ПРОЦЕСУАЛЬНІ ГАРАНТІЇ ПРАВ ЛЮДИНИ Й ОСНОВОПОЛОЖНИХ СВОБОД

Процесуальні гарантії прав людини формалізують та упоряд­ковують механізм правового захисту. У системі процедур захисту прав людини німецький конституціоналіст К. Штерн вирізняє такі елементи: основні права залежать від наявності певної організації чи дотримання певної процедури: вони впливають на процесуальне право: організація і процес служать інструментами безпосереднього здійснення основних прав; організаційне та процесуальне регулю­вання є засобом, що усуває протиріччя в нормах конституційного права; із положень про основні права випливають особливі вимоги до процесуального оформлення справ і участі громадян у процесі^[228].

Процесуальні процедури за своєю природою є механізмом ре­алізації прав людини й основоположних свобод. Наведенні вище положення про те, що конституційні засади процедур повинні зна­йти свій розвиток у поточному законодавстві та зв’язувати органи публічної влади, свідчать про тісний взаємозв’язок конституційних приписів із законодавством, управлінням та правосуддям. Такий взаємозв’язок має значення при законодавчому регулюванні адміні­стративних процедур. Якщо КАС регулює питання критеріїв право­вого змісту актів органів публічної влади, то відсутність законодав­чого регулювання питань здійснення адміністративних процедур посягає на сутнісний зміст фундаментальних прав і свобод.

Позасудові процедури захисту прав людини. Такі процедури інколи дозволяють зекономити процесуальні засоби. Серед засо­бів процесуальної економії можна виділити оскарження дій адмі­ністрації до вищестоящих адміністративних органів, включаючи уряд. Однак привертає увагу конкуренція юрисдикцій омбудсмана та органів прокуратури.

А. Процедури захисту основних прав у діяльності омбудсмана регулюються спеціальним законом. Омбудсман вправі здійснювати процедури як за зверненням заінтересованої особи, так і з власної ініціативи, що відрізняє цей інститут від суду.

1) Щорічні парламентські звіти омбудсмана є політичним ін­струментом, за допомогою якого доводиться до відома громадськості стан дотримання прав людини в Україні за попередній рік. Зарубіж­на практика свідчить, що такі звіти омбудсмана служать приводом для внесення змін до законодавства, його положення враховуються в адміністративній та судовій практиці.

Аналіз щорічних парламентських звітів вітчизняного омбудсма­на свідчить, що вони іноді нагадують більше наукові трактати (особливо, див. звіт омбудсмана за 1998 рік) з надмірним теоре­тизуванням. Недоліком звітів є те, що не завжди вони містять конкретні пропозиції щодо внесення змін до законодавства. Осо­бливо це відчувається у зауваженнях щодо адміністративної та судової практики.

Юридична природа цього документа ще слабко досліджена у лі­тературі і заслуговує на увагу За своєю природою щорічні звіти омбудсмана є програмним документом, положення якого, принай­мні, мають обов’язково бути обговоренні на сесії парламенту і його окремі положення в результаті обговорення повинні бути покладені в основу законопроектної роботи парламенту Очевидним здається, що за результатами слухання доповіді омбудсмана Верховна Рада у рамках парламентського контролю повинна вживати адекватних заходів щодо уряду та адміністрації, а також через своїх представ­ників у Вищій раді юстиції стосовно фактів неналежного здійснення правосуддя з боку окремих прокурорів і суддів.

2) Розслідування та інспектування органів публічної влади. За зверненням уповноважених осіб або за власного ініціативою омбуд- сман відкриває провадження з метою вивчення стану дотримання та попередження фактів порушення прав людини, згідно з законом омбудсман володіє правом вільного доступу до органів публічної вла­ди, місць тимчасового тримання осіб під вартою, місць позбавлення волі, підприємств, установ, організацій.

Розслідування омбудсмана здійснюється за зверненням осіб, пра­ва яких порушено або в інтересах третіх осіб. У ході розслідування омбудсман може звертатися до компетентних органів, зокрема ор­ганів досудового слідства, суду з поданням про усунення порушень прав людини. Омбудсман може роз’яснити права заявникові, які засоби правового захисту і може використати. При цьому важли­вим є прирівнювання у правах Уповноваженого з прав людини з органами досудового слідства, щоб його дії прирівнювалися до дій слідчого в ході кримінального слідства.

