватися через відповідну соціальну політику уряду
Стан соціальної політики уряду гарантується через контрольні парламентські та відповідні президентські процедури, які розглядаються як важливі засоби втілення соціальних, економічних, культурних прав у поточній діяльності компетентних органів влади та установ, які надають публічні послуги соціального характеру Як конституційний орган влади Кабінет Міністрів повинен прослідко- вувати правозастосовчу практику по втіленню норм соціального законодавства та пропонувати Верховній Раді здійснення заходів з його удосконалення. Разом з тим соціальна політика держави повинна відповідати реальності та міркуванням раціональності, щоб не виникало небезпеки надмірних соціальних зобов’язань з боку держави, як це відбулося у часи Веймарської республіки у Німеччині.
Дієвість та реальність захисту соціальних прав забезпечується не тільки правоохоронною діяльністю держави, тобто здійсненням поліцейської функції, а також шляхом раціонального їх використання адресатами.
Це передбачає на основі закону певну свободу розсуду виконавчої влади у проведенні соціальної політики, спрямованої на забезпечення необхідного рівня правового та соціально-правового захистуДержавне управління здійснюється через певні адміністративні дії, які повинні відповідати певним стандартам та вимогам. Критерієм таких стандартів є ефективна реалізації компетенції органами виконавчої влади. Згідно з конституційним принципом поділу влади (ст. 6) будь-яка адміністративна дія повинна бути заснована на законі і забезпечувати конкретизацію та деталізацію його положень. Однак така деталізація та конкретизація закону не повинна призводити до підміни закону адміністративними діями у формі прийняття постанов чи інших нормативних актів (регламентар- них актів). Визначення меж цього співвідношення у вітчизняній юриспруденції трактується з точки зору юридичного позитивізму як співвідношення між законами та підзаконними нормативними актами, що враховуючи сучасні реалії є явно недостатнім. Щоб зв’язувати це співвідношення за змістовним критерієм необхідно запозичувати із німецької юриспруденції доктрину значущості та істотних меж (допустимості).
Згідно з німецькою доктриною значущості вирішення усіх принципових питань, що безпосередньо зачіпають громадян, повинно бути заснованим на законі. Оскільки сфера державного управління стосується публічно-правового втручання у приватну автономію фізичної чи юридичної особи, то повинні існувати певні стандарти- вимоги, які визначають сутність адміністративних режимів. Такі вимоги повинні бути засновані на законі та відповідати його загальним цілям та конкретним приписам. Повинна існувати певна щільність законодавчого регулювання форм і методів державного управління із одночасною гарантією свободи розсуду (дискреції) адміністрації. Відповідно формулюються якісні критерії принципу законності.
Німецький вчений Бадура сформулював таке бачення принципу законності: «Здійснення виконавчою владою державного управління і контроль за здійсненням державного управління з боку судового захисту права визначаються з конституційно-правової точки зору принципом законності управління.
Тйм самим парламентське рішення і регулювання за допомогою закону мають вирішальне значення для визначення завдань і повноважень виконавчої влади, а також для встановлення меж та області дії судового захисту права по відношенню дій виконавчої влади... Принцип поділу влади є конституційно-правовою передумовою для того, що виконавча влада і правосуддя «зв’язані правом», атакож гарантією того, що ті, чиї права порушені державною владою, зможуть звернутися в суд. Від цих принципів і гарантій правової держави залежить, чи зможе і в якому ступені закон надати управлінню свободу дій та простір для власних оцінок і разом з тим установити обмежений правом масштаб для судового контролю і судового захисту»[197].Оскільки йдеться про багатоманітність форм і методів державного управління, які повинні буди засновані на законі та відповідати принципу законності управління, виникають певні стандарти щодо міри втручання у конкретні дії та критерії застосування свободи розсуду (дискреції) органу управління при вирішенні юридичної справи. Таке втручання повинно бути чітко визначено у законі, а адміністративна дія відповідати особливостям предмету правового регулювання та вимогам пропорційності, допустимості та правової визначеності. За наявності оціночних понять адміністрація володіє свободою розсуду відповідно до предмета правового регулювання.
