ПРЯМА ДІЯ ПРАВ ЛЮДИНИ Й ОСНОВОПОЛОЖНИХ СВОБОД ТА ПОТОЧНЕ ЗАКОНОДАВСТВО

Права людини знаходять свій прояв у законодавстві шляхом визначення міри державного втручання у приватну автономію. Законодавча функція у державі зумовлена рядом факторів, які ви­ражають: поняття та функції закону, обсяг законодавчої компетенції парламенту, розподіл правотворчої компетенції між парламентом та іншими органами держави, а також вимоги законодавчої про­цедури.

Права людини й основоположні свободи, забезпечені конститу­ційним захистом, діють безпосередньо навіть у випадку відсутності закону, що конкретизує відповідні конституційні положення. Пря­ма дія прав людини означає, що органи публічної влади не вправі відмовляти індивіду у захисті порушеного права, посилаючись на недоліки чи прогалини поточного законодавства. Оскільки каталог основних прав є невичерпним, відмова у правовому захисті є пору­шенням фундаментальних правових принципів статусу особи. На це також орієнтує правова позиція Пленуму Верховного Суду.

Зокрема, Пленум Верховного Суду визначає, що є неприпусти­мою відмова у судовому захистові у випадку, коли законодавство передбачає інший порядок оскарження дій або актів органів пу­блічної влади, що безумовно Судом розглядається як порушенням фундаментальних прав. Військова колегія Верховного Суду України визнала неконституційними і незаконними відмови у розгляду вій­ськовими судами скарг Д. на дії посадових осіб органів прокуратури, які приймали рішення за його заявами про порушення кримінальних справ у спосіб як не підвідомчі суду. Згідно зі ст. 55 Конституції кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, посадових і службових осіб.

Отже, чинність фундаментальних прав і свобод тісно пов’язана із чинністю конституційних норм, за допомогою яких вони інсти- туціоналізуються. Однак за умов сучасної держави є важливим своєчасне законодавче регулювання організаційних і процедурних гарантій прав людини.

У цьому відношенні є цікавим твердження К. Екштайна:

«Збалансоване законодавство регулює найбільш істотні питан­ня, встановлюючи свого роду рамки. Всередині цих рамок виконавча влада уповноважена видавати більш детальні підзаконні акти. Але ці приписи не повинні бути, у свою чергу, надмірно детальни­ми - так можлива така ж ситуація, що і з надмірно детальними законами: вони можуть дуже швидко застарівати і постійно по­требувати обновлення та змін. Постійні зміни норм суперечить принципу довіри (принципу стабільності): громадянин вправі зва­жати на те, що прийнята норма залишається незмінною. Та і не­безпека суперечностей у регулюванні може бути присутньою»^[187].

Межі припустимості державного втручання у законодавстві. Закон як засіб правового регулювання визначає міру свободи пове­дінки особи та виражає ступінь державного втручання у приватну автономію. Отже, законодавець зобов’язаний систематично при­ймати закони з істотних питань правового життя і, зрозуміло, на­самперед з питань, які прямо передбачені у Конституції України.

А. Обсяг державного втручання. Проблема визначення меж легітимності та припустимості втручання у приватну автономію мало відома вітчизняній юриспруденції. Така проблема випливає із зобов’язань України перед Радою Європи та панівною доктриною ЄСПЛ «допустимості втручання» у сфері прав людини й основопо­ложних свобод. Ця доктрина є трансформованою від прецедентного права Федерального конституційного суду Німеччини про «істотні межі» законодавчого регулювання. Згідно з прецедентним правом ФКС Німеччини «в основоположних нормативних областях, особли­во в області здійснення основних прав, якщо вони підпадають під державне регулювання, законодавець зобов’язаний сам приймати всі істотні рішення».

Критерієм оцінки адміністративних дій на предмет їх заснова- ності на законі є міркування, що важлива не лише наявність за­кону, а цей закон повинен сам регулювати всі істотні моменти, а не передавати їх вирішення виконавчій владі. Заснованість на законі спирається на рішенні парламенту, відповідно до чого законодавець не лише зобов’язаний уповноважувати виконавчу владу діяти в об­ластях, важливих для основних прав, але і сам повинен вирішувати всі істотні питання^[188]. Також проблема заснованості адміністратив­них рішень може стосуватися випадків делегування законодавчих повноважень, яке повинно відповідати критеріям здійснення «на законі» або «на основі закону».

Б. Неконституційність законодавчого упущення. Законодавчий недогляд є неконституційним явищем, що має наслідком звужен­ня сутнісного змісту основного права (ч. 2, 3 ст. 22 та ч. 2 ст. 157 Конституції), тобто зачіпає його істотні межі. Права соціально- економічного характеру є гарантованими тільки у випадку їх кон­кретизації у соціальному законодавстві, тому такий стан речей суперечить змісту фундаментального права, який передбачає мі­німальний набір механізмів його реалізації на основі закону. Стан законодавчого недогляду в цьому розумінні можна тлумачити як фактичне скасування права людини в контексті положень ст. З та ч. 2 ст. 22 Конституції України. Процесуальною гарантією у даному випадку виступає здійснення законодавчої політики держави на основі науково обґрунтованої концепції розвитку національного законодавства.