З) Акти реагування омбудсмана. У ході та за результатами роз­слідування омбудсман приймає акти реагування. Ці акти містять вимогу про сприяння у проведенні перевірок (інспекцій), виділення спеціалістів, фахівців, експертів і надання відповідних висновків про усунення встановлених порушень основних прав і свобод. Акти реагування можуть бути у вигляді скарг і клопотань у ході кримі­нального процесу, позовної заяви у адміністративному судочинстві, конституційного подання у конституційному судочинстві. Ефек­тивність розслідування омбудсмана прямо пропорційно залежить від суворості санкцій поточного законодавства за невиконання/ неналежне виконання законної вимоги та актів реагування омбуд­смана.

Б. Прокурорські процедури. Прокуратура покликана попереджу­вати та реагувати на факти порушення, які допускаються у ході кри­мінального процесу, таким чином органи прокуратури здійснюють контроль у ході кримінального судочинства. Однак сьогодні роль цих органів зростає також у здійсненні загального нагляду.

Такі тенденції не відповідають міжнародно-правовим зобов’язанням України перед Радою Європи. Зазначаючи, що Гене­ральний прокурор призначається за політичною процедурою (ст. 122 Конституції) та прокуратура є органом, побудованим на за­садах ієрархії, Венеціанська комісія РЄ визнала її як «політичний орган»:

«40. У такій державі як Україна, де ціллю [реформи] є покращен­ня ефективної політичної демократії, надзвичайно важливо, щоб інституція, яка наглядає за дотриманням верховенства права, була неполітичною.

41. У тому ж дусі, у своїй Рекомендації 1615 (2003) щодо інсти­туції Омбудсмана Парламентська асамблея наголосила на «важ­ливості інституції омбудсмана в національних системах захисту прав людини та забезпечення верховенства права, а також в її ролі забезпечення належної поведінки публічних органів влади. Обмуд- смани мають відігравати корисну роль на всіх рівнях державного управління та мають звітувати про свою діяльність політичним органам, яким вони підзвітні».

42. Відповідно, Комісія настійливо рекомендує, щоб це повнова­ження прокуратури, яке перехрещується з компетенцією Упо­вноваженого Верховної Ради з прав людини зі здійснення «парла­ментського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина» (стаття 101 чинної Конституції), було вилучено з тексту, а офіс Уповноваженого з прав людини був посилений».

1) Представництво інтересів громадянина або держави у суді на основі закону. На прокуратурі лежить позитивний обов’язок пред­ставляти інтереси малозабезпечених, інвалідів, ветеранів, інших соціально вразливих категорій людей і надати їм ефективний пра­вовий захист. Практика свідчить, що така діяльність прокуратури є ефективною і користується авторитетом у суспільстві. Як правило, таке представництво здійснюється на підставі звернення громадя­нина і прокуратура застосовує акти реагування.

2) Нагляд за дотриманням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. Основне призначення прокуратури здійснювати правовий контроль за вчиненням процесуальних дій у ході кримінального процесу з ме­тою дотримання вимог належної правової процедури та проведення якісного розслідування кримінальних справ органами слідства у розумний строк.

Поточне законодавство України не встановлює гарантії не­залежності прокуратури у кримінальному процесі, оскільки ці функції є нерозподілені. Так, в органах прокуратури діють слідчі прокуратури та прокурори, що підтримують державне обвинува­чення в суді Аналітичні звіти правозахисник організацій та судова практика свідчать, що це не сприяє забезпеченню права особи на справедливе і неупереджене судочинство, загрожує формуванню незалежної позиції прокурора у кримінальному процесі

3) Нагляд за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах. Особа, яка утримується в якості підозрю­ваного у місцях тимчасового тримання під вартою або в якості за­судженого у місцях позбавлення волі, є залежною від адміністрації такої установи. Тому таким особам повинно бути забезпечено доступ