Федеральний конституційний суд Німеччини висловив з цього приводу ряд міркувань: «Згідно судових рішень, використання неви- значених правових понять у принципі не викликає сумнівів з точки зору конституційного права. При відповіді на питання: які вимоги до визначеності повинні бути пред’явлені в окремих випадках, слід враховувати особливості відповідного предмета регулювання, а також інтенсивність регулювання. Менш жорсткі вимоги слід висувати насамперед при багатоманітності обставин справи або при можливості швидкої зміни обстановки^6.
В іншому рішенні ФКС Німеччини зазначив: «Таким чином, у загальному виглядіне можна встановити, яківимогислід пред’являти в міру необхідної визначеності в окремому випадку.
Ступінь визначеності, якавимагаєтьсяу кожному окремому випадку, залежить, в основному, від своєрідності урегульованих обставин, зокрема і від того, у якому об’ємі регульована фактична область взагалі доступна більш точному понятійному описові Крім цього, слід також ураховувати вплив регулювання на осіб, яких воно стосується. Чим більш сильним є вплив, тим більш суворі вимоги пред’являються до необхідної визначеності, виходячи із конституційного принципу заснованості на законі, який вимагає, щоб законодавець сам встановив найважливіші засади регульованої правової області, що в істотному ступені зачіпає сфери реалізації свободи і рівності громадян, а не залишити це на рішення управління»[198] [199].Наведені критерії принципу законності свідчать, що класифікація режимів у вітчизняній літературі носить формальний характер і в ній складно віднайти єдині стандарти-вимоги, які повинні пред’являтися до адміністративних дій у правовій державі. Тому існує необхідність підійти до дослідження цієї проблеми з якісно
нових критеріїв, які б встановлювали єдині стандарти до адміністративних дій незалежно від обставин їх вчинення та враховували особливості предмета адміністративно-правового регулювання окремих сфер державного управління. Якісним критерієм визначення вимог адміністративних дій є права і свободи людини та неприпустимість свавільного втручання у її приватне життя.
Соціальна держава передбачає функціонування розгалуженої системи соціального захисту. Загальна декларація прав людини 1948 р. у ст. 22 передбачає:
«...кожна людина, як член суспільства, має право на соціальне забезпечення і на здійснення необхідних для підтримки її гідності і для вільного розвитку її особистості прав у економічній, соціальній та культурній сферах за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва відповідно до структури та ресурсів кожної держави».
Такі положення міжнародно-правових актів свідчать, що соціальні права здійснюються залежно від реальної здатності держави забезпечити функціонування відповідних інститутів соціального захисту, соціального страхування, пенсійного забезпечення тощо, стану економіки та ринкових відносин, ступеня конкуренції на ринку та багатьох інших факторів.
Скоріше всього положення Конституції України у цій сфері можна розглядати як програмні положення, які служать критерієм для законодавчої політики парламенту та інтерпретації цих прав судами при вирішенні правових спорів.Забезпечення принципу соціальної держави конституційною юстицією. Соціально-економічні права важко уявити як норми прямої дії, оскільки їх здійснення потребує надмірної деталізації, що є неприпустимим для конституційних положень. З іншого боку, їх закріплення у Конституції України викликає у громадян надмірні та невиправдані соціальні очікування. Нездатність держави на сучасному етапі забезпечити їх дієвість призводить до розчарування й істотного пониження авторитету Конституції. Соціально-економічні права викликають також у громадян настрої утриманства по відношенню до держави, роблячи індивіда надто залежним від мінливої державної політики.
У країнах розвиненої ринкової економіки здійснення інституту приватної власності, а також усталених структур громадянсько- 270
го суспільства служить надійною перепоною для використання державою «перерозподільчих» повноважень на шкоду політичним і громадянським правам. Ця обставина ігнорувалася радянською пропагандою (від газетних публікацій до докторських дисертацій), яка намагалася довести, що західний світ був «змушений» рахуватися із досягненнями «соціалістичної демократії» і маскувати свою антинародну сутність, проголошуючи«жалюгідні та урізані» соціально-економічні права.
У свою чергу це тягне негативні наслідки: 1) збереження, а інколи й посилення патерналістських настанов масової свідомості; 2) виникнення серйозних труднощів, що перешкоджають заміні зрівняльного розподілу соціальних благ адресною допомогою малозабезпеченим; 3) зниження значущості громадянських і політичних прав як фундаментальної цінності соціального устрою; 4) збереження мину лих радянських стереотипів поведінки, в силу яких положення конституції не сприймалися як юридична основа суб’єктивних прав, що підлягають судовому захисту[200].