При розгляді справи про вибори народних депутатів України^[189] Конституційний Суд України виходив з того положення, що у за­безпеченні прав громадян на оскарження до суду рішень, дій чи без­діяльності органів і посадових осіб виборчих адміністрацій не може бути винятків, тобто порушуватися засади рівності. КСУ визнав універсальність конституційного принципу забезпечення права особи на судовий захист, який повинен бути реалізований навіть у випадках правової невизначеності у нормативному регулюванні

Форми забезпечення прав людини та якість законодавства.

Своєрідною склалася модель перерозподілу правотворчих повно­важень у трикутнику «Верховна Рада України - Президент України - Кабінет Міністрів України». Характерною рисою такої моделі є об­меження правотворчих повноважень парламенту, тобто звуження сфери закону Відповідно до ст. 92 Конституції закріплюється пере­лік питань, з яких Верховна Рада повноважна ухвалювати закони. Цей перелік також доповнюється іншими положеннями Конституції шляхом застереження про закон (наприклад, статті 20, 26, 29, 40, 64, 89, 103, 140 та інші).

Аналіз Конституції і практики правотворення в Україні дає змо­гу зробити висновок, що Верховна Рада володіє лише виключною сферою законодавчих повноважень. Згідно з Конституцією Укра­їни сфера закону обмежена переліком питань, з яких парламент вправі ухвалювати закони. Вихід за межі цієї сфери є порушенням принципу поділу влади та належного функціонування публічної влади (ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19). З іншого боку, сфера закону звужена характером правового регулювання. З певних питань парламент вправі ухвалювати так звані «рамкові закони» (пп. 6, 8-11, 15, 17, 22 ст. 92 Конституції). Характерною рисою «рамкових законів» є те, що регулювання здійснюється на вищому ступені нормативності через норми-принципи, норми-цілі тощо. Такого роду закони за­кладають певні інститути регулювання певних суспільних відносин та організаційно-правові форми їх конкретизації, деталізації. Таким чином створюється своєрідний механізм доповнення парламент­ських правотворчих повноважень правотворчістю глави держави та уряду, а також певною мірою представницькими органами міс­цевого самоврядування.

У випадку законодавчого упущення у зв’язку із еволюцією пра­вовідносин, соціальної практики, виявлення якісно нових граней прояву чинності правових норм, недоліки законодавства можуть бути цілком подолані засобами тлумачення правових норм. Тлу­мачення правових норм як засіб доповнення, «добудови» змісту конституційних норм є важливою складовою гарантій правової держави. Позитивістські погляди про повноважність законодавця надто детально регулювати правовідносини у сучасних умовах, не витримують критики.

Надмірне законодавче регулювання прав людини призводить до необхідності парламенту занадто часто вносити зміни в зако­нодавство, що може паралізувати його ефективність. Відмова кон­ституційному судді інтерпретувати правову норму і при цьому за­повнювати прогалини у праві також не витримує критики, оскільки таким чином суд легітимізує порушення прав людини і фактично констатує «правомірність» відмови у конституційному захисті, хоча такий захист є дуже важливим для реалізації свободи індивіда.

З цих міркувань методологічно не правий Конституційний Суд, який в одній із своїх процесуальних ухвал констатував, що він «як єдиний орган конституційної юрисдикції не наділений повноважен­нями... і не має права вдосконалюватичинні нормативні акти, за­повнювати наявні в ньому прогалини»^[190]. Тим самим Суд стверджує, що не покликаний захищати фундаментальні права людини навіть при наявності очевидної прогалини у праві, що посягає на сутність права людини та має наслідком її порушення в істотних елемен­тах. І це суперечить ст 124, ч. 2 та ст. 55 Конституції України, які поширюють юрисдикцію судів на всі правовідносини та визна­ють неконституційність відмови особі у судовому захисті під будь- якими надуманими мотивами. Така позиціяКонституційного Суду на засадах юридичного позитивізму не дозволяє йому ефективно здійснювати захист прав людини й основоположних свобод, що ще більше ускладнюється відсутністю інституту конституційної скарги. Тому заслуговує на увагу офіційна доктрина Європейсько­го Суду з прав людини, який розглядає Конвенцію про захист прав людини й основоположних свобод як реально функціонуюче пра­во, положення якої він розвиває шляхом динамічного тлумачення, виходячи з ідеї верховенства прав людини як елемента принципу правової держави.

Аналіз зарубіжного досвіду тлумачення конституційних норм ор­ганами конституційної юстиції свідчить, що критерії верховенства права, поділу влади та належної правової процедури є важливи­ми засадами конкретизації та деталізації конституції. Разом з тим суди демонструють різноманітні підходи до інтерпретації, оскільки складно визначити єдино правильний підхід або методику тлума­чення правових норм. Це залежить від особливостей окремих кате­горій справ і навіть від особливостей окремого правового спору

Зокрема, у німецькій доктрині визнається, що суди забезпечу­ють «добудову» норм права, що випливає із конституційної вимоги дотримуватися не лише формального закону (акта парламенту), а права взагалі і при цьому правова визначеність є важливішою від формального дотримання принципу поділу влади^[191]. Також робить­ся висновок, що для судів є органічною функція виведення «керів­них принципів права», що також характерно для більшості країн континентальної Європи^[192]. Також інтерпретація конституції розглядається у контексті її нормативної природи, яка зв’язує законодавця^[193]. К. Гессе розглядає конституційно-конформне (ди­намічне) тлумачення як засіб узгодження змісту конституції та актів парламенту^[194].

7.5.