до незалежної інстанції, яка могла б забезпечити неупереджений контроль задотриманням прав затриманих/засуджених. Особлива вразливість затриманих/засуджених полягає в тому, що вони об­межені в особистій свободі та в цих умовах повністю залежні від ад­міністрації установ щодо задоволення щоденних особистих потреб (в їжі, одежі, предметах гігієни, доступу до інформації з навколиш­нього світу тощо). Хоча обмеження свободи або позбавлення волі об’єктивно покладає на людину певні обмеження, однак такі заходи не повинні принижувати гідність особи (статті 3 та 28 Конституції). Тому прокуратура у сенсі конституційних вимог (ст. 28) покликана належним чином реагувати на факти катування, жорстокого, не­людського або такого, що принижує гідність особи, поводження чи покарання з метою попередження та усунення таких фактів.

4) Загальний нагляд. Функцію загального нагляду поновле­но згідно з Конституційним Законом № 2222 - IV (набрав у цій частині чинності з 1 січня 2006 року). Таке повноваження є особливістю правового стилю вітчизняної системи правозахисту. Хоча Конституція у редакції 1996 р. вилучила це повноваження із відання прокуратури, однак воно здійснювалося фактично на підставі п. 6 Перехідних положень, які передбачали тимчасовий режим здійснення загального нагляду прокуратурою до створення органів, що здійснюють контроль функції та законодавства про їх діяльність.

Повноваження прокуратури по здійсненню нагляду з дотриманням прав людини й основоположних свобод є частково виправданим у зв’язку із недостатнім доступом більшості громадян до якісної правової допомоги. За таких обставин прокуратура отримала надзвичайно широку свободу розсуду у сфері основних прав і свобод і тому не має чітких гарантій, що органи прокуратури будуть незалежними та неупередженими при здійсненні цих процедур. Сьогодні дискутується питання про можливість здійснення нагляду над судовими рішеннями у сфері прав людини.

Судові засоби захисту основних прав. Серед індивідуальних засобів правового захисту основних прав у зарубіжних країнах виді­ляються процедури конституційної скарги, ампаро, народні скарги, скарги індивідів у суспільних інтересах, habeas corpus, mandamus тощо. В Україні суди розглядають скарги, заяви та звернення при­ватних осіб на предмет порушення їх прав і свобод. Головне призна­чення будь-якої судової установи полягає у забезпеченні ефектив­ного правового захисту, розгляд скарг повинен бути незалежним і неупередженим тау розумні строки. Важливим фактором, що свід­чить про авторитет та ефективність судового захисту є неухиль­не виконання судових рішень і вжиття суворих санкцій до орга­нів публічної влади чи посадових осіб у випадку невиконання або ухилення від виконання судових рішень. В одному із своїх рішень Конституційний Суд констатував, що недотримання досудового врегулювання спорів жодним чином не може бути підставою для відмови особі у судовому захистові^[229].

А. Конституційне судочинство. Конституційний Суд розгля­дає конституційні подання та конституційні звернення. Суд за­безпечує захист основних прав і свобод опосередковано, оскільки головним його напрямом діяльності є перевірка конституційності нормативно-правових актів і надання офіційного тлумачення Кон­ституції і законів України.

Б. Адміністративне судочинство. Право на звернення з адмі­ністративним позовом до адміністративного суду належить осо­бі, яка вважає, що порушено її права і свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин (ст. 104 КАС). Таким чином, в Україні визнано логічну структуру суб’єктивного публічного права через формулу «А. проти України».

1) Розгляд скарг на рішення, дії та бездіяльність органів публічної влади. Судочинство здійснюється у формі розгляду адміністратив­ного позову особи, права якої порушено. Тягар доказування лежить на органі публічної влади або посадовій особі, чиї рішення, дії або бездіяльність оскаржуються у випадку, якщо він заперечує проти адміністративного позову (ст. 71). Приватній особі достатньо твер­дити про те, що її права і свободи порушено. На вимогу суду ор­ган публічної влади зобов’язаний надати всі необхідні докази, які свідчать про те, що права і свободи людини не було порушено при здійсненні ним владних повноважень.