Польський Конституційний Трибунал динамічно тлумачить конституційні положення, зокрема принцип рівності в якості забезпечення конституційної гарантії непорушності основних прав у контексті принципу соціальної справедливості, а також згідно конституційних принципів, цілей та цінностей[201]. Починаючи з 1990 р. ситуація із забезпеченням соціально-економічних прав стала змінюватися, оскільки йшов процес економічної трансформації системи соціального захисту, соціального страхування, що на практиці призвело до зменшення соціальних гарантій.
Інфляція зумовила необхідність постійної індексації зарплат і пенсій, що стало причиною затримки їх виплат. Тому Конституційний Трибунал Польщі перебував у складному положенні: при винесенні рішення він знаходився у виборі між винесенням економічно невиконуваного рішення та відхилення від принципів і цінностей, що закріплювалися польською Конституцією. Обґрунтовуючи відступ від цих принципів, Конституційний Трибунал обґрунтовував свою позицію тим, що принцип соціальної справедливості є підставою для обмеження деяких пенсійних прав, які носять характер необґрунтованих привілеїв.
Отже, здійснення соціально-економічних прав в Україні зумовлено системою конституційних цінностей і принципів, які повинні тлумачитися збалансовано. Держава повинна дбати про розвиток соціального законодавства, соціальної інфраструктури та відповідних і адекватних заходів політики уряду.
Соціальне законодавство не повинно викликати надмірні соціальні очікування та настрої утриманства у громадян. Це може послужити створенню атмосфери безвідповідального ставлення громадян до здійснення своїх суб’єктивних прав і внести суттєвий дисбаланс у систему основних прав і свобод. Система існуючих пільг, преференцій і привілеїв є невиправдано широкою, що унеможливлює їх реальне забезпечення державою. Радянські стереотипи правотворення сьогодні серйозно дискредитують соціальне законодавство.
Здійснення заходів соціального захисту визначає відповідна соціальна інфраструктура. Так, згідно зі ст. 46 Конституції інфраструктуру системи соціального захисту складають загальнообов’язкове державне страхування, мережа державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними, здійснення державної політики по забезпеченню прожиткового мінімуму, який би дозволяв забезпечити гідний рівень життя індивіда. По суті система соціального захисту від існування мережі відповідних закладів, поєднання публічних і приватних установ у системі соціального захисту, доступної системи соціального страхування, здійснення ефективної державної політики, яка б стимулювала доступну систему соціального страхування та ефективний контроль за приватними установами у цій сфері. Те саме стосується здійснення інших напрямів соціальної політики держави, зокрема, права вільного вибору соціальної та економічної діяльності права на охорону здоров’я, доступ до безоплатної освіти тощо.
Конституційний Суд при вирішенні питання про конституційні гарантії безоплатного користування шкільними підручниками виходив з того, що вони повинні бути доступними і безоплатними, оскільки це є складовим елементом гарантій здобуття обов’язкової загальної середньої освіти[202].
Здійснення соціально-економічних прав істотно залежить від мережі закладів соціального захисту і соціального страхування, охорони здоров’я, освіти тощо. Зокрема, право на охорону здоров’я гарантується конституційною забороною скорочення мережі державних і комунальних закладів охорони здоров’я, в яких медична допомога надається безоплатно. Конституція підтримує диверсифікацію закладів охорони здоров’я, серед яких можуть функціонувати і приватні заклади (ст. 49).
Конституція передбачає здійснення державної політики у сфері соціального захисту на випадок трудового каліцтва, інвалідів, ветеранів; правові засоби захисту від наслідків чорнобильської катастрофи. Здійснення цих заходів носять програмний характер і відповідні положення Конституції України не мають прямої дії. Для їх повного конституційного забезпечення необхідне розвинене поточне законодавство, функціонування розгорнутої мережі приватних і публічних закладів, що надають соціальні послуги, збалансована фіскальна політика, спрямована на акумулювання коштів на соціальні заходи та заохочення приватних структур у сфері соціального захисту Якщо говорити про пенсійне страхування і пенсійне забезпечення на сучасному етапі без поєднання різних рівнів (як державного, так і приватного) здійснення пенсійного забезпечення із належними гарантіями гідного проживання особи є надто декларативними і неефективними.