Донедавна адміністративне судочинство у сфері публічного управління залишалося без законодавчого регулювання і за його відсутності громадяни змушені були звертатися до відповідних норм (глави 31, 31-А ЦПК у редакції 2004 р.), оспорюючи дії чи без­діяльність та акти органів виконавчої влади та місцевого само­врядування, їх посадових осіб. Більш того, до адміністративного процесу з невідомих причин належало дисциплінарне провадження, що жодним чином не можна пояснити з позицій правосуддя у сфері публічного управління.

2) Спори про дотримання процедури виборів, референдумів. Згід­но з главою 6 Розділу III Кодексу адміністративного судочинства суди розглядають наступні види виборчо-правових спорів: а) щодо оскар­ження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, членів цих комісій: б) щодо уточнення списків виборців: в) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів міс­цевого самоврядування, засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників ЗМІ, які порушують законодавство про вибори; г) щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довіре­них осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організацій партій), їхніх посадових і уповноважених осіб, офіцій­них спостерігачів від суб’єктів виборчого процесу

Розгляд спорів, пов’язаних із здійсненням виборчих і референ- дарних процедур створює механізм правових гарантій забезпечен­ня права на вільне волевиявлення народу та демократичні засади формування представницьких органів влади.

Процедура захисту основних прав і свобод у Європейському Суді з прав людини. Європейська конвенція з прав людини, що є одним із перших документів в області міжнародного права захисту прав людини, базується на принципі об’єктивних стандартів і прав осіб бути захищеними від зловживань з боку державної влади. Вся правова система Конвенції базується на тому, що держава бере на себе зобов’язання забезпечувати кожному права людини.

А. Юрисдикція ЄСПЛ. Право на подання індивідуальних заяв є одним із найбільш ефективних засобів захисту прав людини, сут­тєвим елементом контрольного механізму, який був встановлений Європейською конвенцією. Стаття 34 дозволяє Комісії приймати заяви «від будь-якої особи, неурядової організації або групи осіб, що вважають себе потерпілими від порушення однією з Високих Договірних Сторін прав, викладених у цій Конвенції».

Важливим є те, що Суд може прийняти до розгляду лише ті заяви, які стосуються вимоги щодо захисту тих прав людини, які перед­бачені Конвенцією (вимога гайопе таіегіае).

Суд може розглянути лише ті звернення, які стосуються обставин, що виникли після того, як Україна ратифікувала Конвенцію (з 1 листопада 1998 р.) і визнала юрисдикцію Європейського Суду з прав людини (вимога гайопе іетрогія).

Порушення права повинно відбутися на території, яка знаходиться під юрисдикцією Європейського Суду (вимога ratione loci). Це означає, що українська фізична та юридична особа можуть подати заяву до Суду на дії не тільки України, а й інших держав, які визнали юрисдикцію Суду, у випадку порушення їхніх основних праві свобод. Скарга може бути подана лише тією особою, чиє пра­во було порушено (вимога rationepersona).

Б. Критерії прийнятності скарг до ЄСПЛ.

1) Вичерпання національних засобів правового захисту. Термін «вичерпання національних засобів правового захисту» передбачає обов’язкове використання заявником всіх засобів як адміністратив­них, так і судових, що передбачені в національному законодавстві (Садик проти Греції). Однак від індивідуального заявника вима­гається вичерпати всі ті засоби, якими він може скористатись як правом, а не як привілеєм (Kucherenko). Заявнику має бути гаран­товано ефективний засіб правового захисту, щоб не було можливос­ті свавільного перегляду судових рішень через значний проміжок часу або за допомогою «екстраординарних засобів» (SovTransAuto, Ryabykh, Brumarescu). Не завжди засіб правового захисту повинен бути судовим. Зокрема це стосується оскарження дій спецслужб, які, наприклад, можуть вести зовнішнє спостереження за особою (Klass).

Важливо зазначити, що коли заява визнається неприйнятною з посиланням на невиконання вимоги про вичерпання національних засобів правового захисту, то це є тимчасовою перешкодою. Суд може повернутись до розгляду заяви у разі виконання заявником положення про вичерпання національних засобів правового за­хисту.

2) Правило шестимісячного строку. Від заявників вимагається подавати заяви до Комісії впродовж шести місяців від дати прийняття остаточного рішення на національному рівні (п. 1 ст. 35). Це положення, що є обмеженням направо подавати індивідуальну заяву, потребує вузького тлумачення. Просте повідомлення (лист) від заявника розглядається як «заява» з огляду на правило шестимісячного строку, коли обставини заяви є достатньо чіткими (Papageorgiou, 1997).

Відлік шестимісячного строку починається не тільки від дати прийняття національного рішення, але також і від дати, коли за­явникові стало відоме це рішення і таким чином він отримав мож­ливість звернутися із заявою до Суду.

Вимога стосовно шестимісячного строку дії «закону про давність позову» може застосовуватися лише у випадках, коли йдеться про конкретні та визначені події. У випадках, коли не можна оскаржити рішення чи дію державних властей, термін починається з моменту вступу в силу остаточного рішення або дії. Якщо у заяві йдеться про застосування положення закону, наслідком якого є порушення, що продовжується протягом тривалого часу, в такому разі не існує «точки відліку», з якої починається шестимісячний строк.

З) Правила розгляду анонімних звернень і звернень, що містять нову інформацію (пп. 2 та 3 cm. 35). У пунктах 2 і 3 статті 35 Кон­венції визначено умови прийняття до розгляду індивідуальних заяв. Згідно з положеннями цієї статті Суд не розглядає анонімні заяви, а також заяви, які за своєю суттю порушують питання, яке вже було розглянуте Судом або вже було подане на розгляд за іншою процеду­рою міжнародного розслідування чи врегулювання. У двох останніх випадках Суд може прийняти заяву, якщо вона містить відповідну нову інформацію.

Умова, що передбачена у підпункті b пункту 2 статті 35, ві­дображає правило res iudicata— принцип, згідно з яким одна і та сама справа не розглядається двічі. Така справа не повинна вже розглядатися Європейським Судом, а також аналогічними міжнародними установами - Комітетом з прав людини, Комітетом проти тортур, Комітетом проти дискримінації жінок тощо. Суд повинен визнавати заяву неприйнятною, якщо вона «є несумісною з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необгрунтованою або є зловживанням правом на подання заяви» (п. З ст. 35).

В. Процедура розгляду справи по суті Після того, як Суд визнає заяву прийнятною, вступає в дію ст. 38, що передбачає дві цілком конфіденційні процедури.

1) Розгляд справи. Суд розглядає справу разом із представниками сторін (п. 1 ст. 38). Це положення також надає Суду дискреційні повноваження в разі необхідності проводити розслідування. Якщо це має відбутись, то заінтересовані держави, «створюють усі необхідні умови». Якщо не йдеться про «виняткові обставини», усі слухання в Суді є відкритими для публіки. За будь-яких обставин рішення Суду оголошується публічно. Суд не обов’язково ухвалює свої рішення одностайно, і кожен суддя має право висловити особисту думку, яка буде опублікована разом із думкою більшості суддів.

2) Процедура дружнього врегулювання. Сторонам пропонується використовувати Суд «з метою забезпечення дружнього врегулюван­ня спору на основі поваги до прав людини, визначених у Конвенції і протоколах до неї» (п. 2 ст. 38). Ця процедура носить конфіденційний характер. Роль Суду у будь-якій процедурі врегулювання полягає у гарантуванні поваги до спільного інтересу щодо прав людини, на­віть у конкретній справі, коли сторони домовляються залагодити її між собою. Ця функція Суду як неупередженого захисника прав людини є особливо важливою у випадках, коли наслідки порушення виходять далеко за межі інтересів особи, яка подала заяву, і коли ці наслідки можуть змусити відповідну державу вжити загальних захо­дів, які спрямовані на запобігання майбутніх порушень того самого права по відношенню до інших осіб. Під час здійснення процедури дружнього врегулювання у багатьох випадках вдавалось досягти того, що уряд держави-відповідача вживав належні адміністративні або у деяких випадках законодавчі заходи з метою попередження можливих порушень Конвенції.

У разі досягнення дружнього врегулювання відповідно до підпункту Ь пункту 1 статті 38 Суд вилучає справу з реєстру, «прийнявши відповідне рішення, яке містить лише стислий виклад фактів і досягненого вирішення» (ст. 39). Після цього припиняються будь-які процедурні дії у цій справі.